CC BY
46
Кочегарова Е.Д.
Благовещенский филиал Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы г. Благовещенск, Россия
опыт реформирования органов управления в отечественной золотодобывающей
промышленности (1917 - 1940 ГГ.)
Кочегарова Е.Д.
Постижение исторического опыта и эволюционного развития России как одной из крупнейших золотодобывающих стран невозможно без анализа общих тенденций развития отечественной золотодобычи и, в том числе, преобразований управленческих структур. В этой связи особый интерес представляет поиск оптимальных вариантов построения органов власти, отразивший противоречивый характер правительственной политики в рассматриваемый период.
К началу ХХ в. все золотопромышленные предприятия были сосредоточены по территориям горных округов, входивших в состав определенной горной области. Горную область возглавляло горное управление, в состав администрации горных округов входили горный исправник, мировой судья и окружной инженер. В распоряжении горных исправников находилась горно-полицейская стража, осуществлявшая на своих участках наблюдение за порядком на приисках. Общее руководство горным делом и надзор за частными горнодобывающими предприятиями осуществлял Горный департамент, находившийся в ведении Министерства торговли и промышленности.
Эта система центральных и местных органов управления была полностью ликвидирована в конце 1917 - начале 1918 гг. Политико-правовая доктрина «слома» старого государства предполагала создание новых органов власти, особенностью которых стало совмещение исполнительных и законодательных полномочий. Государственная политика определялась ВЦИК и СНК, имевших право издавать декреты, постановления и другие правовые акты. Разработка планов и норм регулирования экономики страны была возложена на созданный при правительстве Всероссийский
совет народного хозяйства (ВСНХ), под контролем которого в областях и губерниях были образованы местные совнархозы.
Общее государственное руководство геологической службой осуществлял Горный отдел ВСНХ. Постановлением ВСНХ (от 12.01.1918 г.) была образована Секция благородных металлов, 22 февраля 1918 г при металлургическо-горнозаводском отделе ВСНХ создан специальный орган для руководства золотой и платиновой промышленностью - Главный золотой комитет (Главзоком). Комитет должен был рассматривать производственные программы предприятий, разрабатывать меры по увеличению добычи золота, заниматься учетом его себестоимости и установлением закупочных цен. В компетенцию Главзоко-ма входило определение наиболее важных для государства предприятий и вопросы их материального обеспечения. Постановления Комитета были обязательны для всех предприятий отрасли [1].
В дальнейшем Главзоком был реорганизован 24.08.1918 г в Секцию золота и платины, которая в начале 1920 г была преобразована в Главзолото при Горном Совете ВСНХ (в период 1921-1922 гг. - Главное управление горной промышленности), а на местах были созданы районные управления, подчинявшиеся Горным отделам губернских совнархозов. Таким образом, через систему ВСНХ на всех ступенях сверху донизу были созданы специальные органы управления отраслью. Происходила концентрация золотодобывающих предприятий и централизация управления ими по линии главка ВСНХ [2]. Комитет разработал проект создания единой системы руководства золотоплати-новой промышленностью, который не был реализован в условиях гражданской войны и интервенции.
Стоит отметить, что процессы создания местных органов управления промышленностью на Дальнем Востоке значительно отставали по времени от аналогичных им в центре. Единственной организацией, на
которую могла опереться советская власть в приисковых районах, являлся Союз горнорабочих, деятельность которого была прекращена в связи с началом интервенции в Приморье и открытием Уссурийского фронта [3]. Правительство Дальневосточной Республики при создании органов управления фактически вернуло дореволюционную систему: Горное управление - окружные горнозаводские управления -районные управления.
С включением Дальнего Востока в советское государственно-правовое пространство была установлена единая система органов управления, состоявшая из двух уровней - центральные и местные органы. Эта система находилась в постоянной динамике, поскольку поиск оптимальных форм управления диктовал необходимость дальнейшего реформирования этой сферы. В то же время частые реорганизации не позволяли создаваемым органам эффективно осуществлять свою деятельность.
В конце 1923 г. Главное управление горной промышленности, работа которого налаживалась очень трудно и отличалась непрерывным изменением внутренней структуры, созданием и ликвидацией отделов и подотделов, было расформировано и влито в центральный аппарат ВСНХ. Тенденции к централизации просматривались и на местном уровне созданием областных промышленных бюро, представлявших собой исполнительные органы ВСНХ.
Проведение советским государством концессионной политики потребовало создания соответствующих организационных структур. Для рассмотрения концессионных предложений 30.06.1921 г. был создан Концессионный Комитет при ВСНХ. Усиление политической составляющей концессионного вопроса отразилось в создании 4.04.1922 г. нового органа - Главного комитета по делам о концессиях и акционерных обществах при СТО. Однако и он просуществовал недолго, был упразднен декретом ВЦИК и СНК РСФСР (от
8.03.1923 г.) в связи с созданием Главного концессионного комитета (Главконцесско-ма), ставшего совещательным органом при СНК РСФСР Главконцесском должен был осуществлять общее руководство, вести переговоры о концессиях или осуществлять контроль, если переговоры проводились другими ведомствами.
С образованием СССР был изменен статус Главконцесскома (декрет 21.08.1923 г.), поскольку заключение концессионных договоров относилось к исключительной компетенции Правительства СССР. Глав-концесскому было предоставлено право принятия мер при нарушении обязательств как советскими органами, так и концессионерами. Система подведомственных ему органов включала концессионные комитеты союзных республик и концессионные комиссии при областных исполкомах и республиканских наркоматах.
Курс на дальнейшую концентрацию промышленности в руках государства с целью сосредоточения трудовых и материальных ресурсов на наиболее крупных предприятиях, способных дать наибольшую продукцию в кратчайшие сроки, определил соответствующую форму управления государственной золотодобывающей промышленностью. Основными производственными единицами стали тресты, действовавшие на хозрасчетных началах. Однако если первое государственное объединение образовалось 2.12.1921 г. (Уралплатина), а 30.12.1921 г. Совет Труда и Обороны утвердил Положение о Лензолото, то на Дальнем Востоке трестирование золотопромышленности произошло лишь в 1925 г.
Основная цель деятельности трестов заключалась в добыче и скупке золота. Этой цели, как было предусмотрено уставом, тресты достигали: 1) постановкой и эксплуатацией золотопромышленных предприятий; 2) организацией старательских работ; 3) постановкой поисков и разведок на золото; 4) повсеместной скупкой золота в приисковых районах и городах;
5) организацией снабжения товарами и продуктами; 6) организацией подсобных предприятий [4].
Дальнейшая централизация руководства золотопромышленностью представляла естественный и закономерный процесс. В июне 1927 г. ВСНХ, Наркомфин и Госбанк выступили учредителями Всесоюзного акционерного общества «Союззолото». Новым «Положением о государственных промышленных трестах» (1927 г.) подчеркивалось подчинение его деятельности плановым заданиям ВСНХ [5]. Постановлением СНК (от 4.06.1927 г.) «О порядке и сроках ликвидации государственных золотопромышленных предприятий, входящих в состав акционерного общества Союз-золото» определялась процедура приема предприятий, их инвентаризация и переоценка имущества [6].
Главная задача Союззолота заключалась в «концентрации всего золотого дела» и централизации финансовых ресурсов. ВЦИКом и СНК были установлены также следующие обязанности общества: 1) в отношении дорожного строительства - проведение, ремонт и управление шоссейными и грунтовыми дорогами в золотопромышленных районах; 2) в отношении жилищного строительства - финансирование жилищного строительства в населенных пунктах, не имеющих городских или поселковых советов, организация и заведование коммунальными предприятиями; 3) содержание школьной и больничной сети, а также школьное и больничное строительство в приисковых районах; 4) заготовка и снабжение приискового населения основными продуктами продовольствия и предметами первой необходимости [7]. Возглавивший Союззолото в мае 1928 г. А.П. Серебровский должен был превратить общество в «штаб золотого фронта» [8].
Схема организации была построена по производственному принципу: на местах руководство осуществляли главные приисковые управления, которые подчинялись
непосредственно золотопромышленному обществу в Москве. Планировалось, что приисковым управлениям будет предоставлена большая самостоятельность, каждое управление будет объединять группу приисков и без посредников обращаться с руководством треста, предполагалось достичь упрощения и дешевизны аппарата, наиболее тесной связи правления с местами и предоставления больших прав местам [9].
Для согласования интересов золотопромышленности с экономическим развитием каждого региона и краевыми органами была введена должность уполномоченного правления Союззолото. В его обязанности входило: 1) представление на заключение краевых органов производственных программ главных приисковых управлений; 2) регулирование всех вопросов труда с профсоюзами; 3) организация скупки золота; 4) непосредственное руководство и управление отдельными крупными работами и разведками; 5) регулирование вопросов здравоохранения, жилищного и дорожного строительства, школьного дела, связанных с золотопромышленностью. Все его права не должны были ущемлять права и обязанности районных приисковых управлений, над которыми уполномоченный осуществлял наблюдение и контроль [10].
Коренной поворот в стратегии экономического развития страны потребовал создания соответствующих хозяйственных органов управления. В золотодобывающей промышленности происходит очередная структурная реорганизация. В ноябре 1929 г. на базе Главцветмета ВСНХ и АО «Союз-золото» создается Всесоюзное объединение по добыче, обработке и реализации цветных металлов, золота и платины (Цветмет-золото, ЦМЗ). Постановлением СТО № 286 (от 4.10.1930 г.) были объединены «Союззо-лото» и «Союзцветмет». Но уже 23.11.1930 г. постановлением СТО № 398 это объединение отменялось и восстанавливалось Всесоюзное Объединение Цветметзолото с сохранением устава, утвержденного ВСНХ
СССР 26.12.1929 г. Акционерное общество «Союззолото» было влито в Цветметзоло-то (ЦМЗ). Постановлением Президиума ВСНХ СССР № 1620 (от 24.11.1930 г.) было предписано передать его предприятия, учреждения, капиталы и имущество в ведение Правления ЦМЗ [11].
В 1932 г. золотодобывающая промышленность перешла в ведение созданного Наркомата тяжелой промышленности (НКТП). А.П. Серебровский стал заместителем наркома Г.К. Орджоникидзе. Для непосредственного управления предприятиями и учреждениями, находящимися на территории Восточной Сибири, Тихоокеанского края, Якутской и Бурят-Монгольской АССР в г. Иркутске было организовано Восточное Управление Цветметзолото (ВЦМЗ). В функции ВЦМЗ входило:1) оперативное планирование и руководство производством, капитальным строительством, снабжением и финансовой деятельностью; 2) подготовка и распределение кадров, руководство культурно-бытовыми вопросами; 3) представительство во всех краевых организация [12].
Смена организационных форм управления в масштабе страны повлекла за собой изменения в региональной структуре управления золотопромышленностью. Постановлением СНК СССР № 1648/338сс (от 27.10.1932 г.) из Дальневосточного треста был выделен Амурский трест, а из Восточно-Сибирского - Забайкальский и Енисейский [13]. Разукрупнение трестов проводилось в целях приближения руководства треста к предприятиям. Постановлением Далькрайкома ВКП(б) (от 28.11.1932 г.) Дальзолото было реорганизовано в два самостоятельных треста: Амурзолото (местонахождение в г. Благовещенске) и Приморзолото (местонахождение в г. Хабаровске) [14].
Дальнейшая реорганизация органов управления произошла в 1933 г. Постановление СНК СССР № 829/160с (от 26.04.1933 г.) констатировало, что руководство золото-
промышленностью не справляется с возложенными на него задачами. Поэтому было решено разукрупнить Главцветметзолото, выделив из него Главное управление по золоту при наркомате тяжелой промышленности (Главзолото). Объединение Вос-токзолото, куда входили и дальневосточные приисковые управления, ликвидировалось, все тресты теперь подчинялись непосредственно Главзолото. Для связи главка с трестами в Иркутске было организовано представительство. Перестраивалась также система управления на приисках. Непосредственное управление добычей золота сосредотачивалось у заведующего и его заместителя (главного инженера) [15]. Таким образом, устанавливалась следующая структура управления: Наркомат - Главзо-лото - Трест - рудник (прииск).
В январе 1939 г. Главзолото было передано в ведение Наркомата цветной промышленности, а в марте 1939 г. управление отраслью было разделено по территориальному принципу между Главным управлением золотоплатиновой промышленности Урала, Казахстана, Западной Сибири (Глав-западзолото) и Главным управлением золо-топлатиновой промышленности Восточной Сибири и Дальнего Востока (Главвосток-золото). Эти управленческие структуры осуществляли свою деятельность до мая 1940 г., когда были слиты в единое Главное управление золотоплатиновой промышленности в рамках Наркомцветмета.
Следует отметить, что частая смена организационных форм управления золотопромышленностью, как союзной, так и региональной, не позволили создать единую законченную организационную структуру отрасли. Формально вся проводимая реорганизация на протяжении 1930-х гг. была направлена на демократизацию управления, а реально привела к усилению административно-командных методов управления.
Параллельно «официальной» советской золотопромышленности существовала осо-
бая специализированная структура в рамках системы ГПУ - НКВД - ГУЛАГа - трест по дорожному и промышленному строительству в районе Верхней Колымы «Даль-строй», подчинявшийся непосредственно СТО, а после упразднения последнего -СНК СССР Основные задачи этой новой структуры заключались в разработке недр, с добычей и обработкой всех полезных ископаемых, колонизации района разработок и организации всевозможных предприятий для успешного выполнения первой задачи.
В основу управления отдельными звеньями треста были положены принципы жесткой централизации и строгого единоначалия. Основной производственной единицей было Групповое Приисковое Управление (ГПУ), управляющий которого являлся ответственным руководителем всех эксплуатационных работ, осуществляемых в районе деятельности его Управления. 5 декабря 1932 г. было создано Управление по добыче полезных ископаемых, в состав которого вошли три ГПУ - Среднекан-ское, Оротуканское и Утинское. В сентябре 1935 г. были организованы Северное горнопромышленное управление (в составе Хатыннахского, Ат-Уряхского и Мыл-гинского горнопромышленных районов) и Южное горнопромышленное управление (в составе Оротуканского, Утинского и Среднеканского горнопромышленных районов). Это положило начало образованию производственно-территориальной структуры Дальстроя, просуществовавшей вплоть до момента его упразднения. В дальнейшем был создан еще ряд ГПУ - Западное, Тенькинское, Юго-Западное и другие, ликвидированы горнопромышленные районы (21.02.1936 г.), прииски стали непосредственно подчиняться своим ГПУ [16].
Все подразделения Дальстроя обслуживались заключенными Северо-Восточного ИТЛ (СВИТЛ), организованного приказом ОГПУ № 287/с (от 1.04.1932 г.). Контроль и административное руководство лагерем были возложены на Полномочного Предста-
вителя ОГПУ по ДВК (позднее на УНКВД по ДВК). Но в то же время в хозяйственно-финансовом и административном отношении СВИТЛ подчинялся директору Даль-строя, на трест были возложены все расходы по содержанию лагерях [17].
В период 1938-1940 гг. произошли изменения в структуре Дальстроя и СВИТ-Ла. Трест был реорганизован в Главное Управление строительства Дальнего Севера (ГУСДС) и передан из ведения СТО СССР в ведение НКВД СССР (4.03.1938 г.). Управление Севвостлага было преобразовано (11.06.1940 г.) в Управление СевероВосточными исправительно-трудовыми лагерями. Западный, Северный, Юго-Западный, Южный, Тенькинский, Транспортный и Дорожный районы Севвостла-га были соответственно переименованы в управления лагерей Северо-Восточного ИТЛ: ЗапЛаг, СевЛаг, ЮЗЛаг, ЮжЛаг, ТеньЛаг, ДорЛаг [18].
Следует отметить, что система органов, осуществляющих руководство официальной золотодобывающей промышленностью, состояла из нескольких «вертикалей власти». Помимо рассмотренных хозяйственных органов, находящихся в ведении соответствующих наркоматов, руководящие функции осуществляли советские и партийные структуры. Но если деятельность советских органов (в лице исполнительных комитетов окружных, областных, районных, сельских советов) ограничивалась помощью в решении социальных проблем, то партийные органы активно участвовали в производственном процессе и осуществляли контроль за работой хозяйственных органов. В соответствии с принципом демократического централизма была выстроена «партийная вертикаль»: первичная партийная ячейка (предприятие, прииск) - партийная организация хозяйствующего субъекта (приисковое управление, трест) - партийный комитет (район, область, край) - Центральный комитет партии.
Особый сектор золотопромышленности с момента формирования получил право экстерриториальности: Дальстрой подчинялся непосредственно высшему партийно-государственному руководству и имел всеобъемлющие полномочия по управлению огромной территорией. Попытка создания Верховным Советом РСФСР в 1939 г. советских и первичных партийных органов на Колыме была пресечена лично И.В. Сталиным. Общая тенденция централизации управления, характерная для советского государства в предвоенный период, в экстремальных условиях Северо-Востока была доведена до абсолюта и выразилась в сверхцентрализации, в создании «государства в государстве». 1
1. РГАЭ. Ф.325. Оп.1. Д.163. Л.5.
2. Хатылаев М.М. Золотодобывающая промышленность Восточной Сибири (1917-1925 гг.). Якутск: Изд-во Якутского филиала СО АН СССР, 1983. С.19.
3. ГАХК. Ф.537. Оп.1. Д.32. Л.235.
4. Косминский Б. Золотопромышленность ДВК и трест «Дальзолото»//Состояние золотопромышленности Дальнего Востока в 1923-24 операционном году. Хабаровск, 1925. С.5.
5. РГАЭ. Ф.8152. Оп.1.Д.6. Л.9.
6. РГАЭ. Ф.8152. Оп.1. Д.2. Л.1.
7. ГАХК. Ф.137. Оп.10. Д.164. Л.Л.187,187об.
8. Серебровский А.П. На золотом фронте. М.-Л., 1936. С.12.
9. РГАЭ. Ф.8152. Оп.1. Д.62. Л.Л.23,25.
10. РГИА ДВ. Ф.Р.2413. Оп.4. Д.1224. Л.Л.33,37, 39-40.
11. РГИА ДВ. Ф.Р.4333. Оп.1. Д.1. Л.27.
12. РГИА ДВ. Ф.Р.4333. Оп.1. Д.1. Л.Л.25,25об.
13. ГАХК. Ф.137. Оп.8. Д.3. Л.Л.18,22.
14. ГАХК. Ф.П-2. Оп.1. Д.319. Л.135.
15. ГАРФ. Ф.9479. Оп.1. Д.15. Л.Л.19-20.
16. Историческая хроника Магаданской области: События и факты, 1917-1972. Магадан, 1975. С.340.
17. Система исправительно-трудовых лагерей в СССР. М., 1998. С.384.
18. Северо-Восток России с древнейших времен до наших дней: новые экскурсы в историю. Магадан, 1996. С.74.
