CC BY
67
2 (185) - 2011
ПОИСК. ПРОБЛЕМЫ. РЕШЕНИЯ
УДК 65.01
ОПЫТ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ И ТУРИЗМА СУБЪЕКТА
ФЕДЕРАЦИИ
в. в. шлыков,
кандидат экономических наук,доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления E-mail: ryazan_schlikov Рязанский филиал Санкт-Петербургской академии управления и экономики
На примере реализации долгосрочных целевых программ в сфере культуры и туризма проведен анализ организационно-правовых аспектов программно-целевых методов управления, осуществляемых комитетом по культуре и туризму Рязанской области.
Ключевые слова: программно-целевой методуправ-ления, сфера культуры и туризма, правовая база, долгосрочная целевая программа, устойчивое развитие.
Целевые программы и проекты создаются и принимаются для решения конкретных задач и достижения определенных целей, предполагая их межведомственный и частно-общественный характер с обязательным мониторингом реализации и общественно-профессиональной экспертизой результатов и эффектов программ [1]. Однако, по мнению автора, их реализации должна предшествовать разработка нормативно-правовой базы — как самих программ, так и методологии их разработки.
Подтверждением этому является постановление правительства Рязанской области от 08.10.2008 № 248 «Об утверждении положения о порядке определения сроков реализации и принятии решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации в Рязанской области». Согласно постановлению под долгосрочной целевой программой, реализуемой исполнитель-
ными органами государственной власти Рязанской области за счет средств областного бюджета, понимается комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, увязанных по задачам, ресурсам и срокам осуществления и обеспечивающих эффективное решение системных проблем в сфере экономического, экологического, социального и культурного развития Рязанской области.
Как известно, к ведению органов власти субъектов Федерации в области культуры отнесены в первую очередь конкретные вопросы культурной работы на «своих» территориях. Для этого в каждой области (республике) создаются специальные структурные подразделения. В Рязанской области — это комитет по культуре и туризму.
Комитет по культуре и туризму Рязанской области является центральным исполнительным органом государственной власти Рязанской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Рязанской области в сфере культуры и туризма, а также в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, проводящим государственную политику, осуществляющим отраслевое управление, функциональное регулирование.
Комитет по культуре и туризму Рязанской области в качестве исполнителя участвует в долгосрочной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Рязанской области на 2010—2012 годы» [2]. В качестве дополнения — концепция федеральной целевой программы «Культура Рязанской области на 2010—2012 годы» и долгосрочная целевая программа «Развитие Государственного музея-заповедника С. А. Есенина на 2010-2015 годы».
Актуальность разработки и принятия программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Рязанской области на2010—2012 годы» обусловлена тенденциями развития отрасли туризма. Современная туристская индустрия является одной из крупнейших высокодоходных и наиболее динамично развивающихся отраслей мирового хозяйства. По данным Всемирной туристской организации (ВТО), туризм с начала XXIв. занимает лидирующее положение в мировом экспорте товаров и услуг, обогнав автомобильную промышленность, производство химических продуктов, продуктов питания и другие отрасли.
Туризм является одной из наиболее динамично развивающихся отраслей мирового хозяйства. Средние темпы роста туризма составляют 5—7 % в год, что намного выше среднегодовых темпов роста мировой экономики в целом. По прогнозам ВТО, в ближайшие десятилетия темпы роста туризма сохранятся. Так, к 2020 г. доходы от туризма должны увеличиться до 2 трлн долл. США. Туристскую отрасль выгодно отличает и ряд других факторов:
• небольшие первоначальные инвестиции;
• быстрый срок окупаемости и достаточно высокий уровень рентабельности проектов;
• быстрорастущий спрос на туристские услуги.
В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации последних лет были сформулированы основные приоритеты социально-экономической политики на ближайшее десятилетие, среди них: удвоение ВВП, уменьшение бедности и рост благосостояния людей. При этом Президент Российской Федерации обращает внимание нато, что сегодня основные усилия должны быть направлены именно на те сферы, которые прямо определяют качество жизни граждан.
Последние несколько лет явно продемонстрировали, что широкие возможности индустрии туризма и путешествий больше не должны быть предоставлены воле случая, если в ближайшие годы от индустрии туризма и путешествий ожидают
полновесного вклада в создание рабочих мест и производство материальных ценностей.
Ресурсные возможности Рязанской области позволяют при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры существенно увеличить прием туристов в область.
Анализ современного состояния развития туризма в Российской Федерации и в Рязанской области, в том числе мер, предпринятых правительством Рязанской области, позволил оценить недостатки туристского направления, которые требуют программного подхода при государственном регулировании отрасли.
К факторам, сдерживающим развитие внутреннего и въездного туризма в Рязанской области, относятся:
• недостаточно развитая туристская инфраструктура, малое количество гостиничных средств размещения с современным уровнем комфорта, предприятий общественного питания, обслуживающих туристов, транспорта туристского класса, что приводит к высокой стоимости услуг, предлагаемых туристам, существенно превышающей среднеевропейский уровень;
• препятствия для привлечения инвестиций в туристскую инфраструктуру, состоящие в отсутствии готовых инвестиционных площадок, невыгодных условиях аренды земельных участков, наличии административных барьеров;
• сохраняющийся дефицит квалифицированных профессиональных кадров, особенно среднего специального и средне-профессионального уровня обучения, что определяет невысокое качество обслуживания в секторах туристской индустрии;
• недостаточный объем финансовых средств, выделяемых на продвижение внутреннего и въездного туризма Рязанской области как внутри страны, так и на зарубежных направляющих рынках, что затрудняет деятельность по целенаправленному формированию позитивного имиджа Рязанской области как региона, благоприятного для туризма;
• отсутствие механизма поддержки социального туризма среди детей, молодежи и пожилых граждан.
Изменения, происходящие в мире в последнее время, требуют новых подходов решения задач развития туризма в области, уделяя при этом особое внимание государственной поддержке комплексного развития внутреннего и въездного туризма. На
решение вопросов устойчивого развития туризма в Рязанской области, способствующих увеличению количества рабочих мест, сохранению сельских населенных пунктов, свободных от промышленных организаций, сбережению и рациональному использованию природного и культурного наследия, и направлена программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Рязанской области на 2010—2012 годы».
Объем финансирования указанной программы за три года составляет 11,024 млн руб. Причем все средства выделяются из областного бюджета.
Государство в 1990-е гг. сокращало свое участие в поддержке отечественной культуры, полагая, что формирующийся рынок самостоятельно решит возникающие проблемы. В результате этого значительно уменьшилось влияние культуры на российское общество.
Несмотря на сложную ситуацию, благодаря реализации федеральной целевой программы «Культура России (2001—2005 годы)» удалось частично преодолеть спад в сфере культуры, добиться расширения форм и объемов участия государства и общества в поддержке культуры. В настоящее время имеются необходимые социальные и экономические предпосылки для начала радикального обновления государственного регулирования в сфере культуры. Сегодняшнюю ситуацию в этой области можно охарактеризовать как начало принципиально нового этапа ее устойчивого развития [3].
Основанием для принятия долгосрочной целевой программы «Культура Рязанской области на 2010—2012 годы» послужили необходимость обеспечения конституционного права населения Рязанской области на доступ к культурным ценностям и свободе творчества в сфере культуры, а также основные направления деятельности Правительства РФ напериоддо 2012г., утвержденные распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р [4].
Обоснованием необходимости их решения программным методом является то, что Рязанская область обладает богатым историко-культурным потенциалом. Историческое прошлое региона, выдающиеся люди Рязанского края, сложившиеся культурные традиции дают основу развития культуры в современных условиях.
При этом Рязанская область обладает достаточно обширной сетью государственных и муниципальных учреждений культуры, которые предоставляют населению области широкий спектр культурных, образовательных и информационных услуг. Они
формируют и предлагают населению области разнообразные услуги в сфере культуры, направленные на формирование и удовлетворение культурных и информационных потребностей, которые обеспечивают высокое качество жизни и являются фундаментом формирования человеческого капитала, необходимого для любой сферы жизнедеятельности. Учреждения культуры Рязанской области находятся в шаговой доступности от населения, что открывает перед ними большие возможности.
Вместе с тем в последние годы усилилось социальное расслоение общества, лидирующее место заняли массовая и поп-культуры, появились новые формы и жанры досуговой деятельности, недоступные основному населению области, ослабли международные и межрегиональные связи, что привело к сокращению устоявшихся культурных связей, ослаблению традиций, замене социальных ориентиров и ценностей.
Решение этих проблем программным методом позволит создать условия для гармоничного развития человека, реализации его духовного потенциала, ориентированного на созидательную деятельность, а также на реализацию творческих проектов в отрасли, сохранить и популяризировать культурное наследие Рязанской области. Это позволит также шире включать объекты культурного наследия в культурный и хозяйственный оборот, повысить качество мониторинга состояния и использования объектов культурного наследия, обеспечить сохранность и безопасность музейных и библиотечных фондов, нематериального культурного наследия, традиционных народных художественных промыслов, их эффективное использование. Будет расширен доступ населения области к объектам культурного наследия, оказано содействие развитию музеев-заповедников, государственно-частному партнерству. Также будут созданы электронные банки данных по направлениям деятельности, реализован комплекс мер по развитию библиотечной системы области, а также обеспечена модернизация организаций, развиты новые организационно-правовые формы учреждений культуры, получит стимулирование развитие новых направлений, видов и жанров культуры и искусства. Программный метод позволит обеспечить подготовку и переподготовку кадров культуры, поддержать новаторские и дебютные проекты в области современной культуры, творческих проектов для детской и юношеской аудитории, развить механизмы поддержки творческой личности в сфере культуры, искусства, художественного образова-
ния, самодеятельного художественного творчества. Будет усовершенствована система мер выявления и поддержки молодых дарований в сфере культуры и искусства, особенно в раннем возрасте. Дальнейшее развитие получат механизмы стимулирования муниципальных культурных инициатив.
При этом действие программы направлено на преодоление существующих негативных тенденций и создание таких условий, при которых основной спектр муниципальных и государственных услуг в сфере культуры Рязанской области был бы доступен населению области, проживающему в различных муниципальных образованиях области и принадлежащих к различным социальным группам.
В процессе реализации программы будут созданы условия для повышения качества и разнообразия услуг в сфере культуры на территории области. Предстоит обеспечить модернизацию организаций искусства, художественного образования, досу-говых учреждений в сфере культуры и искусства, развить новые организационно-правовые формы организаций в этой сфере, механизмы поддержки традиционной народной культуры, региональной гастрольной, фестивальной и выставочной деятельности, продвижения культуры региона за пределы Рязанской области.
Процессы, происходящие в Рязанской области, свидетельствуют, что культура региона становится активным участником социально-культурной жизни, положительно влияет на социально-экономическое развитие области. Программа предусматривает дальнейший рост влияния культуры на социально-экономическое развитие муниципальных образований, усиление ее роли в жизни населения области.
Программа охватывает главные направления отрасли, нацелена на достижение социально значимых результатов и эффективности использования бюджетных средств. Общий объем средств на реализацию мероприятий программы составляет 206,85 млн руб., с примерно равной разбивкой по годам. Причем, как и в программе по развитию туризма, финансирование осуществляется только из средств областного бюджета.
Основой принятия долгосрочной целевой программы «Развитие Государственного музея-заповедника С. А. Есенина на2010—2015 годы» стало то, что музей, созданный на родине великого русского поэта в селе Константинове Рыбновского района, известен далеко за пределами области, пользуется любовью и популярностью населения страны и является визитной карточкой Рязанской области.
Вместе с тем ряд нерешенных проблем не позволяет полностью использовать потенциал музея для развития культурного пространства как Рыбновского района, так и всей Рязанской области в целом.
Музей, созданный в 1965 г., за короткий срок своего существования прошел путь от Дома-музея до Государственного музея-заповедника, вошел в число крупнейших научных и мемориальных музейных комплексов России, наиболее значимых и посещаемых культурно-природных музейных комплексов страны. По данным социологического исследования, проведенного центром «РОМИР-Мониторинг» в 2003 г., С. А. Есенин — второй после А. С. Пушкина самый почитаемый россиянами поэт. В 2008 г. по данным опроса, проведенного к Всемирному дню поэзии РИА «Новый регион», жители Перми назвали С. А. Есенина третьим любимым поэтом после А. С. Пушкина и М. Ю. Лермонтова.
Ежегодно музей принимает свыше 210 тыс. посетителей, 30% из которых приходится на дом родителей С. А. Есенина и свыше 22 % — на усадьбу Л. И. Кашиной.
Для сравнения, посещаемость в год музеев федерального подчинения значительно ниже: Государственный музей-заповедник М. Ю. Лермонтова «Тарханы» — более 180тыс. чел., Государственный мемориальный и природный музей-заповедник И. С. Тургенева «Спасское-Лутовиново» — более 110тыс. чел., Государственный музей-заповедник М.А. Шолохова в станице Вешенской — более 60 тыс. чел. При этом объемы финансирования из федерального бюджета возросли вЗ—4 раза.
Анализ деятельности музея свидетельствует о высоких показателях и одновременно о больших потенциальных возможностях. Вместе с тем накопившиеся проблемы по сохранению и воссозданию историко-культурной среды, экологические проблемы, вопросы, связанные с развитием инфраструктуры, недвижимостью и землей, современным освоением и застройкой территории Константинове — села, являющегося малой родиной великого поэта, тормозят дальнейшее развитие музея. Все это снижает качество и количество предоставляемых музейных услуг, уменьшает положительное влияние музея на социально-экономическое развитие региона, препятствует воссозданию исторического облика села Константиново периода конца XIX — началаХХв., каким оно было при жизни поэта.
Таким образом, решение накопившихся проблем невозможно без государственной поддержки. При этом наиболее эффективным является программно-целевой метод, который становится
важным механизмом привлечения необходимых ресурсов как со стороны бюджетов разных уровней, так и со стороны внебюджетных фондов и частных инвесторов, обеспечивает целевую ориентацию и финансовую гибкость управления, действенный контроль над расходованием средств и выступает эффективной современной моделью управления в сфере культуры.
Разработанная долгосрочная целевая программа «Развитие Государственного музея-заповедника С. А. Есенина на 2010—2015 годы» носит межведомственный характер. Наряду с развитием музейного дела программа призвана решить комплекс природоохранных, инфраструктурных, жилищно-коммунальных, дорожных и других проблем, сдерживающих сегодня развитие музея, у которого есть реальные возможности значительно усилить свою роль в социально-экономическом развитии региона и оказать положительное влияние на повышение качества жизни населения Рязанской области.
Исследования показывают, что управление реализацией программ осуществляется на основе выполнения приказов председателя комитета по культуре и туризму Рязанской области, который утверждает положения об управлении реализацией программы. Из этих документов следует, что в долгосрочной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Рязанской области на 2010—2012 годы» комитет осуществляет текущее управление реализацией программы. Затем формирует бюджетную заявку, предусматривающую объемы ассигнований на последовательную реализацию мероприятий, а также осуществляет размещение государственного заказа на реализацию мероприятий программы в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
В долгосрочной целевой программе «Культура Рязанской области на 2010—2012 годы» комитет по культуре и туризму Рязанской области выполняет следующие функции:
• осуществляет подготовку предложений по объемам и условиям финансирования из областного бюджета мероприятий Программы, согласовывает их с заместителем Председателя Правительства Рязанской области, координирующим вопросы в сфере культуры;
• осуществляет адресную поддержку деятелей литературы и искусства, творческой молодежи через творческие стипендии рязанским художникам, писателям, артистам областных театров — лауреатам областного театрального смотра-
конкурса «Признание» и определяет порядок и условия предоставления стипендий;
• формирует проект мероприятий Программы на очередной год;
• заключает государственные контракты (договоры) с исполнителями Программы;
• осуществляет координацию деятельности исполнителей Программы в процессе ее выполнения;
• подготавливает и предоставляет отчетность по исполнению Программы;
• заключает с муниципальными образованиями соглашения на выделение субсидий;
• выполняет иные функции по реализации Программы в течение всего срока подготовки и проведения программных мероприятий;
• несет ответственность за реализацию, достижение конечных результатов программы и эффективное использование финансовых средств, выделяемых на выполнение Программы [5]. В долгосрочной целевой программе «Развитие
Государственного музея-заповедника С. А. Есенина на 2010—2015 годы» комитет по культуре и туризму Рязанской области представлен как главный распорядитель и получатель бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий программы [6].
Комитет по культуре и туризму Рязанской области разрабатывает положения о конкурсных комиссиях программ. Положение о конкурсной комиссии программ раскрывает состав комиссии, обязательные процедуры и их последовательность в отборе заявокдля включения в организационно-финансовый план программ. В рамках календарного года заказчик программ утверждает ежегодный план мероприятий программы [7].
Исполнители программы в месячный срок после проведения мероприятия представляют заказчику финансовый и текстовый отчеты. Они должны содержать сведения о результатах проекта, целевом использовании средств областного бюджета, соответствии полученных результатов результатам программы, внедрении и эффективности инновационных проектов, а также оценку влияния фактических результатов реализации программы на различные социально-экономические сферы региона (мультипликативный эффект по результатам реализации программы).
Комитет по культуре и туризму Рязанской области ежеквартально до 10 числа месяца, следующего за отчетным, и до 10 февраля года, следующего за отчетным, направляет в министерство
экономического развития и внешнеэкономических связей Рязанской области информацию об итогах реализации программы.
Указанные сведения раскрывают:
• общий объем полученных средств и фактически произведенных расходов, в том числе по источникам финансирования и программным мероприятиям;
• соответствие лимитов финансирования, указанных в паспорте программы, фактическому финансированию в текущем году;
• степень охвата программными мероприятиями проблемного направления;
• результаты выполнения мероприятий программы в целом и в текущем году в свете достижения поставленных задач;
• при наличии несвоевременного выполнения мероприятий, предусмотренных программой, анализ причин их невыполнения;
• соответствие целевых показателей (индикаторов), достигнутых в отчетном году, целевым показателям (индикаторам), утвержденным в программе;
• меры по повышению эффективности реализации программы, предложения иных способов достижения программных целей.
Таким образом, по мнению автора, основой для разработки и реализации региональных долгосрочных целевых программ в сфере деятельности комитета по культуре и туризму Рязанской области является эффективное решение системных проблем, в частности в сфере развития культуры и туристической привлекательности региона.
Комитет по культуре и туризму Рязанской области в 2009 г. выступил заказчиком и исполнителем, а в 2010 г. исполнителем и соисполнителем трех долгосрочных целевых программ: «Развитие внутреннего и въездного туризма в Рязанской области на 2010—2012 годы», «Культура Рязанской области на 2010—2012 годы», «Развитие Государственного музея-заповедника С. А. Есенина на 2010-2015 годы».
Названные программы отличаются как по срокам реализации (две рассчитаны на три года, одна на шесть лет), объемам финансирования (И млн руб., 124 млн руб. и 206 млн руб.), так и по степени участия комитета по культуре и туризму Рязанской области в их реализации и другим признакам.
Тем не менее все они направлены на решение вопросов устойчивого развития Рязанской области за счет туризма, способствующего:
• увеличению количества рабочих мест;
• сбережению и рациональному использованию природного и культурного наследия;
• сохранению сельских населенных пунктов, свободных от промышленных организаций;
• развитию музейного дела;
• созданию условий для повышения качества и разнообразия услуг в сфере культуры на территории области;
• модернизации организаций искусства, художественного образования, досуговых учреждений в сфере культуры и искусства;
• развитию новых организационно-правовых форм организаций в этой сфере, а также механизмов поддержки традиционной народной культуры, региональной гастрольной, фестивальной и выставочной деятельности, продвижения культуры региона за пределы Рязанской области.
Список литературы
1. Концепция федеральной целевой программы «Культура России (2006—2010 годы)»: распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.09.05 № 1432-р.
2. Об утверждении долгосрочной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Рязанской области на 2010—2012 годы»: постановление правительства Рязанской области от21.10.2009 № 297 //Рязанские ведомости. 2009. 03 ноября (№ 209).
3. Об утверждении долгосрочной целевой программы «Культура Рязанской области на 2010—2012 годы»: постановление правительства Рязанской области от 21.10.2009 № 296 // Рязанские ведомости. 2009. 03 ноября (№ 209).
4. Об утверждении долгосрочной целевой программы «Развитие Государственного музея-заповедника С. А. Есенина на 2010—2015 годы»: постановление правительства Рязанской области от21.10. 2009 № 292//Рязанские ведомости. 2009. 03 ноября (№ 209).
5. Развитие российских регионов: новые теоретические и методологические подходы / Институт проблем региональной экономики РАН. СПб. : Наука, 2006. С. 560.
6. Царева Е. Г. Программа развития культуры как фактор социально-экономического развития региона // Учреждения культуры: справочник руководителя. 2009. № 9.
