CC BY
74
Бюджетная политика
оптимизация расходов бюджетов территорий
Статья посвящена проблемам формирования и исполнения бюджетов субъектов РФ в условиях кризиса. Автором рассматриваются различные варианты оптимизации расходов региональных бюджетов: экономия расходов органов власти и бюджетныхучреждений, передача отдельных функций бюджетныхучреждений в аутсорсинг, оптимизация сети бюджетных учреждений. Приводится опыт Саратовской области по преобразованию бюджетных учреждений в автономные организации.
Ключевые слова: бюджет, бюджетные учреждения, расходы бюджета, аутсорсинг, автономные учреждения, управление результатами.
В 2009 г. субъекты Российской Федерации столкнулись с серьезными трудностями при формировании и исполнении своих бюджетов. Снижение налоговых и неналоговых поступлений в территориальные бюджеты обусловило необходимость поиска не только новых и часто не стандартных подходов к увеличению доходных источников, но и обеспечения прозрачности и эффективности использования имеющихся финансовых ресурсов.
Рациональное использование финансовых, материально-технических, кадровых ресурсов, сокращение либо полный отказ от неэффективных расходов стали приоритетными направлениями деятельности. Большая часть регионов сократила (и продолжает сокращать) расходы на обеспечение деятельности органов государственного (муниципального) управления. При этом сокращаются затраты не только на оплату труда государственных и муниципальных служащих, но и на связь, на содержание служебного автотранспорта, закупки и пр. В среднем оптимизация этих расходов составила 20—30 %.
Н. В. ЗАМЯТИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита Е-mail: [email protected] Саратовский государственный университет им. Н. Г. Чернышевского
Наблюдается также сокращение размеров индексации оплаты труда работникам бюджетной сферы, совершенствование механизмов стимулирующих выплат, отмена различных премиальных выплат. Если в 2008 г. средний рост оплаты труда бюджетников составил около 30 %, то в 2009 г. 13— 15 %. Максимальному сокращению подверглись расходы на приобретение оборудования (особенно дорогостоящего) и капитальные расходы, которые в 2009 г. сократились от 20 до 40 %, тогда как в предыдущие годы их ежегодный прирост составлял 10-30 %!.
Серьезной оптимизации подверглись расходы на содержание бюджетных учреждений.
В государственных и муниципальных учреждениях введен режим жесткой экономии. Практически во всех бюджетных учреждениях пересмотрены штаты, структуры, исключен целый ряд должностей, не являющихся профильными для данных учреждений. В Саратовской области эти мероприятия позволили в 2009 г. сократить штатную численность государственных учреждений на 5 %. Кроме этого, оптимизируются расходы на оплату коммунальных услуг, в том числе путем установки приборов учета теплоэнергии, водоснабжения, корректируются расходы на служебные командировки, текущий и капитальный ремонт зданий.
Рассматриваются и другие механизмы повышения эффективности использования бюджетных средств. Например, это передача отдельных функций бюджетных учреждений в аутсорсинг.
1 Силуанов А. Г. Региональные бюджеты: текущее состояние и перспективы / Бюджет. 2009. № 11. С. 18-21.
Основными задачами такой передачи являются: повышение эффективности использования финансовых ресурсов, повышение качества услуг по административно-хозяйственному обеспечению бюджетных учреждений и улучшение качества предоставляемых услуг.
Главное в аутсорсинге — передача непрофильных функций другому предприятию, которое специализируется в данной области и способно не только снизить издержки, но и повысить качество оказания услуги. Поэтому в аутсорсинг могут быть переданы работы по организации отраслевых выставок, ярмарок, семинаров, конференций и конкурсов, профессиональной уборке помещений и прилегающей территории, организации питания, производству и поставке товаров для учреждения, эксплуатации зданий и сооружений. Возможна передача в аутсорсинг функций по обеспечению противопожарной безопасности и охраны государственных учреждений.
Аутсорсинг успешно практикуется бюджетными учреждениями в Пермской, Тамбовской областях. Сделаны первые шаги в этом направлении в Саратовской области.
Однако вопрос рентабельности перевода отдельных функций в аутсорсинг неоднозначен. С одной стороны, сокращение у бюджетных учреждений не свойственных им функций позволяет оптимизировать рабочий процесс и высвободить определенные средства, включая оплату труда сотрудников, закупку необходимого оборудования, продуктов питания, снимает с руководителя нагрузку по обеспечению этой деятельности. Но с другой — учитывая наличие в большинстве учреждений уже созданной материально-технической базы, позволяющей им экономить на издержках производства, — не обеспечит реального сокращения расходов.
Поэтому аутсорсинг, с точки зрения автора, целесообразно применять в условиях, когда величина затрат бюджетного учреждения на реализацию отдельных функций выше, чем в случае приобретения данных услуг на рынке путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Применение аутсорсинга будет эффективно в учреждениях, не имеющих собственной производственной базы для оказания отдельных видов услуг, а также в крупных учреждениях, где будет присутствовать эффект экономии на масштабах. Передача непрофильных функций в аутсорсинг возможна и в случае достаточной финансовой составляющей, способной при оптимальном соотношении цены
и качества услуги уменьшить административные расходы и усилия.
Одновременно с сокращением расходов внутри бюджетных учреждений во многих регионах осуществляется оптимизация сети действующих бюджетных учреждений.
Например, в Саратовской области в 2008 г. была преобразована кожно-венерическая служба области путем присоединения Саратовского городского кожно-венерологического диспансера к областному кожно-венерологическому диспансеру, а также служба переливания крови — путем присоединения к Саратовской областной станции переливания крови Балаковской и Энгельсской станций.
В 2009 г. в области принято более 15 нормативных правовых актов о реорганизации государственных бюджетных учреждений. Аналогичные меры по оптимизации сети муниципальных бюджетных учреждений принимаются во всех муниципальных образованиях области.
В то же время простое сокращение бюджетных расходов может обеспечить лишь кратковременный эффект. Необходим комплексный подход к проводимой оптимизации бюджетных расходов. Этот подход должен учитывать как возможности бюджетов различного уровня в реализации социальной политики, так и потребности населения в данных услугах. Добиться большей эффективности использования бюджетных средств невозможно, пока при формировании расходов бюджета используется «затратный механизм», пока приоритетом выступает сметное финансирование учреждений, а не оказание услуги (образовательной, медицинской, культурной и т. п.) конкретному потребителю. Именно наличие потребителя, а не наличие учреждения должно определять нужность или ненужность тех или иных услуг, их объем и бюджетные затраты. Постепенное внедрение элементов бюджета, ориентированного на результат, позволит сократить неэффективные расходы бюджета, повысить качество предоставляемых услуг.
С 01.01.2009 вступила в действие новая редакция ст. 174.2 Бюджетного кодекса РФ, которая устанавливает планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнение в отчетном финансовом году и текущем финансовом году. При формировании бюджета на 2010 г. бюджетные ассигнования для неком-
мерческих учреждений впервые планировались с учетом разработанных главными распорядителями средств бюджетов различных уровней заданий. Таким образом, сделаны первые шаги, увязывающие бюджетные ассигнования с функциями бюджетных учреждений, видами деятельности, с оценкой конечных результатов.
Однако отсутствие наработанной практики по организации планирования и финансированию расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг, отсутствие механизма формирования государственных (муниципальных) заданий, а также учета расходов на отдельные услуги осложняют ситуацию с организацией бюджетирования государственных (муниципальных) услуг. Главные распорядители столкнулись со множеством трудностей при проектировании расходов бюджета на 2010 г. как в части структурирования и систематизации огромного перечня услуг, оказываемых подведомственными учреждениями, так и в части определения стоимости услуги, ее наполнения. Кроме того, остается нерешенным вопрос учета себестоимости государственных (муниципальных) услуг, анализа ее динамики и сравнения по различным типам учреждений, оказывающих аналогичные услуги, так как действующая система бюджетного учета не предусматривает возможности учета себестоимости услуг. Недостаток практического опыта по организации планирования и финансирования расходов на оказание государственных услуг, отсутствие сравнительных характеристик работы учреждений в прежних и новых условиях (затрат на оказание услуг, административные издержки и качество предоставляемых услуг) не позволяют в настоящее время говорить об эффективности нововведений.
Реформирование бюджетной сферы предполагает не только уход от сметного принципа финансирования и расширение масштабов предоставления государственных и муниципальных услуг бюджетными учреждениями, но и возможность преобразования адаптировавшихся к рыночным условиям государственных и муниципальных учреждений в иные организационно-правовые формы. В отдельных субъектах РФ работа по изменению подхода к финансированию бюджетных учреждений, а также мероприятия по преобразованию их в другие организационно-правовые формы проводится в рамках программ реформирования региональных финансов.
В Саратовской области областная целевая программа «Реформирование региональных финансов Саратовской области на 2008-2010 гг.»
была принята в ноябре 2008 г. Одной из целей программы является совершенствование системы предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам. В рамках программы в практику внедряются требования к качеству предоставления государственных услуг, проводится инвентаризация состояния материально-технической базы государственных учреждений области и оценка возможности изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений, а также оценка предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам частными организациями.
Работа по изменению организационно-правовой формы бюджетных учреждений, в том числе по поэтапному переводу государственных учреждений в автономные, сегодня особенно актуальна.
Преобразование бюджетных учреждений в автономные организации обеспечивает:
— создание условий для финансово-хозяйственной самостоятельности и экономической мобильности;
- повышение эффективности использования материально-технических и финансовых ресурсов;
- привлечение инвестиций и расширение источников финансирования текущей деятельности бюджетных учреждений;
— усиление ответственности за конечные результаты деятельности автономного учреждения.
Таким образом, создание автономных учреждений позволит не только повысить эффективность использования бюджетных средств, качество государственных услуг, но и заложит основу для формирования конкурентоспособного рынка государственных услуг.
По состоянию на 01.07.2009 в Саратовской области функционировало девять автономных учреждений: это ГАУ «Саратов-Медиа», «Саратовский региональный центр экспертизы в строительстве», «Агентство энергосбережения Саратовской области», «Управление пассажирских перевозок», «Саратовский областной питомник», «Информационно-консультационная служба агропромышленного комплекса Саратовской области», «Детский оздоровительный лагерь - центр подготовки и отдыха юных автомобилистов «Орленок», а также государственные автономные образовательные учреждения дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов - «Саратовский областной учебный центр» и «Учебный центр транспортной отрасли». Из указанных государственных автономных
учреждений Саратовской области шесть созданы путем изменения типа существующих бюджетных учреждений.
На уровне области принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы создания и деятельности государственных автономных учреждений, формирования, финансового обеспечения и мониторинга исполнения государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам.
Автономное учреждение выполняет задания, установленные учредителем в соответствии с предусмотренной уставом основной деятельностью. Формирование государственных заданий, отнесенное ст. 158 Бюджетного кодекса РФ к полномочиям главных распорядителей, осуществляется ими с учетом:
— результатов мониторинга потребности в государственных услугах, оказываемых государственными учреждениями за счет бюджетных ассигнований в очередном финансовом году;
— производственных возможностей государственных учреждений по оказанию соответствующих государственных услуг;
— результатов мониторинга исполнения государственных заданий по оказанию государственных услуг;
— объемов бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
— стоимости единицы объема оказания государственных услуг на соответствующий финансовый год.
Автономные учреждения могут также выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к их основной деятельности, за плату и на одинаковых при оказании идентичных услуг условиях.
На выполнение государственного задания в областном бюджете предусматривается субсидия автономному учреждению, включая субсидию на возмещение нормативных затрат, возникших в связи с выполнением задания и содержание недвижимого, а также особо ценного движимого имущества. Субсидии перечисляются на счет, открытый автономному учреждению в кредитной организации. Размер субсидии определяется исходя из затрат, необходимых на предоставление услуг, включающих расходы на оплату труда работников учреждения, расходы на оплату товаров, работ и услуг, включая оплату материалов, необходимых для оказания услуг в соответствии с заданием.
Расчет размера затрат на выполнение задания производится учредителем на основании расчетных нормативов затрат на оказание услуг в рамках задания, устанавливаются также и нормативы затрат на содержание соответствующего имущества и уплату налогов. Однако недостаток опыта по формированию таких заданий, отсутствие четкого единого механизма и технологии их формирования, а также порядка доведения задания до автономного учреждения создают трудности в практическом применении норм бюджетного законодательства. Необходима также корректировка методического подхода к формулировке содержательной стороны государственного заказа.
В настоящее время большая часть информации о преобразованиях в бюджетной сфере отражает количественные показатели перевода бюджетных учреждений в новую организационно-правовую форму. Во многом это объясняется новизной происходящих изменений и направлением исследований в сторону оценки структурных преобразований государственного сектора. В мониторингах не приводятся данные об эффективности деятельности учреждений в новых организационно-правовых формах, о затратах на администрирование реформ, об изменении бюджетных расходов на социальную сферу в целом.
В Саратовской области сделана попытка устранить этот недостаток, поэтому при проведении мониторинга главные распорядители осуществляют:
— оценку выполнения государственными учреждениями государственных заданий путем сопоставления достигнутых за отчетный период результатов и плановых показателей, установленных в государственных заданиях;
— оценку соответствия фактически оказываемых услуг государственными учреждениями установленным требованиям качества;
— анализ эффективности использования выделенных объемов финансового обеспечения государственных заданий.
Мониторинг проводится главными распорядителями по каждому подведомственному государственному учреждению не реже одного раза в год за период оказания государственным учреждением государственных услуг: Продолжительность проведения мониторинга не должна быть менее 3 и более 6 мес.
В то же время для получения объективной оценки эффективности перевода отдельных учреждений в форму автономных учреждений было бы целесообразно обеспечить сравнительную оценку
затрат бюджета на содержание учреждения в условиях его функционирования в форме бюджетного учреждения и затрат на предоставление субсидии на оказание государственных услуг при условии его перевода в автономное учреждение за отчетный период (год, квартал) с учетом количества оказанных услуг, выполненных работ, как в целом, так и по основным статьям затрат (оплата труда, текущий и капитальный ремонт, оплата различных услуг, закупка продуктов питания, медикаментов). Представляют интерес такие показатели, как: соотношение количества платных и бесплатных услуг, оказываемых учреждением, до и после его перевода в форму автономного; удовлетворенность потребителей качеством услуг (при условии наличия такой информации у учреждения в период его функционирования в форме бюджетного учреждения).
В целях контроля за деятельностью преобразованных бюджетных и вновь созданных автономных учреждений мониторинг целесообразно дополнить показателями, характеризующими доступность услуг потребителям.
Учитывая, что мероприятия по оптимизации бюджетных расходов, преобразованию бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы часто не взаимоувязаны и не скоординированы, в целях обобщения и приведения в соответствие всех предпринимаемых мер для достижения конечного социально значимого результата, а также интеграции государственных и частных интересов целесообразно разработать комплексные региональные целевые программы.
В целом процесс трансформации бюджетных учреждений развивается медленно. Это обусловлено как внешними, так и внутренними факторами, в том числе опасениями невостребованности на конкурентном рынке тех или иных услуг. Основная масса учреждений социальной направленности не имеет хорошей материально-технической базы, сметное финансирование даже в последние достаточно благополучные в финансовом плане годы не было достаточным для обновления основной части устаревшего оборудования, проведения капитального ремонта и реконструкции зданий. Подготовка специалистов в области управления финансовой деятельностью в бюджетных учреждениях также не всегда соответствует необходимому уровню.
Поэтому в целях стимулирования данного процесса необходимо предусмотреть процедуру возврата учреждения в прежнюю организационно-правовую форму либо предусмотреть выделение им дополнительной финансовой поддержи в случае от-
сутствия платежеспособного спроса на оказываемые учреждениями услуги. В первую очередь это касается учреждений, оказываемых жизненно важные социальные услуги тем слоям населения, которые воспользоваться услугами частных учреждений не могут в силу низкой материальной обеспеченности.
Положительным аспектом деятельности, сопровождающей процесс реструктуризации бюджетной сферы, является проведение инвентаризации значительной части государственной собственности, что предоставляет возможность ее более эффективного использования в дальнейшем.
Сегодня в области сформирован план мероприятий по дальнейшему созданию государственных автономных учреждений, в соответствии с которым до 01.07.2010 путем изменения правового статуса бюджетных учреждений планируется создать еще 14 автономных учреждений. Перевести в «автономку» планируется одно государственное учреждение в сфере образования, два - в сфере здравоохранения (на базе действующих медицинских училищ), два -в сфере культуры и искусства, три - в сфере физической культуры и спорта (на базе оздоровительно-образовательных спортивных центров) и шесть - в сфере социального развития (из них три - на базе реабилитационных центров, одно - на базе центра социального обслуживания населения и одно - на базе дома-интерната для престарелых и инвалидов).
Процесс создания автономных учреждений в Саратовской области только начинается, и, насколько эффективно будет их функционирование, — покажет время.
Но смещение акцента в бюджетной политике с «управления бюджетными ресурсами» на «управление результатами» при должном качестве проводимых преобразований должно обеспечить не только расширение хозяйственных и финансовых возможностей участников бюджетного процесса, но и повышение их самостоятельности, а, следовательно, и ответственности за достижение планируемых целей.
Список литературы
1. Грузное А. Бюджетирование государственных услуг: Ивановская область // Бюджет. 2009. № 11. С. 22-26.
2. Звороно А. Ф. Реструктуризация бюджетного сектора сферы услуг // Финансы. 2009. № 7. С. 14-16.
3. Исаков А. Г. Опыт создания автономных учреждений // Финансы. 2009. № 5. С. 23-25.
