CC BY
16Оптимизация расходов бюджета Иркутской области: подходы и пути решения
Approaches to the Optimization of Budget Spending in the Irkutsk Region
<
о
УДК 336.143.2
Ерженин Роман Валерьевич
доцент Байкальской международной бизнес-школы Иркутского государственного университета, кандидат экономических наук 640003, г Иркутск, ул. Карла Маркса, д. 1
Roman V. Erzhenin
Baikal International Business School of Irkutsk State University Karla Marksa Str. 1, Irkutsk, Russian Federation, 640003
Настоящее исследование направлено на изучение проблем, препятствующих развитию и распространению лучших практик централизованной организации бухгалтерского (бюджетного) учета в учреждениях.
Цель. Выявить лучшие практики организации бюджетного процесса, которые в условиях разба-лансировки бюджетов могут стать одним из средств антикризисных мероприятий в регионах.
Задачи. Проанализировать позицию Правительства Иркутской области в отношении сбалансированности бюджета; изучить практику организации централизованного учета в регионе; предложить пути решения поставленных задач по оптимизации расходов бюджета.
Методология. В настоящей работе с помощью общих методов научного познания в отдельных аспектах организации бухгалтерского (бюджетного) учета рассмотрена бюджетная политика Иркутской области, где в отношении оптимизации расходов выявлены внутренние противоречия и парадоксы, характерные для переходного периода управления экономикой страны.
Результаты. Опыт использования централизованных бухгалтерий на местном уровне в Иркутской области является одним из передовых в стране. Региональное правительство, разрабатывая план антикризисных мероприятий, пока не использует благоприятные условия для развития общепризнанных подходов к оптимизации расходов на аппарат управления. Внедрение принципов аутсорсинга может позволить решить ряд первоочередных задач, обозначенных губернатором области, за счет использования централизованных бухгалтерий, их возможную модернизацию и развитие до информационно-логистических центров учета, контроля, закупок и снабжения учреждений региона.
Выводы. Исследование опыта организации централизованной формы бухгалтерского учета в регионах представляет возможным не только выявить факторы, препятствующие дальнейшему развитию, но и представить и описать лучшие практики.
Ключевые слова: сокращение расходов, централизованная бухгалтерия, эффективность, бюджет, бюджетный учет
This research is aimed at examining the problems that impede institutions in the development and distribution of best practices in centralized organization of budget accounting.
Aim. This study aims to identify the best practices of budget process organization that could become part of the anti-crisis measures in the regions amid budgetary imbalances.
Tasks. This study analyzes the view of the Government of the Irkutsk region towards balanced budgets; examines the practice of centralized accounting organization in the region; and proposes ways of solving the problem of budget spending.
Methods. This study uses general methods of scientific cognition to examine the budget policy of the Irkutsk Region towards certain aspects of the organization of budget accounting. The region shows a number of internal contradictions and paradoxes in terms of spending optimization inherent to the period of transition in national economy management.
Results. The local centralized accounting practices implemented in the Irkutsk region are among the most advanced in the country. Developing a plan of anti-crisis measures, the Regional Government fails to best utilize the favorable conditions for optimization of recognized approaches in optimizing spending on management apparatus. Outsourcing could solve a number of priority problems identified by the Governor through the use of centralized accounting departments, their possible modernization and development into information and logistic centers engaged in accounting, control, procurement, and supply of the region's institutions. Conclusions. Examination of practices of the organization of centralized accounting in regions makes it possible not only to determine factors that impede further development, but also to identify and describe best practices. Keywords: spending reduction, centralized accounting, efficiency, budget, budget accounting
Рост расходных обязательств региональных бюджетов при одновременном резком снижении доходных возможностей по их ресурсному обеспечению в 2016 г. обострил и серьезные риски разбалансированности областных бюджетов и бюджетных систем публично-правовых образований (далее — ППО). На фоне общеэкономического спада в 2015 г. и углубления региональных проблем субъекты РФ были вынуждены продолжать наращивать заимствования, при чем все более интенсивнее, чем в предыдущие годы. Так, по данным Минфина РФ, суммарный объем государственного долга всех субъектов РФ в 2015 г. увеличился на 11% и на 1 января 2016 г. составил 2,318 трлн руб., что на 229 млрд руб. больше, чем годом ранее. По оценкам многих экспертов, в 2016 г. объем государственного долга субъектов РФ вырастет на 1520%, а долговая нагрузка (отношение государственного долга к налоговым и неналоговым доходам) составит около 40-42% [1].
Например, в Иркутской области государственный долг в 2015 г. по сравнению с 2014 г. увеличился почти в 2 раза и составил 21 млрд руб., а в марте 2016 г. на сессии областного законодательного собрания председатель Правительства Иркутской области А. Битаров спрогнозировал возможное увеличение государственного долга в регионе к 2017 г. еще до 33-34 млрд руб.
Таким образом, средняя скорость нарастания госдолга области составит 10 млрд руб. в год или ежегодно почти по 10% от консолидированного бюджета
области. Следует заметить, что линейное сокращение расходов — это незамысловатое и относительно быстрое решение возникших финансовых трудностей, и, как показывает опыт, эта мера имеет не только кратковременный результат, но и одновременно под «нож секвестра» могут попасть «защищенные» социальные статьи, расходы по которым составляют более 73% от суммы бюджета Приан-гарья.
В конце декабря 2015 г. по поручению губернатора Иркутской области С. Левченко в регионе была создана антикризисная комиссия, которая по замыслу руководства области должна сосредоточиться на разработке конкретных мероприятий, направленных на увеличение доходной и сокращения расходной части регионального бюджета.
Основное внимание, по заявлениям областной администрации, будет сконцентрировано на ревизии расходов и оптимизации областных и муниципальных структур. Следует обратить внимание, что действенные механизмы по оптимизации расходов бюджетов в стране в целом уже разработаны и рекомендованы к исполнению на местах. Так, например, Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. [2] предписывает регионам и муниципалитетам развивать 11 основных направлений деятельности, в число особо важных входят:
• переход к программной структуре расходов бюджетов;
• оптимизация функций управления и повышения
эффективности их обеспечения;
• повышение эффективности предоставления общественных услуг;
• развитие системы финансового контроля;
• развитие информационной системы управления
финансами и др.
Переход к программной структуре в Иркутской области произошел в 2012 г., т. е. бюджет уже 4 года как формируется и исполняется по программному принципу, в связи с этим одним из ожидаемых конечных результатов в оптимизации функций управления и повышению эффективности их обеспечения должно стать снижение доли неэффективных расходов, в том числе и в сфере общего образования Иркутской области, где снижение соответственно должно было произойти с 3,5 до 2,5 млрд руб. (с 15,9% в 2012 г. до 15% в 2013 г. и до 10-14% в последующие годы) [3]. Однако за весь период действия программы в отчетах о деятельности Министерства образования Иркутской области ни разу не были отражены фактические показатели «доли неэффективных расходов в сфере общего образования в общем объеме расходов консолидированного бюджета на общее образование», несмотря на то что он, как и другие пять показателей, законодательно утверждены с целью оценки результатов работы Министерства образования и науки области в достижении целей государственной программы.
Если попытаться выяснить, за счет каких механизмов областному правительству следует снижать неэффективные расходы, то можно согласиться с мнением некоторых экспертов о том, что подобные показатели объема неэффективных расходов в социальной сфере (образовании, культуре, здравоохранении) непосредственно связаны с излишней численностью административного и прочего персонала в учреждениях. Действительно, функции сотрудников
учреждений условно можно разделить на деятель- ^ ность «внешнего офиса» (^оп^Лсе) и «внутреннего =п офиса» (Ьас^Лсе). х
«Внешний офис» в учреждении — это педагоги, ш медики, социальные работники и т. д., т. е. те люди, х которые непосредственно связаны с выполнением ^ работ, оказанием услуг населению, те, кто напрямую ^ или косвенно имеет контакт или взаимодействует с «клиентом». Во всех подобных учреждениях со- ^ циальной сферы есть и значительное число сотруд- к ников «внутреннего офиса», которые не заняты ока- =Ц занием (предоставлением) услуг населению или вы- < полнением работ, т. е. не имеют непосредственного ^ контакта с населением. Относительного этого Э. Йор- ^ дон считает, что «поскольку такая деятельность рас- ^ сматривается как «непроизводительная» и поэтому 2 должна быть сокращена или минимизирована, то она является основной целью для офшорного аутсорсинга» [4, с. 104].
Как показывает проведенный анализ отечественного и зарубежного опыта, активное проявление аутсорсинга и инсорсинга характерно не только для коммерческого сектора, но и для сферы государственного управления. Так, Концепцией административной реформы в Российской Федерации [5] органам власти предписывалось осуществить сначала «пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов», а в дальнейшем — его «внедрение в органах исполнительной власти». Выполнение этих решений, по мнению автора, должно было затронуть все федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации, а также видоизменить управленческие механизмы на региональном и муниципальном уровнях.
Несмотря на то что направление на внедрение аутсорсинга было задано еще 10 лет назад, существенных сдвигов в этом направлении в общественном секторе управления пока не произошло. Как показывают некоторые результаты проведенных реформ, определенные заблуждения реформаторов, а также присущие современному российскому бюджетному праву законодательные противоречия и консервативность в стереотипах государственного управления очень часто создают непреодолимые препятствия для развития современных форм управления на региональном и местном уровнях.
Основная, ближайшая проблема, препятствующая развитию механизмов по повышению эффективности расходования средств налогоплательщиков, направленных на снижение уровня нерационального использования ресурсов бюджета, по нашему мнению, заключается в отсутствии стимулов у местного самоуправления в развитии подходов по ресурсосбережению. В качестве яркого примера таких выводов может служить выше рассмотренная государственная программа «Развитие образования» Иркутской области на 2014-2018 гг.
В условиях бюджетного дефицита, когда постоянно возникает потребность в снижении уровня неэффективных расходов, многие главы публично-правовых образований путем централизации бизнес-функций (бухгалтерия, ИТ, закупки) добились существенного снижения доли прочих и административных расходов в объеме субвенции, направляемой областными властями в муниципалитеты для финансирования учреждений, оказывающих образовательные услуги. Однако «в настоящее время имеется ряд концепций эффективности, которые основываются на различных подходах, исходных положениях и
о о
о о
CD
<
Индексация зарплаты 30 млн руб.
Прочие 1 Педагогический состав
Административно-управленческий персонал
118 млн руб. (20%) 345 млн руб. (59%) 122 млн руб. (21%) - перераспределенные неэффективные расходы
о
Рис. 1. Снижение расходов на оплату труда прочего персонала за счет централизации бухгалтерской бизнес-функции
в Иркутской области
взглядах. Их систематизация позволяет составить представление не только о содержании, особенностях, но и общем недостатке — отсутствии методов или методик, с помощью которых можно было измерить (оценить, рассчитать, подсчитать) эффективность» [6, с. 56].
Таким образом, с проблемами в оценке эффективности сегодня сталкиваются во всех регионах и муниципалитетах страны. Это является одной из актуальных тем исследований современных ученых, в том числе таких известных экспертов по аудиту и контрольно-счетной деятельности, как С. В. Степашин [7] и А. Н. Саунин [8, с. 353].
В качестве примера парадоксальных явлений из области оценки эффективности можно привести результаты отдельных контрольных мероприятий по проверке законного, результативного (эффективного и экономного) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета ряду муниципальных образований области. Так, из отчета Контрольно-счетной палаты (далее — КСП) Иркутской области следует, что выявленная неэффективность в расходах учреждений образования Иркутского районного муниципального образования таковой не признана, а расходы на содержание централизованной бухгалтерии (далее — ЦБ), которая оказывает услуги по бухгалтерскому учету учреждениям образования (взамен бухгалтеров учреждений), признаны нецелевыми [9]. И это несмотря на то, что на повышение оплаты труда педагогического состава дополнительно было перераспределено более 50 млн руб., из которых 20 млн — это расходы муниципалитета, а еще 30 млн руб. — из областной целевой субвенции (эффективность от использования ЦБ) (рис. 1).
В другом примере КСП по результатам проведения контрольной проверки также признала нецелевым расходование средств областной целевой субвенции на содержание централизованной бухгалтерии в Зи-минском районе [10], которая обеспечивает ежегодное сокращение 8 млн руб. расходов на содержание административно-управленческого персонала учреждений образования.
Важно обратить внимание на то, что, по данным Федерального казначейства, всего в публично-правовых образованиях Иркутской области в настоящее время действуют 30 территориальных центров бухгалтерского учета (как отдельные юридических лица), в том числе 22 ЦБ, обслуживающие учреждения образования в 19 муниципальных образованиях (табл. 1).
Детальное обследование показывает, что ЦБ в Иркутской области намного больше, чем зарегистри-
ровано на сайте http://bus.gov.ru. Можно отметить, что в некоторых муниципальных районах, где не зарегистрированы централизованные бухгалтерии как отдельные учреждения, в штатах районных (городских) управлений (отделов) образования ЦБ действуют как структурные подразделение распорядителя средств. Таким же способом в большинстве районов Иркутской области организована централизация учета сельских клубов, библиотек и учреждений администраций поселений, т. е. когда централизация учета приобретает межпоселенческий характер. Часть централизованных бухгалтерий в районах и городах области были организованы лишь в последнее десятилетие, а другая часть осталась «в наследие» от советской эпохи, где централизация учета на местном уровне была обязательным явлением, поэтому являлась массовой [12-16]. О степени централизации также говорить сложно, так как достоверных сведений о полной и частичной передаче функций от учреждений, а также о количестве учреждений, передавших свой учет, пока получить не удается.
Таким образом, централизация отдельных бизнес-функций в Иркутской области — явление традиционное и фактически массовое, однако на основе проведенного анализа результатов проверок можно сделать вывод о том, что ЦБ всех типов, созданные на местном уровне, финансируются муниципалитетами с нарушением закона, т. е. с точки зрения КСП законным может быть только такой тип финансового обеспечения, который направлен на оплату бухгалтерской услуги, оказываемой штатом бухгалтерии учреждения.
Если внимательно разобраться с подобным необычным явлением, то можно сделать заключение о том, что при проведении контрольных мероприятий по оценке деятельности органов местного самоуправления у контрольного-счетного органа доминирует традиционный контроль, а не комплексный анализ и оценка качества принятий решений на местном уровне.
Для администраций муниципалитетов приоритетом являются эффективность и результативность использования ресурсов бюджета в силу их ограниченности, т. е. на местном уровне рациональность и экономность оказываются доминирующими над формальными требованиями порядка предоставления муниципалитетам субвенции на общее образование [17]. Такая постановка вопроса при массовой организации централизованного учета в первую очередь указывает не на нарушение законности, а на несовершенство порядка предоставления субвенции и несогласованности его расчетных методов с ключевыми положениями государственной программы Иркутской
Таблица 1
Централизованные бухгалтерии Иркутской области
№ п/п Принадлежность ППО Отрасль Тип юридического лица Показатели деятельности (2015 г.)
Расход, тыс. руб. Средняя зарплата, руб. Количество сотрудников
1 Ангарск Образование КУ* 10 209 29 000 46
2 Бодайбинский район Межотраслевая КУ 5912 27 000 9
Образование КУ 27 126 35 818 43
Культура КУ 33 710 17 680 101
3 Зиминский район Образование КУ 7482 24 340 21
4 Иркутский район Образование КУ н/д н/д н/д
5 Иркутск Образование КУ 33 024 39 564 64
Образование КУ 39 276 35 236 82
Образование КУ н/д н/д н/д
Образование КУ 34 709 53 395 70
Культура КУ 10 786 35 334 22
6 Катангский район Межотраслевая БУ** 3641 51 145 4
7 Мамско-Чуйский район Образование КУ 5428 29 612 21
Культура КУ 2636 37 189 8
8 Нижнеилимский район Межотраслевая КУ 40 889 30 045 84
9 Саянск Межотраслевая КУ 5590 34 759 13
Образование КУ 12 004 30 676 26
10 Свирск Межотраслевая КУ 3099 22 740 11
11 Слюдянский район Межотраслевая КУ н/д н/д н/д
12 Тайшетский район Культура КУ н/д 13 585 66
Образование КУ 33 723 22 080 88
13 Усолье-Сибирское Межотраслевая КУ н/д н/д н/д
Образование КУ 28 353 19 073 81
14 Усть-Илимск Образование КУ 20 679 27 509 47
15 Усть-Илимский район Культура КУ 6714 19 922 19
Образование КУ 12 889 27 300 30
16 Усть-Удинский район Межотраслевая КУ 11 484 26 021 30
17 Черемховское РМО Межотраслевая КУ 17 958 21 492 51
18 Чунское РМО Межотраслевая БУ 19 420 15 335 72
19 Шелеховский район Межотраслевая КУ 29 463 25 460 80
о о со
<
о
Рассчитано по: данные [11]. Примечания: * КУ — казенное учреждение. ** БУ — бюджетное учреждение.
области «Развитие образования» на 2014-2018 гг. Иными словами, в то время когда в публично-правовых образованиях пытаются активно внедрять и развивать решения по оптимизации расходов, областные структуры «жестко наказывают» инициативных, вместо того что бы принять все необходимые меры к тиражированию лучших муниципальных практик по оптимизации ресурсов бюджета.
В результате в последние годы во многих муниципалитетах области штаты ЦБ вынуждены условно
расформировывать и формально переводить в штаты учреждений только для того, чтобы использовать областную субвенцию по назначению, хотя фактически бухгалтерия остается централизованной для цели поддержания уровня учета и контроля за учреждениями.
Все очевидные преимущества централизации учета перед децентрализацией различными отечественными и зарубежными экспертами были отмечены в публикациях за последние полвека неоднократно,
^ в общем целом их можно свести к двум базовым,
1 положительным явлениям для бюджета — это сни-х жение расходов на выполнение бизнес-функции и ш повышение «защитной роли» бухгалтерского учета. ^ Снижение расходов бюджета на ведение учета в уч-х реждениях достигается за счет использования пре-
2 имуществ централизованно-технологичной обработки ^ первичной информации, т. е. за счет повышения про-^ изводительности труда более квалифицированного к персонала и сокращения прямых и косвенных расходов на организацию учета. Особенно заметен эф-
^ фект от централизации учета на поселенческом уров-^ не, по экспертному заключению он может достигать ^ 0,5 млн руб. в год только от сокращения одной долж-^ ности бухгалтера в администрации небольшого сель-
3 ского поселения [18, с. 611].
«Сфера образования — одна из наиболее удобных для перевода на полную централизацию учета. Как показывает практика, в тех случаях, когда централизованные бухгалтерии перестают чувствовать себя некой начальственной функцией и перестраивают свою работу аналогично аутсорсинговым компаниям — на оказание сервисных функций, то руководитель образовательного учреждения получает: высококачественное ведение бухгалтерского (бюджетного) учета; защищенность перед многочисленными проверяющими органами; возможность самостоятельного распределения имеющихся у школы средств на основе профессиональных советов квалифицированных бухгалтеров, что позволяет избежать ошибок, которые нередки в деятельности «самостоятельных» учреждений» [19, с. 10].
Усиление «защитных» свойств бухгалтерского (бюджетного) учета обеспечивается за счет повышения качества ведения учета, что, соответственно, сказывается на повышении уровня контроля за использованием государственного и муниципального имущества и финансов. Этот эффект также усиливается за счет смены организационного подчинения управления учетом (контролем) учреждения. Руководитель ЦБ, в отличие от главного бухгалтера учреждения, не только несет ответственность перед руководителями обслуживаемых учреждений за соответствие учета закону и инструкциям, но и отвечает перед своим учредителем за сохранность и рациональное использование ресурсов бюджета в целом.
Анализ данных с официального сайта Ийр^/Ьив. gov.ru, где размещена информация о государственных (муниципальных) учреждениях, показывает, что ЦБ условно разделяются на три типа:
• ЦБ, которые можно отнести к межотраслевым, куда бухгалтерский (бюджетный) учет могли передать учреждения образования, культуры, администраций поселений и т. п.;
• отдельные, отраслевые ЦБ (образования и культуры);
• межпоселенческие ЦБ.
Анализ финансовых показателей централизованных бухгалтерий указывает на то, что не все данные об учреждениях с сайта отвечают требованию достоверности. Конечно, организованный Министерством финансов РФ свободный доступ к информации о деятельности государственных и муниципальных учреждений позволил получить информацию о показателях деятельности учреждений, оказывающих государственные и муниципальные услуги, однако отсутствие контроля над достоверностью информации делает данные сайта условно пригодными для дальнейшего использования в исследованиях и управлении.
Централизованные бухгалтерии — это форма организации ведомственного или межведомственного учета в отдельном учреждении: терминология, проникшая в общественное употребление более 50 лет назад еще в Советском Союзе, однако позже получившая за рубежом название «аутсорсинг (инсорсинг) бухгалтерской услуги». Инсорсинги аутсорсинга уже более 20 лет доказывают свою эффективность во всем мире. По данным Вов^пСопвиШпдОгоир, «ежегодные темпы роста объема услуг аутсорсинга бухгалтерского учета составят примерно 10% по всему миру» [20, с. 5].
Применение централизованного учета в нашей стране имеет неоднородный характер, хотя практика централизации учета в Иркутской области неоднократно признавалась экспертными научным сообществом как передовая [21]. Поводом для такого интереса, возможно, является некоторая уникальность в организации отдельных ЦБ. Так, к примеру, в 2008 г. во вновь организованную в Черемховском районе ЦБ передали бухгалтерскую функцию 124 учреждений различных ведомств и поселений (рис. 2). В результате проведенных реформ администрацией районного муниципального образования удалось не только ежегодно экономить порядка 20 млн руб., но и за счет 100% централизации учета всех учреждений района и поселений обеспечить полный контроль над финансово-хозяйственной деятельностью подведомственных учреждений.
Особое внимание следует обратить на соотношение общей численности бухгалтеров к численности сотрудников учреждений. В Черемховском районе этот показатель составляет 1,5%, что является по зарубежным меркам использования бухгалтерского аутсорсинга очень хорошим результатом. «Для передовых западных компаний численность бухгалтеров в 1% общей численности персонала считается рациональной, а в 2% кажется уже перебором... К сожалению, для отечественного бизнеса этот показатель практически нигде до такого уровня не дотянет. Хорошо, когда затраты на все бухгалтерские процедуры на уровне 10% совокупного ФОТа» [22, с. 13]. Учитывая такие достаточно жесткие требования к затратам на ведение бухгалтерского учета, можно сделать вывод, что организациям с численностью персонала до 200 человек экономически невыгодно содержать собственную бухгалтерию, т. е. в случае с бюджетными средствами подобные расходы на содержание бухгалтеров, финансистов и экономистов можно признать неэффективными. И чем меньше по численности учреждение, в которой есть собственная бухгалтерия, чем больше таких учреждений, тем больше потерь несет соответствующий бюджет. К примеру, если изучить структуру бюджетной сети учреждений на местном уровне, то можно обнаружить, что только отдельные учреждения имеют штат более 100 единиц, т. е. основная часть учреждений образования, культуры и администраций с точки зрения экономической целесообразности не должны иметь собственных бухгалтерий.
14 апреля 2016 г. губернатор Иркутской области С. Левченко в своем послании о положении дел в Иркутской области в 2015 г. и основных направлениях областной государственной политики на 2016 г. говорит о том, что в отношении бюджетных расходов ключевыми требованиями считает необходимым определить принципы бережливости и максимальной отдачи. «Собственники хозяйствующих субъектов в органах власти должны четко видеть, как исполь-
<
о
Рис. 2. Передача функций по ведению учета от учреждений в единую ЦБ
зуются средства в подведомственных учреждениях, особенно в случаях крупных закупок. Необходимо создать единые правила, которые обеспечат прозрачность и оптимизацию денежных потоков, и их эффективное использование. Поручаю правительству Иркутской области разработать механизмы централизации закупок на областном уровне» [23]. Конечно, здесь было бы целесообразным пояснить, что значит «видеть», ведь для этих целей в стране действуют положения Бюджетного кодекса, которые регламентируют порядок формирования и предоставления бюджетной отчетности. Обратив внимание на изложенное ранее в этой статье, можно добавить, что для подобного «виденья» только информации об используемых финансовых средствах еще недостаточно, необходимы также сведенья об использовании движимого и недвижимого имущества и, что особенно важно, информация о кадрах, расходы на которые в бюджете Иркутской области составляют почти 60% от консолидированного бюджета. Иными словами, правительству и министерствам необходимо получить доступ к полной и достоверной информации о финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов, однако подробная информация о комплексном использовании ресурсов бюджета пока сконцентрирована в различных базах данных учреждений и финансовых органов.
В некоторых публично-правовых образованиях, таких как Черемховский и Зиминский районы и др., накоплен многолетний опыт эффективного централизованного сбора, регистрации и обработки первичной информации о деятельности учреждений, а также разработаны различные подходы к анализу и использованию его результатов в принятии решений.
Для дальнейшего развития и совершенствования информационного обеспечения требуется направить усилия на создание нормативно-методического обеспечения, которое, с одной стороны, облегчит процесс всеобщей систематизации данных о деятельности учреждений, но, с другой, позволит областной власти более конкретно формулировать свои приоритеты в условиях антикризисного управления.
Следует заметить, что в отношении прозрачности необходимые условия для ее обеспечения в области уже созданы, бюджет не первый год формируется и исполняется по программной структуре, на всех уровнях бюджетной системы региона формируются различные базы данных учетных информационных систем.
Да, можно поддержать губернатора и добавить к его словам, что этого недостаточно, нужны еще дополнительно нормативные требования к структурированной информации и новые механизмы ее обработки, с помощью которых путем систематизации и агрегирования станет возможным получить доступную для понимания руководства области информацию об эффективности и экономности расходования ресурсов бюджета.
С другой стороны, если обратить внимание на «прозрачность» стоимости бухгалтерской услуги для бюджета, то в приведенном ранее примере единой межотраслевой ЦБ целого района стоимость услуги не только известна, но и максимально прозрачна.
Достаточно взглянуть на смету расходов ЦБ, как учреждения, и сразу появится детальная расшифровка общей стоимости бухгалтерской услуги. Из 15 млн руб., затрачиваемых бюджетами района и поселений на организацию и ведение учета, 14 млн (94%) составляет заработная плата с начислениями.
^ В расчете на одного жителя Черемховского рай-
1 она приходится 300 руб. в год, а в консолидирован-х ном бюджете района оплата бухгалтерской услуги ш составляет 2,4%. Любое другое публично-правовое ^ образование с трудом может представить данные х для проведения сравнительного анализа, так как
2 затраты на организацию учета в отдельных учреж-^ дениях рассчитать почти невозможно, ввиду того что ^ они «вмешаны» в расходы учреждений.
к Таким образом, для установления «прозрачности» в определении стоимости отдельных бизнес-функций ^ требуется установить единообразие в организации ^ учета в публично-правовых образованиях. С другой ^ стороны, возможно, правительству области целесо-^ образнее будет создать свои собственные областные
3 кустовые центры учета (по примеру ЦБ Черемховского района) в каждом районном центре для обслуживания муниципальных и областных учреждений.
В целом же, учитывая сложную обстановку с областным бюджетом, когда нарастает госдолг и увеличивается задолженность местных бюджетов, ключевыми направлениями в расходовании бюджетных средств однозначно необходимо определять «принципы бережливости и максимальной отдачи».
Для достижения поставленных губернатором Иркутской области ближайших задач областному правительству следует внимательно изучать лучшую практику централизации бизнес-функций учреждений в органах местного самоуправления с целью ее типизации, тиражирования и дальнейшего развития по всей территории региона. Кроме того, необходимо вести постоянную работу по совершенствованию нормативных требований к формированию штатов прочего и административного персонала учреждений. Если, к примеру, в отдельных публично-правовых образованиях численность бухгалтеров не превышает 1,5% от общей численности персонала учреждений, можно установить подобный показатель для всех других территорий области и разработать нормативные требования по всем другим подобным функциям (ИТ, юристы, уборщицы и т. п.).
Также следует обратить внимание на то, что подобные мероприятия по развитию централизованных форм ведения бизнес-функций, особенно таких, как организация централизованного бухгалтерского (бюджетного) учета на местном уровне, могут создать благоприятные условия для исполнения Правительством Иркутской области губернаторского поручения, касающегося механизмов централизации закупок на областном уровне. Ведь базы данных ЦБ являются первичным и наиболее достоверным источником о реальных потребностях учреждений в закупках материалов, сырья, продуктов питания и медикаментов. Кроме того, централизованный бухгалтерский учет — это почти идеальные условия для создания информационно-логистических центров по централизованному снабжению учреждений.
Таким образом, на базе уже созданной сети ЦБ при принятии необходимых нормативно-организационных мер Правительству области можно в ближайшее время:
• во-первых, получить достоверную информацию о потребностях в закупках;
• во-вторых, организовать на базе центров учета центры закупок;
• в-третьих, организовать отдельные центры снабжения.
Для организации подобной перспективной модели управления ресурсами областного бюджета, по на-
шему мнению, необходимо разработать и принять отдельную ведомственную целевую программу, которая сможет обеспечить благоприятные организационные условия для дальнейшего устойчивого развития, краткосрочной и долгосрочной сбалансированности бюджетной системы региона за счет повышения результативности использования современных информационных ресурсов, внедрения в процесс управления ресурсами бюджета инновационных информационных технологий и создания единой региональной информационной среды данных: о расходовании бюджетных средств, об использовании государственного и муниципального имущества, о кадрах и расчетах в учреждениях региона.
Литература
1. Регионы все больше живут в долг: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://riarating.ru/regions_rankings/ 20160301/630012530.html.
2. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.: Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 2593-р: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_156759/.
3. Развитие образования: Государственная программа Иркутской области на 2014-2018 гг.: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://irkobl.ru/sites/minobr/working/ targe_%20programs/gos_prog/.
4. Йордон Э. ИТ-Аутсорсинг. Конкуренция в глобальной гонке за производительностью. М.: ЛОРИ, 2013. 368 с.
5. Концепция административной реформы в Российской Федерации: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_56259/.
6. Комаров Е. И. Управление эффективностью социальных учреждений: Учеб.-практич. пособие / Е. И. Комаров, Н. Н. Стрельникова, И. В. Малофеев. М.: Издательско-тор-говая корпорация «Дашков и К», 2014. 304 с.
7. Степашин С. В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации: Учеб. пособие: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.adm.yar.ru/duma/palata/uch_audit.rtf.
8. Саунин А. Н. О содержании аудита эффективности использования государственных средств как нового типа государственного финансового контроля // Наука. Инновации. Образование. 2008. № 4. С. 348-358.
9. Проверка законного, результативного (эффективного и экономного) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета Иркутскому районному муниципальному образованию за 2014 г.: Отчет № 08/11 от 15 мая 2015 г. о результатах контрольного мероприятия.
10. Проверка законного, результативного (эффективного и экономного) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета за 2014 г. в бюджет муниципального образования Зиминский район на образование, культуру и спорт: Отчет № 02/06 от 18 марта 2015 г. о результатах контрольного мероприятия.
11. Официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://bus.gov.ru/pub/ home.
12. Соколов Я. В. История развития бухгалтерского учета. М.: Финансы и статистика, 1985. 367 с.
13. Дедков Е. П. Бюджетный учет: Учебник. 2-е изд., пере-раб. и доп. М.: Финансы и статистика, 1983. 232 с.
14. Палий С. Ф., Соколов Я. В. Введение в теорию бухгалтерского учета. М.: Финансы. 1985. 367 с.
15. Безруких П. С. Организация бухгалтерского учета на предприятии. Л.: Изд-во «Финансы» Комитета по печати при Совете министров СССР, 1966. 206 с.
16. Безруких П. С. Название статьи? // Бухгалтерский учет. 1965. № 5. С. 2-4.
17. Приложение 28 к Закону о бюджете Иркутской области на 2014 г.: [Электронный ресурс]. Режим доступа: МПрв:// rg.ru/2014/01/13/irkutsk-zakon113-reg-dok.html.
18. Пересторонин И. В. Централизация бухгалтерского (бюджетного) учета в муниципальном образовании // Потенциал социально-экономического развития Российской Федерации в новых экономических условиях: Мат-лы II Междунар. научно-практич. конф.: В 2 ч. / Под ред. Ю. С. Руденко, Л. Г. Руденко. 2016. С. 607-613.
19. Желонкина М. Н. Новый уровень централизации в проекте бюджетного кодекса РФ // Советник в сфере образования. 2015. № 4. С. 8-11.
20. Алексеенко Е. А. Специфические черты аутсорсинга в Российской Федерации // Современные тенденции развития науки и технологий: Сб. науч. тр. по мат-лам IV Междунар. науч.-практич. конф. 31 июля 2015 г.: В 6 ч. / Под общ. ред. Е. П. Ткачевой. Белгород: ИП Ткачева Е. П., 2015. Ч. V. С. 5-8.
21. Инновационная централизованная бухгалтерия — инструмент оптимизации расходов: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://bujet.ru/article/280999.php.
22. Ануреев С. В. Рациональная организация бухгалтерского учета. М.: Финансы и статистика, 2011. 336 с.
23. Послание Губернатора Иркутской области С. Г. Левченко: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://kprf-irk. ru/region/991-poslanie-gubernatora-irkutskoy-oblasti-sg-levchenko-polnyy-tekst.html.
References
1. Regions are increasingly living in debt. Available at: http:// riarating.ru/regions_rankings/20160301/630012530.html. (in Russ.).
2. RF Government Order of 30.12.2013 № 2593-r "On approval of the Program of increasing the management efficiency of public (state and municipal) finance for the period up to 2018". Available at: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_156759/. (in Russ.).
3. State Program of the Irkutsk Region "Development of education" for 2014-2018. Available at: http://irkobl.ru/sites/ minobr/working/targe_%20programs/gos_prog/. (in Russ.).
4. Yourdon E. N. Outsource: Competing in the global productivity race. Englewood Cliffs, Prentice-Hall Publ., 2004. 272 p. (Russ. ed.: Yordon E. IT-Autsorsing. Konkurentsiya v global'noy gonke za proizvoditel'nost'yu. Moscow, Lori Publ., 2013. 368 p.).
5. RF Government Order of 25.10.2005 № 1789-p (rev. 10.03.2009) "On the Concept of administrative reform in the Russian Federation in 2006-2010". Available at: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_56259/. (in Russ.).
6. Komarov E. I., Strel'nikova N. N., Malofeev I. V. Upravlenie effektivnost'yu sotsial'nykh uchrezhdeniy [Management of social institutions efficiency]. Moscow, Dashkov i K Publ., 2014. 304 p.
7. The introduction of performance audit of public funds into the practice of control and accounting bodies of the Russian Federation. Available at: http://www.adm.yar.ru/duma/pala-ta/uch_audit.rtf. (in Russ.).
8. Saunin A. N. O soderzhanii audita effektivnosti ispol'zovaniya m gosudarstvennykh sredstv kak novogo tipa gosudarstvennogo m finansovogo kontrolya [On the content of performance audit of ° public funds as a new type of state financial control]. Al'manakh "Nauka. Innovatsii. Obrazovanie", 2008, no. 4, pp. 348-358. ol
9. Report № 08/11 of 15.05.2015 on the results of "Checking g legitimate, effective (and cost-effective) use of intergov- x ernmental transfers provided from the regional budget to ^ the Irkutsk district municipalities in 2014". (in Russ.). i
10. Report № 02/06 of 18.03.2015 on the results of "Checking 2 legitimate, effective (and cost-effective) use of intergov- ® ernmental transfers provided from the regional budget for ^ 2014 to the budget of the municipality " Ziminskiy District" ^ to education, culture and sport". (in Russ.). m
11. The official website for posting information about the state ^ (municipal) institutions. Available at: http://bus.gov.ru/pub/ ^
home. (in Russ.). ^
o
12. Sokolov Ya. V. Istoriya razvitiya bukhgalterskogo ucheta [The 2 history of the accounting development]. Moscow, Finansy i statistika Publ., 1985. 367 p.
13. Dedkov E. P. Byudzhetnyy uchet [Budgetary account]. Moscow, Finansy i statistika Publ., 1983. 232 p.
14. Paliy V. F., Sokolov Ya. V. Vvedenie v teoriyu bukhgalterskogo ucheta [Introduction to accounting]. Moscow, Finansy Publ., 1985. 367 p.
15. Bezrukikh P. S. Organizatsiya bukhgalterskogo ucheta na predpriyatii [Accounting organization of the company]. Moscow, Finansy Publ., 1966. 206 p.
16. Bezrukikh P. S. Bukhgalterskiy uchet, 1965, no. 5, pp. 2-4.
17. Appendix 28 to the Law on Budget of the Irkutsk region for 2014. Available at: https://rg.ru/2014/01/13/irkutsk-za-kon113-reg-dok.html. (in Russ.).
18. Perestoronin I. V. Tsentralizatsiya bukhgalterskogo (byudzhet-nogo) ucheta v munitsipal'nom obrazovanii [Centralization of accounting (budget) registration in the municipality]. Potentsial sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii v novykh ekonomicheskikh usloviyakh: mat. II Mezhdunar. nauch.-prakt. konf. [The potential of Russia's social and economic development in the new economic environment: Proc. 2nd Int. sci.-pract. conf.]. Moscow, Moscow University named after S.Yu. Witte Publ., 2016, pp. 607-613.
19. Zhelonkina M. N. Novyy uroven' tsentralizatsii v proekte by-udzhetnogo kodeksa RF [A new level of centralization in the draft budget Code of RF]. Sovetnik v sfere obrazovaniya, 2015, no. 4, pp. 8-11.
20. Alekseenko E. A. Cpetsificheskie cherty autsorsinga v Ros-siyskoy Federatsii [Specific outsourcing features in the Russian Federation]. Sovremennye tendentsiirazvitiya nauki i tekhnologiy: sb. nauch. tr. po mat. IV Mezhdunar. nauch.-prakt. konf. 31 iyulya 2015 g. V 6 ch. [Modern trends in the development of science and technology: Coll. sci. pap. 4th Int. sci.-pract. conf. July 31, 2015. In 6 pts.]. Belgorod, Tkachev E. P Publ., 2015, pt. 5, pp. 5-8.
21. Innovative centralized accounting - a tool to optimize costs. Available at: http://bujet.ru/article/280999.php. (in Russ.).
22. Anureev S. V. Ratsional'naya organizatsiya bukhgalterskogo ucheta [The rational organization of accounting]. Moscow, Finansy i statistika Publ., 2011. 336 p.
23. Message from the Governor of the Irkutsk region S. G. Lev-chenko. Available at: http://kprf-irk.ru/region/991-poslanie-gubernatora-irkutskoy-oblasti-sg-levchenko-polnyy-tekst. html. (in Russ.).
