CC BY
17
И. А. Насонова,
доктор юридических наук, профессор
Т. А. Красноруцкая,
кандидат юридических наук
ОПТИМИЗАЦИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-КОНТРОЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ НАЧАЛЬНИКА ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ ДОЗНАНИЯ
OPTIMIZATION OF THE ORGANIZATIONAL AND CONTROL POWERS OF THE HEAD OF THE DIVISION OF INQUIRY
В статье рассматриваются организационно-контрольные полномочия начальника подразделения дознания, анализируются различные точки зрения о совершенствовании указанных полномочий, обосновывается необходимость частичных изменений организационно-контрольных полномочий начальника подразделения дознания на законодательном уровне.
The article examines the organizational and control powers of the head of the inquiry unit, analyzes various points of view on improving these powers, substantiates the need for partial changes in the organizational and control powers of the head of the inquiry unit at the legislative level.
Несмотря на то что в законодательстве в кругу участников уголовного судопроизводства появился начальника подразделения дознания, которому была посвящена отдельная статья 40.1 в УПК РФ, регламентирующая его полномочия, процессуальные возможности начальника подразделения дознания, от которых зависит успешное выполнение им своей роли в уголовном судопроизводстве, нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
Необходимо совершенствовать целые группы полномочий данного участника уголовного судопроизводства.
Особую роль в процессуальной деятельности начальника подразделения дознания играют организационно-контрольные полномочия данного субъекта уголовного судопроизводства, в связи с тем что именно в них в наибольшей степени за-
ключается суть назначения начальника подразделения дознания в уголовном судопроизводстве.
Отметим, что организационно-контрольные полномочия начальника подразделения дознания закреплены не только в уголовно-процессуальном законодательстве. Они определены и в ведомственных документах. Речь идет о типовом положении об отделе (отделении, группе) дознания (приложение № 2), утвержденном приказом МВД России от 15 июня 2020 г. № 430 «Вопросы организации деятельности подразделений организации дознания (подразделений дознания) территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации», где в п. 13.2 указано, что начальник подразделения дознания уполномочен осуществлять контроль за исполнением служебных обязанностей своего заместителя (заместителей), а в п. 13.4 — уполномочен
осуществлять процессуальный контроль за рассмотрением дознавателями сообщений о преступлениях, производством дознания, соблюдением законности и разумных сроков [1].
Очевидна тенденция законодателя к расширению полномочий начальника подразделения дознания. На это указывает принятие после 2007 г. таких федеральных законов, как:
- № 520-ФЗ от 31.12.2014, в соответствии с которым ч. 3 ст. 223 УПК РФ была дополнена п. 3.3, где законодатель закрепил за начальником подразделения дознания полномочие по вынесению мотивированного постановления об отмене и о возобновлении производства дознания в случаях, когда постановление о приостановлении производства дознания по уголовному делу вынесено необоснованно, а также полномочие по возобновлению производства дознания при возникновении оснований, предусмотренных пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 211 УПК РФ [2];
- № 440-ФЗ от 30.12.2015, в соответствии с которым п. 1 ч. 3 ст. 40.1 УПК РФ был дополнен полномочием по проверке материалов проверки сообщения о преступлении [3].
Изучая вопрос об организационно-контрольных полномочиях начальника подразделения дознания с позиции их совершенствования, важно отметить стремление некоторых авторов расширить их границы. Границы такого расширения определяются по-разному. Одни ученые ориентиром видят возможность уравнивания в полномочиях начальника подразделения дознания с руководителем следственного органа. Так, предлагается предоставить начальнику подразделения дознания возможности: соединять уголовные дела; отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателей; продлять срок рассмотрения сообщения о преступлении до 10 суток; продлять первоначальный срок дознания до 60 суток; давать согласие дознавателю, производившему дознание, на обжалование в порядке, установленном ч. 4 ст. 41 УПК РФ [4].
В связи с обозначенной позицией возникает вопрос: положительно ли такое уравнивание скажется на качестве дознания, особенно с позиций таких составляющих назначения уголовного судопроизводства, как защита прав лиц, вовлеченных в уголовное судопроизводство и уголовное преследование? Считаем, что положительно отвечать на этот вопрос преждевременно. В связи с этим проанализируем процессуальную деятельность руководителя следственного органа и прокурора, где уже был выявлен ряд проблем в рассматриваемом аспекте. Одна из них относится к возможному неисполнению лицами, ведущими предварительное следствие, указаний прокурора об устранении нарушений закона. Так, ч. 4 ст. 39
УПК РФ говорит о необязательном характере исполнения требования прокурора. Руководитель следственного органа либо сообщает прокурору об отмене незаконного и необоснованного постановления и устранении допущенных нарушений, либо выносит мотивированное постановление о несогласии с требованиями прокурора.
Для лиц, осуществляющих производство предварительного следствия, такой порядок действий является удачным, поскольку дает выбор варианта поведения в случаях поступления требования прокурора. Однако необходимо отметить, что зачастую прокурор видит те нарушения, на которые субъекты, осуществляющие производство предварительного следствия, не обращают внимания. Данная мысль прослеживается в работах ряда авторов [5—8]. Кроме того, требования прокурора обращены на обеспечение режима законности на стадии предварительного расследования. А существующая в законодательстве возможность их игнорирования явно не служит ни укреплению законности при осуществлении уголовного судопроизводства, ни реализации его назначения. Это подтверждается докладом Генерального прокурора Российской Федерации И. Краснова, в котором он отметил, что количество нарушений, которые были выявлены в деятельности органов предварительного расследования за 2019 г., является значительным (около 1,5 млн нарушений) [9].
Такую же схему взаимоотношений между прокурором и начальником подразделения дознания предлагает закрепить А. А. Осипов [10]. Полагаем, что реализация данного предложения на практике, впрочем, как и абсолютно полное сближение процессуальных статусов начальника подразделения дознания и руководителя следственного органа, ослабит не только механизм обеспечения законности при производстве дознания, важное место в котором отводится прокурорскому надзору, но и потребность в дифференциации уголовно-процессуальной формы на стадии предварительного расследования.
Таким образом, указанные обстоятельства подвергают сомнению безупречность предложения, касающегося уравнивания начальника подразделения дознания в полномочиях с руководителем следственного органа.
Другие авторы, обсуждая расширение полномочий начальника подразделения, приходят к выводу, что такое расширение возможно за счет полномочий прокурора. Речь идет о наделении начальника подразделения дознания полномочиями прокурора по процессуальному руководству дознавателями в целях уравнивания дознавателя в процессуальных правах со следователем [11].
Так, по мнению Д. А. Гришина, начальник подразделения дознания по аналогии с прокуро-
ром должен быть уполномочен: отменять любые незаконные решения дознавателей; отстранять дознавателя от производства расследования если им допущены нарушения УПК РФ; требовать от дознавателя устранения нарушений федерального законодательства; утверждать обвинительный акт [12]. Аналогичного мнения придерживается и Д. Ю. Сафоненко, который указанный список дополняет полномочиями по принятию решения о соединении уголовных дел и продлении срока рассмотрения заявления или сообщения о преступлении до 10 суток [13].
Реализация указанных предложений позволит гарантировать уже имеющиеся процессуальные возможности начальника подразделения дознания (например, право проверять материалы уголовных дел), создать условия для его оперативного реагирования на нарушения закона в ходе дознания, а значит, повысить эффективность ведомственного контроля за дознанием.
Существуют и точки зрения, согласно которым совершенствование процессуального положения начальника подразделения дознания невозможно без наделения последнего полномочиями начальника органа дознания. Реализовать указанное предложение ученые предлагают следующими способами: передать процессуальные полномочия начальника органа дознания начальнику подразделения дознания; сделать начальника подразделения дознания заместителем начальника органа дознания, что наделит его правом самостоятельно принимать решения, касающиеся производства дознания [14]; увеличить перечень процессуальных полномочий начальника подразделения дознания и за счет полномочий начальника органа дознания [15]. Претворение в жизнь данных предложений повысит качество руководства производства дознанием, однако считаем, что в этом случае потребность в такой процессуальной фигуре, как начальник подразделения дознания, отпадет, поскольку его процессуальный статус и статус начальника органа дознания будут идентичны.
С. В. Юношев и В. В. Убасев, сравнивая правовые статусы начальника органа дознания и начальника подразделения дознания, по вопросу совершенствования процессуальных возможностей последнего предлагают два пути решения. Согласно первой позиции они предлагают все полномочия начальника подразделения дознания передать начальнику органа дознания, при этом сохранить полномочия начальника подразделения дознания в существующем виде, объясняя это тем, что такое положение позволит создать весьма эффективную систему управления деятельностью органов дознания, которая будет со-
ответствовать основным принципам наделения должностных лиц властными полномочиями. Вторая позиция исключает из правового статуса начальника органа дознания те процессуальные возможности, с помощью которых реализуется контроль за деятельностью дознавателей, в результате чего начальник органа дознания будет осуществлять лишь ведомственный контроль. Рассматривая оба варианта решения, авторы склоняются ко второму, поскольку начальник подразделения дознания, находясь в непосредственной близости к подчиненным дознавателям, может более оперативно отреагировать на изменения в ходе проведения дознания [16].
Кроме того, необходимо указать, что наряду с предложениями об уравнении прав и обязанностей начальника подразделения дознания с руководителем следственного органа, начальником органа дознания, прокурором высказываются мнения, согласно которым необходимо расширить процессуальные возможности начальника подразделения дознания частично, при этом не повторять полномочия руководителя следственного органа, начальника органа дознания и прокурора. Так, предлагается предоставить начальнику подразделения дознания возможность давать дознавателю указания о привлечении лица в качестве обвиняемого, наделить правом ходатайствовать перед прокурором об отмене не только постановления дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, но и других его незаконных или необоснованных постановлений [17].
Полагаем, что необходимо учитывать еще одно обстоятельство, обуславливающее расширение полномочий начальника подразделения дознания.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ начальник подразделения дознания уполномочен поручать дознавателю выполнение неотложных следственных действий. Однако в УПК РФ отсутствует указание на то, что начальник подразделения дознания сам вправе выполнять их, что считаем неверным. Такое полномочие должно быть закреплено в ст. 40.1 УПК РФ. Полагаем, что начальник подразделения дознания должен иметь право самостоятельно выполнять те процессуальные действия, которые в соответствии с законом выполняют его подчиненные, поскольку правовой статус начальника подразделения дознания выше, чем статус дознавателя.
Еще один вариант совершенствование полномочий начальника подразделения дознания предлагается в литературе. Речь идет об их сокращении. В литературе предлагается полномочия начальника подразделения дознания, связанные с отменами постановлений о приостановле-
нии уголовного дела и дачей указаний о принятии итоговых решений дознания, передать начальнику органу дознания [18]. Связано это с тем, что начальник органа дознания является старшим субъектом контроля в органе дознания и именно он должен обладать более широким кругом полномочий.
Кардинально решить вопрос о совершенствовании полномочий начальника подразделения дознания предлагает Д. С. Кротков, который считает необходимым использовать модель, которая существовала в УПК РСФСР 1960 г., в связи с чем, по его мнению, статья 40.1 УПК РФ «Начальник подразделения дознания» подлежит ликвидации [19].
Однако при таком подходе начальник подразделения дознания из процессуальной фигуры превратится в фигуру ведомственную, какой он был в период действия УПК РСФСР, начиная с 1992 г. Это означает, что расширится поле ве-
домственного нормотворчества в уголовно-процессуальной сфере, на что в свое время уже обращалось внимание в литературе [20], вернется неоднозначная ситуация, когда начальник органа дознания наделен процессуальными полномочиями, однако непосредственно не руководит работой дознавателей, и наоборот, когда начальник отдела дознания таковыми полномочиями не наделён, несмотря на то что он отвечает за процессуальную деятельность дознавателей [21].
Вышеизложенное позволяет говорить о том, что совершенствование организационно-контрольных полномочий начальника подразделения дознания неразрывно связано с совершенствованием процессуальных полномочий других публичных субъектов уголовного судопроизводства. А наиболее удачный вариант решения данного вопроса связан с частичным расширением полномочий начальника подразделения дознания на законодательном уровне.
ЛИТЕРАТУРА
1. Вопросы организации деятельности подразделений организации дознания (подразделений дознания) территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 15.06.2020 № 430 // СПС «КонсультантПлюс».
2. О внесении изменений в статью 223 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации : федеральный закон Российской Федерации от 31.12.2014 № 520-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2015. — № 1 (ч. I). — Ст. 73.
3. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя : федеральный закон от 30.12.2015 № 440-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2016. — № 1 (ч. I). — Ст. 60.
4. Хисматуллин И. Г. Проблемные вопросы процессуальных отношений дознавателя с начальниками органа и подразделения дознания // Актуальные проблемы борьбы с преступностью на современном этапе : сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 90-летию образования Дальневосточного юридического института МВД России, 22—23 сентября 2011 г. — Хабаровск : Изд-во Дальневост. юрид. ин-та МВД России, 2011. — С. 171.
5. Щерба С. П., Ережипалиев Д. И. Прокурор в досудебном производстве по уголовным делам: функции, правовой статус, полномочия : монография / под общ. и науч. ред. С. П. Щерба. — М., 2015.
6. Халиулин А. Г. Функции и полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве // Прокурорский надзор в досудебном производстве по уголовным делам : сборник статей по материалам круглого стола, проведенного в рамках Ку-тафинских чтений / под ред. Т. И. Отческой. — М., 2019. — С. 3—6.
7. Буров Ю. В., Насонов А. А. О понятии «окончание предварительного следствия с составлением обвинительного заключения» // Закон и право. — 2012. — № 5. — С. 59—61.
8. Насонова И. А., Цинова М. В. Об упрощенных формах досудебного производства по уголовно-процессуальным кодексам Российской Федерации и Азербайджанской Республики // Вестник Воронежского института МВД России. — 2015. — № 1. — С. 139—144.
9. Выступление Генерального прокурора Российской Федерации И. Краснова в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с первым докладом о состоянии законности и правопорядка в 2019 году и о проделанной работе по их укреплению // URL: https://www.genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news -1864592/ (дата обращения: 28.01.2021).
10. Осипов А. А. Правовой статус начальника подразделения дознания должен быть изменен // Право и образование. — 2009. — № 3. — С. 114, 115.
11. Гаврилов Б. Я. Уголовно-процессуальное законодательство: современные реалии и перспективы развития // Вестник Московского университета МВД России. — 2012. — № 2. — С. 22.
12. Гришин Д. А. Актуальные вопросы законности производства дознания : монография. — Рязань, 2010. — С. 55.
13. Сафоненко Д. Ю. Организация процессуальной деятельности органов дознания (на примере органов дознания МВД РФ) : дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2009. — С. 101.
14. Белавин А. А. Процессуальные и организационные аспекты правового положения органов предварительного расследования : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Красноярск, 2003. — С. 16.
15. Бродуленко А. В. Дознание в России и иных странах СНГ: теоретико-правовой анализ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Краснодар, 2011. — С. 8.
16. Юношев С. В., Убасев В. В. Правовой статус начальника подразделения дознания: содержание, структура, особенности // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия : Юридические науки. — 2020. — № 4 (43). — С. 54—59.
17. Погорелова Е. Н. Соотношение процессуальных полномочий начальника органа дознания и начальника подразделения дознания // Вестник Сибирского юридического института МВД России. — 2010. — № 3 (7). — С. 149.
18. Табаков С. А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел : дис. ... канд. юрид. наук. — Омск, 2009. — С. 182.
19. Кротков Д. С. Уголовно-процессуальные решения и субъекты их принятия в стадии возбуждения уголовного дела : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2011. — С. 130.
20. Малышева О. А. О влиянии современных уголовно-процессуальных новелл на оперативность и качество производства дознания // Российский следователь. — 2008. — № 9. — С. 20.
21. Бурнос Е. Н. Теоретические и правоприменительные вопросы совершенствования предварительного расследования : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2008. — С. 93, 99.
REFERENCES
1. Voprosy organizacii deyatel'nosti podraz-delenij organizacii doznaniya (podrazdelenij dozna-niya) territorial'nyh organov Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii : prikaz MVD Rossii ot 15.06.2020 № 430 // SPS «Konsul'tantPlyus».
2. O vnesenii izmenenij v stat'yu 223 Ugolovno-processual'nogo kodeksa Rossijskoj Federacii : federal'nyj zakon Rossijskoj Federacii ot 31.12.2014 № 520-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2015. — № 1 (ch. I). — St. 73.
3. O vnesenii izmenenij v Ugolovno-processual'-nyj kodeks Rossijskoj Federacii v chasti utochne-niya polnomochij nachal'nika organa doznaniya i doznavatelya : federal'nyj zakon ot 30.12.2015 № 440-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2016. — № 1 (ch. I). — St. 60.
4. Hismatullin I. G. Problemnye voprosy pro-cessual'nyh otnoshenij doznavatelya s nachal'nikami organa i podrazdeleniya doznaniya // Aktual'nye problemy bor'by s prestupnost'yu na sovremennom etape : sbornik materialov Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii, posvyashchennoj 90-letiyu obrazovaniya Dal'nevostochnogo yuridicheskogo instituía MVD Rossii, 22—23 sentyabrya 2011 g. — Habarovsk : Izd-vo Dal'nevost. yurid. in-ta MVD Ros-sii, 2011. — S. 171.
5. Shcherba S. P., Erezhipaliev D. I. Prokuror v dosudebnom proizvodstve po ugolovnym delam: funkcii, pravovoj status, polnomochiya : monografiya / pod obshch. i nauch. red. S. P. Shcherba. — M., 2015.
6. Haliulin A. G. Funkcii i polnomochiya proku-rora v ugolovnom sudoproizvodstve // Prokurorskij
nadzor v dosudebnom proizvodstve po ugolovnym delam : sbornik statej po materialam kruglogo stola, provedennogo v ramkah Kutafinskih chtenij / pod red. T. I. Otcheskoj. — M., 2019. — S. 3—6.
7. Burov Yu. V., Nasonov A. A. O ponyatii «okonchanie predvaritel'nogo sledstviya s sostav-leniem obvinitel'nogo zaklyucheniya» // Zakon i pravo. — 2012. — № 5. — S. 59—61.
8. Nasonova I. A., Cinova M. V. Ob upro-shchennyh formah dosudebnogo proizvodstva po ugolovno-processual'nym kodeksam Rossijskoj Federacii i Azerbajdzhanskoj Respubliki // Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. — 2015. — № 1. — S. 139—144.
9. Vystuplenie General'nogo prokurora Rossijskoj Federacii I. Krasnova v Sovete Federacii Federal'nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii s pervym dokladom o sostoyanii zakonnosti i pravo-poryadka v 2019 godu i o prodelannoj rabote po ih ukrepleniyu // URL: https://www.genproc.gov.ru/ smi/news/genproc/news-1864592/ (data obrashche-niya: 28.01.2021).
10. Osipov A. A. Pravovoj status nachal'nika podrazdeleniya doznaniya dolzhen byt' izmenen // Pravo i obrazovanie. — 2009. — № 3. — S. 114, 115.
11. Gavrilov B. Ya. Ugolovno-processual'noe za-konodatel'stvo: sovremennye realii i perspektivy razviti-ya // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. — 2012. — № 2. — S. 22.
12. Grishin D. A. Aktual'nye voprosy zakonnosti proizvodstva doznaniya : monografiya. — Ryazan', 2010. — S. 55.
13. Safonenko D. Yu. Organizaciya processu-al'noj deyatel'nosti organov doznaniya (na primere organov doznaniya MVD RF) : dis. ... kand. yurid. nauk. — Saratov, 2009. — S. 101.
14. Belavin A. A. Processual'nye i organi-zacionnye aspekty pravovogo polozheniya organov pred-varitel'nogo rassledovaniya : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. — Krasnoyarsk, 2003. — S. 16.
15. Brodulenko A. V. Doznanie v Rossii i inyh stranah SNG: teoretiko-pravovoj analiz : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. — Krasnodar, 2011. — S. 8.
16. Yunoshev S. V., Ubasev V. V. Pravovoj status nachal'nika podrazdeleniya doznaniya: soderzha-nie, struktura, osobennosti // Vektor nauki Tol'yat-tinskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya : Yuridicheskie nauki. — 2020. — № 4 (43). — S. 54—59.
17. Pogorelova E. N. Sootnoshenie processu-al'nyh polnomochij nachal'nika organa doznaniya i
nachal'nika podrazdeleniya doznaniya // Vestnik Sibirskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. — 2010. — № 3 (7). — S. 149.
18. Tabakov S. A. Vedomstvennyj processu-al'nyj kontrol' za deyatel'nost'yu sledovatelej i doz-navatelej organov vnutrennih del : dis. ... kand. yurid. nauk. — Omsk, 2009. — S. 182.
19. Krotkov D. S. Ugolovno-processual'nye resheniya i sub"ekty ih prinyatiya v stadii vozbuzhdeniya ugolovnogo dela : dis. ... kand. yurid. nauk. — M., 2011. — S. 130.
20. Malysheva O. A. O vliyanii sovremennyh ugolovno-processual'nyh novell na operativnost' i kachestvo proizvodstva doznaniya // Rossijskij sledovatel'. — 2008. — № 9. — S. 20.
21. Burnos E. N. Teoreticheskie i pravoprimen-itel'nye voprosy sovershenstvovaniya predvaritel'-nogo rassledovaniya : dis. ... kand. yurid. nauk. — M., 2008. — S. 93, 99.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Насонова Ирина Александровна. Профессор кафедры уголовного процесса. Доктор юридических наук, профессор.
Воронежский институт МВД России. E-mail: nasonova-amelina@mail.ru
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 247-67-07.
Красноруцкая Татьяна Александровна. Доцент кафедры административного права. Кандидат юридических наук.
Воронежский институт МВД России. E-mail: tatjana020382@yandex.ru
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 247-67-07.
Nasonova Irina Aleksandrovna. Professor of the chair of Criminal Proceedings. Doctor of Law, Professor. Voronezh institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: nasonova-amelina@mail.ru
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 247-67-07.
Krasnorutskay Tatiana Aleksandrovna. Associate Professor of the chair of Administrative Law. Candidate of Law.
Voronezh institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: tatjana020382@yandex.ru
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 247-52-94.
Ключевые слова: начальник подразделения дознания; полномочия; прокурор; начальник органа дознания; дознаватель; процессуальный статус; уголовно-процессуальная деятельность.
Key words: head of the inquiry unit; powers; prosecutor; head of the inquiry unit; investigator; procedural status; criminal procedure.
УДК 343.121.1
