CC BY
189ОПТИМИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВИЗАЦИИ
OPTIMIZATION OF LOCAL GOVERNMENTS ACTIVITY ON PROVIDING MUNICIPAL SERVICES IN THE CONDITIONS OF DIGITALIZATION
УДК 338.23 DOI: 10.25631/PEJ.2019.2.71.82
ЕСИПОВ Сергей Владимирович
директор государственного бюджетного учреждения Ленинградской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг», sv_esipov@mfc47.ru
ESIPOV, Sergey Vladimirovich
Director of the State Budgetary Institution of the Leningrad Region "Multifunctional Center for the Provision of State and Municipal Services", sv_esipov@mfc47.ru
СЕРГЕЙЧУК Алексей Владимирович
начальник отдела аналитики и организации деятельности структурных подразделений ГБУ ЛО «МФЦ», председатель Государственной экзаменационной комиссии по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление» Санкт-Петербургского государственного экономического университета, кандидат экономических наук, доцент, sergeitchouk@ya.ru
SERGEICHUK, Alexey Vladimirovich
Head of Department of Analytics and Organization of Activity of Structural Divisions of GBU LO "MFC", Chairman of the State Examination Commission in the Field of Training "State and Municipal Management" of St. Petersburg State Economic University, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, sergeitchouk@ya.ru
Аннотация.
В статье анализируются проблемы оптимизации деятельности органов местного самоуправления при предоставлении муниципальных услуг. Проведен анализ действующих правовых норм и практики работы по предоставлению государственных и муниципальных услуг, в том числе на примере Ленинградской области. Рассмотрен позитивный опыт органов государственной власти Ленинградской области по выработке организационных и методических инструментов повышения качества муниципальных услуг. Даны предложения по совершенствованию процесса предоставления муниципальных услуг в условиях цифровизации.
© Есипов С. В., Сергейчук А. В., 2019.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные услуги, государственное регулирование, цифровизация.
Abstract.
The article analyzes the problems of optimizing the activities of local governments in the provision of municipal services. The analysis of the existing legal norms and practices for the provision of state and municipal services is carried out, including the example of the Leningrad region. Positive experience of public authorities of the Leningrad region on development of organizational and methodical tools for improvement of municipal services quality is considered. Proposals for improving the process of providing municipal services in the conditions of digitalization are given.
Key word: local government, municipal services, state regulation, digitalization.
Качество муниципальных услуг является значимым, но недооцениваемым фактором отношения населения к органам государственной власти и местного самоуправления, развития экономических процессов, экономии бюджетных ресурсов, требующим большего внимания в правовом, организационном и методическом аспектах.
Местное самоуправление в РФ имеет свой сложный и в чем-то противоречивый правовой статус. Его самостоятельность гарантируется Конституцией РФ. Вместе с тем местное самоуправление объективно встроено в иерархию институтов общественного управления, существенной и системообразующей частью которого является государственная власть. Но с учетом специфики местного самоуправления все иные институты власти и общественного управления вынуждены проявлять определенную аккуратность в каждом конкретном случае вовлечения органов местного самоуправления в исполнение общегосударственных проектов разного уровня, направленности и содержания. Сложности и недопонимания возникают даже на прямолинейных отрезках развития, но они тем более неизбежны при любых перестроениях. Изменения и реформы, осуществляемые в стране, неиз-
бежно отзываются на сформировавшемся в этой области отношений хрупком балансе независимости местного самоуправления от государственного управления.
Административные реформы имеют уже продолжительную историю. В зависимости от целей и собственной хронологии исследований различаются этапы, стадии административной реформы, их длительности. В некоторых случаях говорится о разных административных реформах в зависимости от предметов и методов осуществления работ. К примеру, директор Института государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» А. В. Клименко в 2014 г. констатирует, что «десять лет назад в России стартовала административная реформа» [1, с. 8].
Несколько иная, актуальная на 2019 г., точка зрения высказывается на сайте Минэкономразвития России: «За последнее десятилетие тематика совершенствования государственного управления по сложившейся практике и особенностям правового регулирования разбивалась на несколько базовых блоков: административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство, бюджетная реформа. Как показал опыт
реализации данных реформ, их содержательное пересечение по составу мероприятий, подходам, идеологии больше не позволяет их разделять на отдельные частные реформы. Объектом реформирования становится государственный сектор со всеми его компонентами - государственной службой, финансами, системой управления, информационными ресурсами» [2].
В целом же государственное и муниципальное управление никогда не оставалось неизменным и всегда претерпевало реорганизации. Эпоха Перестройки, переросшая в ломку советского государства, безусловно, являлась своеобразной административной реформой, хотя сегодня редко характеризуется в этих терминах. Но именно в то десятилетие произошла коренная трансформация государственного устройства, смена государственного строя, экономического уклада, становление нового типа федеративных отношений, реорганизация системы распределения ответственности верхних и нижних этажей государственной пирамиды управления, переосмысление собственно роли человека и гражданина в этой новой системе социально-экономических отношений.
Реформы местного самоуправления - важная составляющая модернизации государства и общества, поскольку объективно органы местного самоуправления представляют собой некий своего рода фронт-офис централизованных институтов социально-экономического управления, а с другой - объективно выражают первичный оттиск интересов населения. От эффективности нередко недооцениваемой работы этого уровня социальной организации зачастую в наибольшей степени зависит эффективность общества и государства.
Сегодняшний статус органов местного самоуправления во многом сформулирован и определен еще в девяностые годы. Значительные преобразования в этой сфере по структурированию уровней местного самоуправления, по реорганизации органов муниципальной власти не изменили основных постулатов. Особая роль местного самоуправления в России определена Конституцией. Со-
гласно ей фундаментальные характеристики выражены следующими положениями:
1. Через органы местного самоуправления народ осуществляет свою власть (п. 2, ст. 3) [3].
2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление признается и гарантируется и в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12) [3].
3. Органы местного самоуправления наравне с органами государственной власти, должностными лицами, гражданами и их объединениями обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (п. 2, ст. 15) [3].
Конституционно закрепленная обособленность органов местного самоуправления от государственной власти, с одной стороны, выступает как условная гарантия их самостоятельности, но, с другой, - представляет собой несколько искусственное выведение их за скобки общей вертикали государственной власти. При этом на практике степень их самостоятельности весьма условная. Органы государственной власти, а тем более высшие должностные лица выработали и отточили до совершенства способы эффективного воздействия на органы местного самоуправления. Это неизбежно, поскольку, как написал в свое время В. Ленин: «Нельзя жить в обществе и быть свободным от него» [4, с. 104].
Нельзя забывать, что муниципальная власть -органы местного самоуправления, как уже говорилось - ближе всего к населению, к предметам его каждодневного жизнеобеспечения. Ошибки здесь ощущаются жителями непосредственно, чреваты социальным беспокойством, напряженностью. Но, однако, в силу особенностей российской «суверенной демократии» граждане спрашивают за эти ошибки, как правило, с государственной власти, с губернаторов, а чаще - с Президента. Но и муниципальная власть постоянно поднимает вопрос недостаточности средств, финансовой зависимости от государственного финансирования, о несбалансированности финансового обеспечения передаваемых на местный уровень государственных полномочий. Поэтому о полноценной самодостаточности органов
местного самоуправления также следует заявлять с высокой долей осторожности.
По здравому смыслу, оправдана независимость в вопросах политического позиционирования муниципальной власти, в выстраивании планов социального, экономического развития, в построении моделей бюджетирования в пределах своей компетенции, кадровой политики. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130.1), местного бюджета, местных налогов и сборов, охраны общественного порядка (ст. 132.1), определения собственной структуры и изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (с учетом мнения населения соответствующих территорий) (ст. 131.1) [3].
Но такая же постановка вопроса совершенно не соответствует основам государственного устройства при рассмотрении вопросов исполнения и удовлетворения ими законных прав и интересов граждан при предоставлении муниципальных услуг. И если защитники «независимости» местного самоуправления апеллируют к Конституции, то при доказательстве необходимости большей централизации в местном самоуправлении в Конституции есть не менее важные нормы. Права и свободы человека и гражданина, согласно им, являются непосредственно действующими, и они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18), и человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина есть обязанность государства (ст. 2). Как отмечает Председатель Правительства России Д. Медведев: «Нельзя сказать, что другие разделы Конституции, посвященные федеративному устройству, высшим органам законодательной, исполнительной и судебной власти, менее значимы. Однако именно раздел, посвященный правам и свободам, определяет всю идеологию Основного закона, его внутреннюю логику» [5, с. 11].
Муниципальные услуги являются формой, способом обеспечения законных прав и свобод жителей страны, как физических лиц, так и выступающих от лица организаций.
Муниципальная услуга органов местного самоуправления, согласно действующему законодательству, представляет собой «деятельность по реализации своих функций, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах, предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав» [6]. Это громоздкое определение не должно скрывать простую сущность: муниципальная услуга -это исполнение своих, определенных законом полномочий по обращениям граждан. В основном соответствующие этим полномочиям функции лежат в плоскости информационных, регистрационных и коммунально-бытовых вопросов жизнеобеспечения.
Согласно Конституции Российской Федерации, «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагива-
ющими его права и свободы...» (ст. 24) [3], и на этом основывается набор государственных и муниципальных услуг по предоставлению справок, выписок, информационных материалов. В отраслевом разрезе органы местного самоуправления поощряют (совместно с органами государственной власти) жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ст. 40) [3]. Также Конституцией определены основные социальные права и гарантии: защита материнства, детства (ст. 37), социальное обеспечение при нетрудоспособности (ст. 39), деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41), благоприятная окружающая среда (ст. 42), образование (ст. 43) и иные, которые при обращении по этим вопросам граждан реализуются, в том числе в формате муниципальных услуг.
К списку муниципальных услуг добавляются государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» (ст. 13.2, п. 1).
Перечень возможных муниципальных услуг становится фактически безграничным в контексте того, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Соответственно, в тех случаях, когда в ответ на обращения от органа власти требуется не просто формальный ответ, а совершение определенных действий в пределах своих полномочий, то абсолютно правомерно говорить об оказании ими государственной или муниципальной услуги.
Неисполнение или некачественное исполнение органом местного самоуправления соответствующих функций автоматически влечет нарушение законных интересов жителей соответствующего муниципалитета на
нормальные условия существования. Именно поэтому настаивать здесь на независимости и самостоятельности каких-то институтов неуместно.
Конституционные установления конкретизированы общими правовыми, территориальными, организационными и экономическими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации [7]. Законодательством определены полномочия, вопросы и предметы ведения органов местного самоуправления. По большей их части могут быть сформулированы виды деятельности, осуществляемые по запросам заявителей, то есть являющиеся муниципальными услугами как либо в отношении жителей - физических лиц, проживающих, находящихся или имеющих права собственности или реализующих иные права на территории соответствующих муниципальных образований, либо представителей бизнес-сообщества - юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.
К сожалению, в качестве муниципальных услуг функционал органов местного самоуправления недостаточно стандартизирован и систематизирован. Предметы ведения органов местного самоуправления представлены в законе в формате простого перечисления по видам муниципальных образований (сельские/городские поселения, районы, городские округа, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы) с перекрестными ссылками. При переводе предметов ведения в формат услуг неизбежно появляются различия, в результате чего происходит образование оригинальных трактовок. До сих пор фактически отсутствуют общие правила (формулы) присвоения наименований муниципальным услугам. По сути одно и то же действие может определяться различным сочетанием слов. Термин «Информирование» в нормативных документах может формулироваться как: предоставление информации, предоставление сведений, предоставление или выдача справок, выдача выписок. В наименовании услуг часто используются лишние слова, либо обусловленные понятием услуги (прием заявлений от граждан), либо подлежащие росписи в числе условий предоставления услуги
(например, «выдача специального разрешения на движение транспортных средств органом местного самоуправления поселения в случае, если маршрут, часть маршрута тяжеловесного и(или) крупногабаритного транспортного средства проходят по автомобильным дорогам местного значения поселения, при условии, что маршрут указанного транспортного средства проходит в границах этого поселения и маршрут, часть маршрута не проходят по автомобильным дорогам федерального, регионального или межмуниципального, местного значения муниципального района, участкам таких автомобильных дорог»).
Вследствие этого наименования становятся громоздкими, нечитабельными и, самое главное, - нестандартизируемыми.
Проблема разнородности состава, содержания, наименований, условий предоставления муниципальных услуг известна и по-своему проявляется в каждом регионе. В качестве примера можно рассмотреть муниципальные услуги Ленинградской области. По состоянию на 13 марта 2019 г. в региональную государственную информационную систему «Реестр государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области» (далее -Реестр) занесено 7049 муниципальных услуг (функций), из них 6399 опубликовано; 650 не опубликовано (из них 484 - новые и не прошедшие процедуру согласования) [8]. При этом система органов местного самоуправления области не характеризуется какими-либо критическими значениями количества муниципалитетов - всего по состоянию на начало апреля 2019 г. 217 муниципалитетов, среди которых 17 районов, 1 городской округ, 65 городских поселений и 134 сельских поселения [9]. С учетом проводимой в области административной реформы число муниципалитетов снижается до 205 за счет объединения нескольких поселений.
Предоставляемое на территории области количество муниципальных услуг означает не какое-то сверхъестественное число вопросов, по которым осуществляется деятельность органов местного самоуправления, а то, что чуть ли не каждая услуга в тождественном виде или с небольшими видоизменениями
повторяется во многих, а иногда во всех муниципальных образованиях. В каждом муниципалитете даже типовая услуга имеет свой административный регламент, свое описание, свои условия предоставления. Такое положение, естественно, на протяжении всех лет реализации данного этапа административной реформы создает значительные сложности для всех заинтересованных сторон.
• Органы местного самоуправления вынуждены формировать собственную уникальную нормативную базу, допуская многочисленные ошибки, находить правильные или кажущиеся им правильными формулировки административных регламентов предоставления соответствующих муниципальных услуг. Эти неудобства имеют измеримое экономическое выражение - написание, согласование, публикация одного административного регламента требует значительных трудозатрат. При этом в процессе использования каждого регламента неоднократно возникает необходимость его актуализации, внесения изменений, что в масштабах страны умножает потери в миллионы раз.
• Заявители (физические и юридические лица) вынуждены приспосабливаться к получению услуги на различных условиях в зависимости от конкретного муниципального образования, тем самым испытывая неудобства, что означает ущемление их прав. Возникающие вследствие этого не предусмотренные законодательством административные барьеры тормозят экономические процессы, когда речь идет о сфере бизнеса, и сокращают гарантированные социальные возможности в сфере частных интересов. Дополнительные административные барьеры здесь могут удлинять сроки получения услуги, требовать сбора или получения дополнительных, не предусмотренных законодательством документов, согласований, предусматривать технологические потери по запросу и получению межведомственных запросов, где в этом нет необходимости.
• Посредники в лице многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) и различного рода электронных платформ, порталов,
обеспечивающих связь заявителя с органом местного самоуправления, ввиду необходимости формировать каждый раз почти уникальный формат взаимодействия каждого участника в зависимости от правовых требований конкретного муниципалитета. Это означает выработку уникальных соглашений о взаимодействии для каждого участника, усложнение методической базы операторов, непосредственно принимающих документы и выдающих результаты услуг в МФЦ, отягощение информационно-коммуникационных систем. Затруднение методического сопровождения муниципальных услуг в МФЦ необходимо отметить особо, поскольку универсальный оператор МФЦ ЛО, например, должен быть готов предоставить свыше 500 услуг [10], и любое отклонение здесь требует от него чрезвычайной внимательности.
• Органы государственной власти несут имиджевые потери, поскольку заявители, как правило, склонны видеть именно их ответственными за действия органов местного самоуправления. В связи с этим они также предпринимают многочисленные попытки правового регулирования и методического обеспечения данной работы, сопряженные с трудозатратами и организационными расходами.
МФЦ уже устойчиво определяется многими исследователями и практиками государственного управления в качестве фронт-офиса государства [11]. Установленные правовые нормы требуют от МФЦ предельного однообразия даже в условиях оформления помещений - установлен единый, общий для всей страны брендбук, отражающий возможности и особенности новой организации системы предоставления услуг в МФЦ, с цветовыми и образными решениями.
Прописаны стандартные технологические решения. Закреплены и контролируются нормативы обслуживания. Движение в сторону стандартизации продолжается. В соответствии с современными концепциями государственного развития должны поддерживаться единые сервисы во всех каналах, доступные гражданам во всех регионах, вне зависимости от места проживания [12], то
есть правила оформления и получения любой услуги в МФЦ должны быть едины во всех регионах страны и при трансграничной передаче данных.
Эффективность проводимой цифровой трансформации государственного управления, перехода к принципам экстерриториальности при оказании государственных и муниципальных услуг существенно зависит от стандартизации всех административных процедур.
С момента перехода к сервисным методам государственного управления повсеместно прослеживалась тенденция к поиску стандартизированных решений. Но в отношении собственно услуг - ключевого элемента реформирования - на федеральном уровне до настоящего времени ощущается дефицит тиражируемых решений.
Одним из первых в качестве методической помощи был воспринят сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде [13]. Этим распоряжением устанавливался план перехода на предоставление услуг (функций) в электронном виде и рекомендовалось органам местного самоуправления при размещении в реестре муниципальных услуг сведений о них использовать соответствующие наименования. Весь перечень определенных на тот момент услуг, относящихся и к субъекту Российской Федерации, и к органам местного самоуправления, и к бюджетным учреждениям, состоял из 58 единиц. Далеко не все они в дальнейшем оказались соответствующими квалификационным параметрам, установленным законодательством для государственных и муниципальных услуг. Ряд наименований услуг сводного перечня претерпел изменения в сравнении с рекомендованными наименованиями. Документ до сих пор числится действующим, хотя существенных мер по его реализации или по контролю его исполнения в последнее время не предпринималось, несмотря на то, что не все его цели и задачи, предписанные к достижению до 2014 г., достигнуты до сих пор.
В отношении учреждений был также установлен перечень услуг, оказываемых госу-
дарственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме [14]. По причине того, что эти услуги включались в реестр государственных и муниципальных услуг, многими исполнителями на местах, услуги учреждений этого перечня отождествлялись и отождествляются с государственными и муниципальными услугами.
Нельзя не упомянуть и то обстоятельство, что в действующем законодательстве государственные и муниципальные услуги имеют разные определения в контексте законодательства о государственных и муниципальных услугах (Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ) и в контексте бюджетного законодательства (Бюджетный кодекс). Согласно бюджетному законодательству, государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами (ст. 6) [15].
Позже были сформулированы требования к взаимодействию между МФЦ и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. В соответствии с этими требованиями определялись вначале перечни государственных услуг, предоставляемых в МФЦ [16], а в дальнейшем был сформирован перечень государственных и муниципальных услуг [17], который расширялся [18] и уточнялся [19]. Однако до сих пор этот перечень далек от совершенства. Наименования некоторых услуг сформулированы заведомо неприемлемым образом, поскольку объединяют государственные и муниципальные услуги, как, например, «предоставление земельного участка, находяще-
гося в государственной или муниципальной собственности, без торгов». С учетом всех типов услуг их общее число не превышает 70 услуг, из которых первые 7 относятся к Пенсионному фонду Российской Федерации и Фонду социального страхования Российской Федерации, а 13 - к сфере занятости.
Названные перечни и сопутствующие им методические материалы помогали приходить к общему пониманию отдельных вопросов. Но во всех случаях речь шла о рекомендациях, а не о предписаниях. При этом органы местного самоуправления и представители ряда регионов обоснованно ставили под сомнение отдельные услуги и их наименования. Смешение же муниципальных и государственных услуг в одном перечне и вовсе сбивало с толку. Неужели на федеральном уровне неизвестно распределение государственных и муниципальных полномочий, что решение по этому вопросу делегировалось на уровень исполнителей на местах? В связи с этим на практике данная работа недостаточно способствовала становлению единообразия, хотя его необходимость признавалась большинством.
Следуя насущным потребностям организации деятельности, региональные власти по своему пониманию пытались предложить органам местного самоуправления на своей территории некие упорядочивающие схемы работы. Пример Ленинградской области в данном направлении может рассматриваться как показательный.
В настоящее время здесь сформирован типовой (рекомендованный) перечень муниципальных услуг органов местного самоуправления Ленинградской области, предоставление которых осуществляется по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг [20]. Правомерность утверждения органами государственной власти муниципальных услуг обоснована в данном случае тем, что устанавливаются муниципальные услуги, предоставляемые посредством МФЦ. МФЦ в Ленинградской области является государственным бюджетным учреждением, и Правительство области в качестве учредителя МФЦ может определять перечень тех услуг,
которые в нем предоставляются. К органам местного самоуправления Ленинградской области адресована лишь рекомендация утвердить свои перечни муниципальных услуг, предоставление которых осуществляется по принципу «одного окна» в МФЦ, с возможностью расширения состава услуг.
На областном уровне перечень по состоянию на дату написания статьи состоял из 60 услуг. За каждой услугой закреплен орган исполнительной власти Ленинградской области, ответственный за разработку методических рекомендаций по предоставлению каждой курируемой услуге (всего 12 органов).
Методические рекомендации - это некая компромиссная форма, выработанная в существующих правовых условиях для целей стандартизации услуг. Органом власти по профилю муниципальной услуги формируется единый шаблон (типовой административный регламент), по образу и подобию которого все органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации могут разрабатывать свои административные регламенты, но могут и пренебрегать этими рекомендациями. Никаких жестких правовых рамок на этот счет не существует.
В ходе практической работы с органами местного самоуправления в Ленинградской области выявлялось значительно большее число услуг, имеющих признаки типовых (на внутреннем портале администрации Ленинградской области их 95), но никакого юридически значимого документа, устанавливающего правовой статус этого перечня, не принято. Единственным административным механизмом, который удалось задействовать в этом направлении, стала комиссия по повышению качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг в Ленинградской области [21]. Данная комиссия не полномочна обязывать органы местного самоуправления, она является лишь совещательным органом при губернаторе Ленинградской области, образованным в целях обеспечения взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области с иными ведомствами, включая органы местного самоуправления. Методическим рекомендациям
по разработке административных регламентов муниципальных услуг, подготовленным органами государственной власти, удавалось придавать легитимный характер лишь в форме протокольного одобрения.
Проводимая работа не предполагала изобретения для муниципальных услуг уникальных рецептов. Все нормы и нормативы, применяемые и рекомендуемые к применению при регламентации муниципальных услуг, основывались на правовых актах, относящихся к государственным услугам. Единство правовых оснований на федеральном уровне определено в Законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», устанавливающем формат административного регламента предоставления муниципальной услуги (Статья 13. Общие требования к разработке проектов административных регламентов).
Для государственных федеральных услуг действуют «Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг» и «Правила проведения экспертизы проектов административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» [22]. Этими документами разъясняются понятие, структура и содержание административного регламента предоставления государственной услуги для федеральных структур и порядок взаимодействия между ними. Также здесь систематизированы цели этого сегмента административной реформы в части административных процедур государственных услуг: упорядочение, сокращение числа и документоемкости, ускорение при усилении ответственности органов, организаций и должностных лиц.
Органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться данными правилами при утверждении своих порядков разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления муниципальных услуг. Но, соответственно, реализуя данную рекомендацию, каждый муниципалитет будет устанавливать собствен-
ный порядок и формировать соответствующие (оригинальные) регламенты, что мало будет способствовать требованиям унификации.
Аналогичная рекомендация в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации более оправдана и носит объединяющий характер хотя бы внутри региона (все региональные органы подчиняются общему стандарту). Та же формула по отношению к муниципальным структурам побуждает каждый муниципалитет принимать соответственно свои системообразующие документы, что лишь усиливает энтропию в их общей массе.
В отношении региональных государственных услуг - в Ленинградской области сформирован и принят Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) [23]. Координирующие функции в этом процессе выполняет Комитет экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области. В продолжение этой линии Комитетом установлено содержание примерного административного регламента государственных услуг [24].
Перечисленные организационно-методические инструменты, применяемые в отношении государственных услуг, не являются избыточными. Практика других регионов подтверждает их востребованность. Сходство формируемых в этой плоскости решений кроме того укрепляется развитой системой коммуникаций участников процесса предоставления государственных услуг. Но даже при наличии многочисленных унифицированных алгоритмов действия проблемы недостаточного или, наоборот, избыточного административного регламентирования сферы государственных услуг сохраняются.
В отношении муниципальных услуг перечень проблем, естественных для государственных услуг, дополняется так называемым «недостатком единообразия», отсутствием стандартизации. Этим обусловлен определенный содержательный разрыв в глубине проработки процедурных вопросов между государственными и муниципальными услугами.
Для единого государства, реализующего общую административную политику в одном правовом поле распределения муниципальных полномочий, эту работу необходимо осуществлять централизованны, на федеральном уровне. Здесь нет никакой необходимости экспериментировать почти на 22 тысячах муниципалитетов (на 1 января 2018 г. всего муниципальных образований- 21 946) [25]. Это влечет значительные, а главное - непродуктивные трудозатраты, и не укрепляет их самостоятельность. Необходимо сформировать и утвердить единый стандартный перечень муниципальных услуг, исходя из всех имеющихся муниципальных полномочий. Аналогичным образом следует поступить с перечнем услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении муниципальных услуг. При этом требуется устранить противоречия в подведомственности реестра муниципальных услуг, формирование и ведение реестра которых согласно законодательству для каждого муниципалитета в отдельности осуществляется в порядке, установленном местной администрацией. При том, что на практике реализована и ведется Федеральная государственная информационная система «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», которая обеспечивает ведение в электронной форме реестра государственных и муниципальных услуг, функций по осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [26].
Под каждую услугу должен быть разработан и принят типовой административный регламент. Внутри каждого регламента должны быть закреплены основные параметры предоставления муниципальной услуги, выработаны единые нормативы не только ожидания в очереди, но и обслуживания по каждой услуге с учетом хронометража каждой административной процедуры.
В случае отсутствия решений на федеральном уровне возможно предоставление таких полномочий региональным властям. Перечисленные шаги повысят качество и эффективность использования бюджетных ресурсов.
Список литературы
1. Клименко А. В. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 8-51.
2. Сайт Минэкономразвития России. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/ sections/admreform (дата обращения: 26.04.2019).
3. Конституция РФ. URL: http://docs.pravo.ru/konstitutsiya-rf (дата обращения: 26.04.2019).
4. Ленин В. И. Полное собрание сочинений. 5-е изд. Т. 12. С. 99-105.
5. Медведев Д. А. 25 лет Конституции: баланс между свободой и ответственностью // Закон. 2018. № 12. С. 8-16.
6. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». URL: http://docs.pravo.ru/document/ view/4409464 (дата обращения: 26.04.2019).
7. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». URL: http://docs.pravo.ru/zakon-o-msu (дата обращения: 26.04.2019).
8. Справка по заполнению ГАСУ и Реестра на 13.03. URL: http://vplo.lenobl.ru/ lettersanddocs (дата обращения: 16.04.2019).
9. Портал Администрации Ленинградской области. URL: http://lenobl.ru/ (дата обращения: 16.04.2019).
10. Перечень государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в МФЦ. Сайт ГБУ ЛО МФЦ. URL: http://mfc47.ru (дата обращения: 26.04.2019).
11. Зайковский В. Н. Многофункциональные центры предоставления государственных услуг как «фронт-офис» государства для взаимодействия с гражданами России // Вестник ТвГУ. Серия «Право». 2014. № 3. С. 121-140.
12. Государство как платформа: люди и технологии. РАНХиГС. URL: https://www. ranepa.ru/sobytiya/novosti/gosudarstvo-kak-platforma-lyudi-i-tehnologii. (дата обращения: 16.04.2019).
13. Распоряжение Правительства РФ от 17.12.2009 № 1993-р // Российская газета. 2009. 23 дек. № 247.
14. Распоряжение Правительства РФ от 25.04.2011 № 729-р // Российская газета.
2011. 29 апр. № 93.
15. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ. URL: http://docs.pravo.ru/kodeks-byudzhetniy (дата обращения: 16.04.2019).
16. Постановление Правительства РФ от 27.09.2011 № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления». URL: http://docs.pravo.ru/document/ view/20072819 (дата обращения: 16.04.2019).
17. Постановление Правительства РФ от 22.12.2012 № 1377 «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2011 № 797» // Российская газета.
2012. 31 дек. № 303.
18. Постановление Правительства РФ от 30.05.2014 № 496 «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2011 № 797» // Собрание законодательства РФ. 09.06.2014. № 23. Ст. 2986.
19. Постановление Правительства РФ от 22.10.2014 № 1090 // Собрание законодательства РФ. 03.11.2014. № 44. Ст. 6059.
20. Распоряжение Правительства Ленинградской области от 28.12.2015 № 585-р «Об утверждении типового (рекомендованного) перечня муниципальных услуг органов местного самоуправления Ленинградской области, предоставление кото-
рых осуществляется по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг». URL: http://docs.pravo. ru/document/view/82753922/94947376 (дата обращения: 29.04.2019).
21. Распоряжение губернатора Ленинградской области от 22.03.2013 № 193-рг. URL: http://docs.pravo.ru/document/view/84822830 (дата обращения: 16.04.2019).
22. Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг». URL: https://base.garant.ru/12185976 (дата обращения: 16.04.2019).
23. Постановление Правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42 // Вести. 2011. 2 апр. № 58.
24. Приказ Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области от 09.03.2017 № 11 «Об утверждении примерного административного регламента предоставления государственной услуги» / Портал администрации Ленинградской области. URL: http://www.lenobl.ru, 09.03.2017 (дата обращения: 16.04.2019).
25. Федеральная служба государственной статистики. Россия в цифрах - 2018 г. URL:http://www.gks.ru/bgd/regl/b18_11/Main.htm (дата обращения: 16.04.2019).
26. Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_120963 (дата обращения: 16.04.2019).
