CC BY
54Кямран ЭЙЮБОВ
Аспирант Бакинского государственного университета
(Баку, Азербайджан).
ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ФАКТОРЫ РАЗЛИЧИЯ В ОБЪЕМЕ ПРЯМЫХ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ
В НЕФТЯНОМ СЕКТОРЕ АЗЕРБАЙДЖАНА И РОССИИ
Резюме
В статье анализируются показатели притока прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в нефтяной сектор Азербайджана и России в период между 1991 и 2006 годами. Выявлены главные причины того, что Азербайджан опережает Россию по этому показателю. Статья начинается с об-
щего объяснения сущности и особенностей ПИИ, затем определяются различные типы и модели притока ПИИ в нефтяной сектор Азербайджана и России; в заключение отмечаются главные факторы, определившие различия в притоке ПИИ в нефтяной сектор экономики каждой из этих стран.
В в е д е н и е
Со времени распада СССР бывшие советские республики стремились интегрироваться в мировую экономику в качестве новых суверенных государств. Наиболее интересные примеры в этом плане, как представляется, дают показатели привлечения ПИИ в Азербайджан и Россию — как в экономику в целом, так и, особенно, в нефтяной сектор, который для обеих стран играет очень важную роль.
Россия — самая большая из всех европейских стран с переходной экономикой и стран СНГ. Она располагает богатыми природными ресурсами и хорошо образованной рабочей силой и имеет емкий потенциальный рынок1. При всем том, как это ни парадоксально, для иностранных инвесторов она выглядела одной из наименее привлекательных для инвестирования стран во всем регионе. На протяжении 1990-х и начала 2000-х годов объем «входящих» ПИИ — ПИИ, поступающих в страну из-за рубежа, — в российский нефтяной сектор оставался низким: с 1998-го по 2001 год совокупный средний годовой прирост накопленных зарубежных инвестиций в Россию, рассчитанный как процент от валового накопления основного капитала, составлял всего 7,2%; сумма накопленных зарубежных инвестиций в экономику страны в процентах по отношению к валовому внутреннему продукту (ВВП) по состоянию на 2000 год составляла 12,4%2.
1 Cm.: Fabry N., Zeghni S. Foreign Investment in Russia: How the Investment Climate Matters // Communist and Post-Communist Studies, 2002, Vol. 35. P. 289—303.
2 Cm.: UNCTAD. TNCs, Extractive Industries and Development. B kh: World Investment Report 2007. New York, Geneva, 2007.
Эти цифры особенно впечатляют по контрасту с положением дел в другой важной стране с переходной экономикой того же региона — Азербайджане. Несмотря на то что Азербайджан намного уступает России в емкости рынков, уровне образования, экономическом потенциале и т.д., страна оказалась одной из самых успешных в СНГ по привлечению ПИИ в экономику целом и в нефтяной сектор в частности. В Азербайджане средний годовой прирост накопленных зарубежных инвестиций с 1998 по 2001 год, рассчитанный как процент от валового накопления основного капитала, составлял, по оценкам, 33,5%. Более того, сумма накопленных зарубежных инвестиций в экономику страны в процентах по отношению к ВВП по состоянию на 2000 год достигла 70,8%3, что почти в 6 раз превышает соответствующий показатель для России. На протяжении 1997—2001 годов на приток ПИИ в нефтяной сектор пришлось приблизительно 70% валового накопления основного капитала4.
ПИИ и основные мотивы для их привлечения
Чтобы обсуждать характер и модели притока ПИИ в интересующих нас странах, прежде всего необходимо, по нашему мнению, рассмотреть само понятие ПИИ. Согласно определению Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), ПИИ отражают стремление хозяйственной единицы — резидента одной страны («прямого инвестора») приобрести устойчивое влияние на деятельность предприятия, расположенного в другой стране («предприятия прямого инвестирования»). Достижение количественного показателя в 10% обыкновенных акций в собственности или 10% от общего количества голосов означает существование отношений прямого инвестирования5. Согласно тому же ОЭСР, приобретение устойчивого влияния подразумевает установление долгосрочных отношений между прямым инвестором и предприятием, а также значительную степень влияния инвестора на сферу управления предприятием. Оно не требует установления абсолютного контроля со стороны иностранного инвестора.
Как считают в международной консультационной компании «А.Т. Кирни», главные типы ПИИ с точки зрения способа вхождения на рынки — это приобретение дочерней компании или мощностей, участие в совместном предприятии, лицензирование или создание нового предприятия — прямое инвестирование в создание новых или расширение существующих мощностей6.
Другую классификацию типов ПИИ предлагают Н. Кампос и Ю. Киносита7. Они различают рыночно ориентированные ПИИ, которые мотивированы стремлением освоить те или иные рынки; стратегически ориентированные ПИИ, мотивированные стремлением установить контроль над какими-то важными активами; затрато-ориентированные ПИИ, цель которых — снизить затраты и оптимизировать процессы. Первый тип, рыноч-но ориентированные ПИИ, называют также горизонтальными ПИИ, поскольку этот тип связан с воспроизведением производственных мощностей в стране-реципиенте. В каче-
3 См.: UNCTAD. TNCs, Extractive Industries and Development.
4 См.: Shiells C. FDI and the Investment Climate in the CIS Countries // IMF Policy Discussion Paper, European II Department, 2003.
5 См.: OECD. Benchmark Definition of Foreign Direct Investment. Third Edition, Paris, France, 1999. Русский текст см.: Стандартное определение прямого иностранного инвестирования [http://www.oecd.org/dataoecd/ 13/25/ 8326626.pdf].
6 См.: A.T. Kearney FDI Confidence Index, Global Business Policy Council, 2005, Vol. 8.
7 См.: Campos N., Kinoshita Y. Why Does FDI Go Where It Goes? New Evidence from the Transition Economies // IMF Working Paper, IMF Institute, 2003. P. 10—18.
стве главных факторов, побуждающих к осуществлению ПИИ такого типа, выступают емкость и рост емкости рынка страны-реципиента, а также препятствия к вхождению на местные рынки — такие как таможенные тарифы и транспортные издержки.
Второй тип ПИИ называют ресурсно-ориентированными или стратегически ориентированными ПИИ, а также вертикальными ПИИ. Об инвестировании такого типа можно говорить, когда фирма инвестируют капитал за рубежом с целью получить доступ к производственным факторам, которые не может получить у себя в стране, — таким как природные ресурсы, сырье или дешевая рабочая сила. Соображения, связанные с сокращением издержек и доступностью факторов производства, особенно важны в обрабатывающей промышленности, когда транснациональные корпорации осуществляют прямое инвестирование в предприятия той или иной страны для последующего экспорта продукции. В отличие от горизонтальных ПИИ, вертикальные, или экспортно ориентированные ПИИ предполагают перенос в страну-реципиент тех или иных звеньев производственной цепочки.
ПИИ третьего типа, которые называют затрато-ориентированными, используют в тех случаях, когда фирма может получить выгоду от управления географически распределенными операциями из какой-то одной точки, добиваясь экономии на масштабах. Так, А. Биван и С. Эстрин обнаружили, что в ходе первой волны расширения ЕС одна лишь перспектива присоединения к Евросоюзу, помогающему сформировать региональные корпоративные сети, начинала привлекать в соответствующую страну больше затрато-ориентированных ПИИ, и происходило это после первых же заявлений о начале ее продвижения к вступлению в ЕС8.
Очевидно, что ПИИ в нефтяной сектор Азербайджана и России в рамках данной классификации можно определить как стратегически ориентированные ПИИ, направленные на приобретение контроля над активами: иностранные фирмы вкладывали капитал в данный сектор для того, чтобы получить доступ к природным ресурсам (нефти), которые были дефицитны в их собственных странах, но имелись в избытке в России и Азербайджане. Следовательно, поскольку здесь мы имеем ПИИ вертикального, или экспортно ориентированного, типа, то одним из главных побудительных мотивов для иностранных инвесторов в этом случае выступают, по нашему мнению, стабильность налогообложения, юридические гарантии для инвестиций и собственности, благоприятные правовые условия для экспорта продукции и т.д.
Собранные нами данные показывают, что ПИИ несут с собой множество выгод для страны-получателя. В частности, они помогают компенсировать дефицит внутренних инвестиций, а их положительные эффекты затрагивают не одних лишь инвесторов и непосредственных получателей инвестиций (т.н. «эффект перелива»)9. Эти дополнительные, более широкие эффекты возникают, когда иностранные компании прибегают к услугам местных финансовых учреждений и сетей распределения товаров или когда в результате сделанных ПИИ создаются новые обслуживающие компании и предприятия. Кроме того, вместе с ПИИ в страну приходят ноу-хау, особенно в сфере управления и организации.
Мы полагаем, что для нефтяного сектора экономик России и Азербайджана в 1990-х — начале 2000-х годов еще одним полезным последствием притока ПИИ, помимо эффективной структурной перестройки компаний и предприятий, был доступ к технологическим ноу-хау иностранных фирм, о чем упоминал М. Брэдшоу10. После распада Со-
8 Cm.: Bevan A., Estrin S. The Determinants of Foreign Direct Investment into European Transition Economies // Journal of Comparative Economics, 2004, Vol. 32. P. 775—787.
9 Cm.: Westin P. Foreign Direct Investments in Russia // Russian Economic Trends, 1999, Vol. 8, No. 1. P. 36—43 (8).
10 Cm.: Bradshaw M. Foreign Investment in the Russian Oil and Gas Industry: Lessons from Sakhalin // Proceedings of the 2nd International Conference on Globalisation in Russia's Regions: The Regional Dynamics of Northeast Asia and Russia's Globalisation in the 21st Century. Seoul, Korea: Hankuk University of Foreign Studies, 2004.
ветского Союза ни Россия, ни Азербайджан не располагали необходимыми знаниями, оборудованием и технологиями, чтобы вести добычу нефти самостоятельно. Именно поэтому обеим странам были нужны ПИИ, позволявшие привлечь в страну квалифицированных специалистов, современное оборудование и передовые технологии. В этом прежде всего и заключались «эффекты перелива», необходимые для дальнейшего развития нефтяного сектора в обеих экономиках.
Существующая литература уделяет большое внимание также ключевым факторам, влияющим на привлечение «входящих» ПИИ. За образец берется так называемая теория трех условий Даннинга11. По утверждению Даннинга, для того чтобы фирма осуществляла ПИИ, должны выполняться одновременно три условия. Фирма должна иметь конкурентные преимущества от обладания какими-то активами — для разных фирм разными, как материальными (например, производимая продукция или технологии), так и нематериальными (например, патентами или торговой маркой). Далее, фирме должна быть выгодна интернализация ведения бизнеса. Это означает, что фирме должно быть выгоднее использовать конкурентное преимущество от владения активами, о котором говорилось выше, осуществляя производство за границей на контролируемых ею предприятиях, а не проникая на рынок соответствующей страны с помощью таких средств, как франчайзинг или продажа лицензий на выпуск продукции или на технологический процесс. В свою очередь, рынок зарубежной страны должен обеспечивать фирме преимущества от локализации производства в этой стране (по сравнению с производством продукции у себя в стране и последующим экспортом ее на данный зарубежный рынок. — Перев.) — от этого зависит решение фирмы о том, где именно производить ее продукцию. К таким преимуществам локализации может относиться стоимость факторов производства, доступ к покупателям и клиентам, государственное регулирование в сфере торговли, курс валют, движение капитала, институциональная и политическая стабильность и т.д.
По нашему мнению, из трех перечисленных ключевых факторов важнейшим является последний — преимущества от локализации, поскольку он включает и представление об инвестиционном климате, с которым связаны различия между Россией и Азербайджаном в успехах по привлечению ПИИ в нефтяной сектор. Что же касается конкретных преимуществ от локализации, то иностранные инвесторы идут в страну-реципиент в поисках нескольких ключевых преимуществ. Как считают Н. Фабри и С. Зегни12, в эпоху глобализации центр тяжести конкурентной борьбы смещается с ценовой конкуренции к конкуренции качества. Соответственно, многонациональные фирмы стремятся получить комбинированные преимущества: дешевую, но производительную рабочую силу; технологические знания и навыки; достаточный внутренний спрос, позволяющий им нарастить свою долю на местном или региональном рынке; надежную инфраструктуру и управленческие навыки; стабильную политическую и институциональную среду. Это утверждение основывается на проведенном в 2000 году опросе иностранных инвесторов, осуществляющих ПИИ в России13. Как показывают полученные результаты, одним из главных побудительных мотивов для инвестиций была большая емкость российского рынка. Столь же важным мотивом было стремление обойти торговые барьеры — причем не только для предприятий, разворачивавших в России производство промышленных товаров, но, даже в большей степени, для тех, кто работает в сфере распределения товаров, коммерческой деятельности и транспорта. Кроме того, судя по ответам из фирм, важными соображениями при принятии решения об инвестировании были наличие в России квалифицированной рабочей силы — этот мотив был для них
11 Cm.: Dunning J. International Production and the Multinational Enterprise. London: Allen & Unwin, 1981.
12 Cm.: Fabry N., Zeghni S. Op. cit.
13 Cm.: AhrendR. Foreign Direct Investment into Russia — Pain Without Gain? A Survey of Foreign Direct Investors // Russian Economic Trends, 2000, Vol. 9, No. 2. P. 26—33 (8).
весьма существенным, а также невысокая стоимость рабочей силы и низкий общий уровень издержек производства.
В свою очередь, страна-реципиент инвестиций, чтобы повысить свою привлекательность для иностранных инвесторов, должна активно, опережающими темпами развивать свои местные и региональные рынки, добиваться макроэкономической и политической стабильности, укреплять институциональную среду и правовую стабильность и активно способствовать повышению квалификации рабочей силы, с тем чтобы создать в стране условия для передачи и распространения знаний и информации14.
Модели притока зарубежных инвестиций в нефтяной сектор экономики в Азербайджане и в России
Теперь с учетом сказанного выше о сущности и моделях ПИИ посмотрим на характер и модели ПИИ в российскую и азербайджанскую экономику в целом и в их нефтяной сектор, в частности, на протяжении 1990-х — начала 2000-х годов. Как видно из табл. 1, с
Таблица 1
Общие показатели прямых иностранных инвестиций за выбранные годы
(млн долл.)
Приток ПИИ
Доля в валовом накоплении основного капитала, %
Я 5
О ф I (V U
So о ш
2004 2005
Российская Федерация
Входящие инвестиции 2 373 7 958 15 444 12 766 28,732 4,4 14,3 9,2 16,3
Исходящие инвестиции 1 582 9 727 13 782 12 763 17,979 3,0 12,8 9,2 10,2
Азербайджан
Входящие инвестиции 450 3 227 3 535 1 679 -601 37,1 72,0 30,7 -9,6
Исходящие инвестиции 2 933 1 205 1 221 705 _ 24,6 22,3 11,2
И с т о ч н и к: UNCTAD. World Investment Report 2007 (Russia, Azerbaijan). . Country Fact Sheets
14 См.: Fabry N., Zeghni S. Op. cit.
1990-го по 2006 год приток ПИИ в Россию очевидным образом превышал их приток в Азербайджан. Однако к этим цифрам следует подходить с известной осторожностью, так как они не учитывают различий в масштабах экономик двух стран. Мы используем другой показатель — долю притока ПИИ в валовом накоплении основного капитала. Для целей настоящего исследования этот показатель представляется более точным. Из табл. 1 ясно видно, что средняя годовая величина этого показателя для Азербайджана с 1990-го по 2000 год почти в 8,4 раза превышает соответствующие значения для России. Данные за более поздние годы также демонстрируют явные различия в притоке ПИИ в эти две страны: в 2004 году Азербайджан сумел привлечь ПИИ в размере 72,0% валового накопления основного капитала, в то время как в России эта доля составила всего 14,3%; в 2005 году эти величины для Азербайджана и России составили соответственно 30,7% и 9,2%.
Диаграмма (рис. 1) дополняет приведенные выше данные. Из нее видно, что с 1993-го года по 2006 год по показателям притока ПИИ, исчисляемого как его доля в валовом накоплении основного капитала, Азербайджан опережал Россию.
Таблица 2 дополняет данные, представленные в табл. 1 и на рис. 1. Здесь объем накопленных входящих ПИИ в обеих странах выражен в виде доли от величины валового национального продукта. По оценкам Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), в России на накопленные входящие ПИИ в 2000-м и 2004 годах приходилось только 12,4% и 16,9% валового внутреннего продукта соответственно, в то время как для Азербайджана аналогичные показатели в те же годы составляли, по оценке, 70,8% и 157,0% величины валового внутреннего продукта.
Рисунок 1
Приток ПИИ, исчисляемый как его доля в валовом накоплении основного капитала,
в России и в Азербайджане
■ 1 ■ 1 . п ■ 1 1 11
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
П Азербайджан П Российская Федерация
И с т о ч н и к: UNCTAD. World Investment Report 2007. Major FDI Indicators.
Кроме того, говоря о показателях привлечения ПИИ в целом и инвестиционной привлекательности России и Азербайджана, стоит обратить внимание на индекс ПИИ Конференции ООН по торговле и развитию. В используемой ЮНКТАД четырехсторон-
Таблица 2
Накопленные ПИИ, исчисляемые в процентах от ВВП в регионе и в экономике в целом (%)
1990 2000 2004
Российская Федерация
Входящие ПИИ — 12,4 16,9
Исходящие ПИИ — 7,8 14,0
Азербайджан
Входящие ПИИ — 70,8 157,0
Исходящие ПИИ — 9,0 30,9
И с m о ч н и к: UNCTAD, World Investment Report 2005.
ней матрице показателей притока ПИИ15 Азербайджан располагается в группе лидеров и характеризуется как государство с высокими реальными показателями и высоким потенциалом притока ПИИ. Что касается России, она занимает место в группе стран с показателями «ниже своего потенциала» — стран с низкими реальными показателями притока ПИИ при высоком его потенциале. По показателю уровня притока инвестиций, который исчисляется ЮНКТАД как отношение доли страны в глобальном притоке ПИИ к ее доле в глобальном ВВП, Азербайджан с 1993-го по 2006 год занимал позицию среди 35 лидирующих экономик из 140 обследованных: значение этого показателя для страны составляло 3,4 в 1993—1995 годах, 15,25 в 1995—1997 годах, 8,15 в 1997—1999 годах, 1,60 в 1999— 2001 годах, 12,51 в 2001—2002 годах, 17,869 в 2003—2005 годах и 5,43 в 2004—2006 годах16. Успехи России в привлечении ПИИ не столь внушительны: в 2004—2006 годах она занимала 87 место, хотя и добилась значительного прогресса по сравнению с 1991—1993 годами, когда она находилась на 107-й позиции с показателем уровня притока инвестиций в 0,28. Другие значения этого показателя для России, в целях сравнения с азербайджанскими, за те же временные интервалы составляли 0,37, 0,59, 0,48, 0,32, 0,32, 1,13, 1,12 соответственно. Очевидно, что эти низкие показатели вполне согласуются с данными табл. 1 и табл. 2 и подтверждают неуспешность России и успешность Азербайджана в привлечении ПИИ в 1990-х годах и в начале 2000-х годов.
Нефть и другие энергетические ресурсы являются главной статьей как российского, так и азербайджанского экспорта, и ПИИ в этот сектор экономики очень важны для обеих стран. Как отмечает Я. Цукровски, нефтедобывающая промышленность обеспечивает значительную долю доходов государственного бюджета и поступлений конвертируемой валюты17. При этом, по его оценкам, доля нефти составляет приблизительно 31% в совокупном объеме добычи первичных энергоресурсов в Российской Федерации и приблизительно 50% в экспорте первичных энергоресурсов. По оценке, на долю нефтяного сектора приходится приблизительно 20% совокупных доходов государственного бюджета России и 40% ее совокупных доходов от экспорта.
15 Cm.: UNCTAD. Inward FDI Performance Index [http://www.unctad.org/Templates/WebFlyer.asp?intItemI D=2471&lang=l].
16 Ibidem.
17 Cm.: Cukrowski J. Russian Oil: The Role of the Sector in Russia's Economy // Post-Communist Economies, 2004, Vol. 16, No. 3. P. 285—296.
Исходя из данных на рис. 2, можно утверждать, что на протяжении 1998—2002 годов российский нефтяной сектор не получал ПИИ в достаточном объеме, поскольку большая часть ПИИ шла во вторичный и третичный секторы экономики страны. Напротив, как видно из рис. 3, в Азербайджане нефтяной сектор привлекал больше ПИИ, чем другие секторы национальной экономики. Сравнивая данные, мы также можем заключить, что в период после кризиса 1998 года Азербайджан добился более внушительных успехов, чем Россия. В то время как Россия устойчиво наращивала приток ПИИ до уровня приблизительно 650—700 млн долл. к 2002 году, ПИИ в нефтедобычу Азербайджана росли гораздо быстрее, достигнув к тому же году уровня в 1 млрд долл.
Рисунок 2
Приток ПИИ по секторам экономики в России в 1998—2002 годах
(млн долл.)
3 000 -I
2 500 -
2 000 "
1 500 -
1 000
500
—I-
2000
—I-
2002
1998
1999
2001
Первичный сектор экономики Вторичный сектор экономики Третичный сектор экономики
И с т о ч н и к: UNCTAD. World Investment Report 2007. FDI in Brief.
Эти результаты хорошо согласуются с данными «Индекса доверия к прямым иностранным инвестициям» компании «А.Т. Кирни», где отслеживается воздействие политических, экономических изменений и изменений нормативных актов регулирующих органов стран на намерения и предпочтения иностранных инвесторов, осуществляющих прямые инвестиции18. В 2005 году Россия занимала в этом Индексе 9 место по предпочтениям
18 См.: A.T. Kearney FDI Confidence Index.
Рисунок 3
Приток ПИИ по секторам экономики в Азербайджане в 1995—2002 годах
(млн долл.)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Первичный сектор экономики Другие секторы экономики
Примечание: Под первичным сектором экономики мы подразумеваем нефтяной сектор. И с т о ч н и к: UNCTAD. World Investment Report 2007. FDI in Brief.
инвесторов, вкладывающих средства в предприятия первичного сектора, тогда как Азербайджан — 2 место, очевидным образом предлагая более привлекательный климат для инвестиций.
Главные факторы, определяющие различия в притоке ПИИ в нефтяной сектор
Итак, наши данные показывают, что в 1990-х—начале 2000-х годов Азербайджану удалось привлечь в свою экономику, в особенности в нефтяной сектор, больше ПИИ, чем России. Мы полагаем, что различие в картине притока ПИИ между российским и азербайджанским нефтяным сектором экономики в рассматриваемый период определялось различием в инвестиционном климате, а конкретно — в политическом режиме, правовых гарантиях, включая соглашения о разделе продукции (СРП) и защиту прав собственности, в законодательном определении налогов и прав на экспорт продукции, политике различных групп интересов и культурной специфике.
Один из детерминантов инвестиционного климата — политическая система, и она во многом определила различие в притоке ПИИ в нефтяной сектор России с ее гибридной формой правления и Азербайджаном с его политической системой, основанной на персональном лидерстве. В начале 1990-х годов Азербайджан столкнулся с политическими беспорядками; война с Арменией поставила под угрозу саму независимость Азербайджана. Приход к власти Гейдара Алиева объединил нацию и резко укрепил политическое положение в стране. Нация верила в своего лидера и полностью доверяла своему президенту. Как отмечает Оксана Баюлген, на протяжении рассматриваемого периода институциали-зированное соперничество за власть и влияние в политической системе Азербайджана было чрезвычайно ограниченным, государственная власть была в высшей степени консолидирована и в политической системе целиком доминировала фигура президента Гейдара Алиева19. Политические группы и азербайджанский народ полностью поддерживали Алиева и принимавшиеся им решения. Выступления оппозиционных групп не пользовались поддержкой в обществе.
В отличие от устойчивой политической системы Азербайджана, основывавшейся на персональном лидерстве, гибридный режим России, «повисший» между авторитаризмом и консолидированной демократией, отличался политической неустойчивостью, слабостью государства и наличием многочисленных игроков с правом политического вето, способных оспорить инвестиционную стратегию правительства. С начала 1990-х годов Россия пребывала в состоянии постоянного политического кризиса и крайней неопределенности относительно будущего политического курса, стабильности политических институтов и исхода бесконечного, как представлялось, цикла выборов и поисков преемника Ельцина20. Кроме того, по критериям Макфола, само государство было очень слабым из-за недостаточной внутренней идеологической и институциональной сплоченности, из-за слишком широкого его участия в принятии финансовых решений и решений, касающихся общества, а также из-за неэффективного проведения политики в жизнь21. По утверждению Дж. Уотсона, внутри правительства то и дело возникали политические колебания, связанные как с необходимостью приспосабливаться к быстро меняющейся обстановке, так и с идеологическими боями между реформистами и консерваторами22. Высшее руководство не могло преодолеть противодействие игроков с правом вето, полностью выведя тех из игры, поскольку это противодействие не только было юридически законным, но и ощущалось широкими кругами как вполне правомерное23. Все эти конфликты и частая сменяемость должностных лиц во власти подрывали преемственность и постоянство в политике и мешали развитию целостной структуры регулирования для нефтедобывающей отрасли. Например, роспуск парламента в 1993 году был особенно пагубным для прохождения закона о нефти и газе. Все это порождало нестабильность политического курса, заводило в тупик и в большинстве случаев вносило хаос в инвестиционную среду. Иностранным инвесторам приходилось приспосабливаться к постоянным зигзагам политического курса, сталкиваться с произвольными, порождающими конфликты и открыто недружественными инвестиционными условиями. К тому же они не могли не учитывать возможность дестабилизации в будущем с тяжелыми последствиями для их конкрет-
19 Cm.: Bayulgen O. Facing the Dilemma of Global Capitalism: The Case of Azerbaijan // Central Asian Survey, 2003, Vol. 22, No. 2/3. P. 209—220.
20 Cm.: Tompson W. Financial Backwardness in Contemporary Perspective: Prospects for the Development of Financial Intermediation in Russia // Europe-Asia Studies, 2000, Vol. 52, No. 4. P. 605—625.
21 Ibid. P. 610.
22 Cm.: Watson J. Foreign Investment in Russia: The Case of Oil Industry // Europe-Asia Studies, 1996, Vol. 48, No. 3. P. 429—455.
23 Cm.: Bayulgen O. Foreign Investment, Oil Curse, and Democratization: A Comparison of Azerbaijan and Russia // Business and Politics, 2005, Vol. 7, No. 1, Art 3.
ных инвестиционных проектов24. Потому многие иностранные инвесторы предпочитали инвестировать не в Россию, а в Азербайджан, где ситуация была более стабильной, а политическая власть — более централизованной.
Чтобы получить более ясную и детальную картину различий между азербайджанской и российской законодательными системами, определявших различие в притоке ПИИ в две страны, мы рассмотрим по отдельности четыре главных законодательных компонента, непосредственно влияющих на инвестиционные решения в нефтяном секторе: ситуацию с СРП, права собственности, права на экспорт продукции и систему налогообложения.
СРП позволяют зарубежным нефтяным компаниям договариваться с правительствами об индивидуальном подходе к их проектам и потому защищают их от любых колебаний в налоговом законодательстве и вносят стабильность в финансовые и правовые условия. По своему отношению к заключению СРП азербайджанское и российское правительства резко различались. С самого момента провозглашения независимости от Советского Союза все правительства Азербайджана стремились привлечь на свои нефтяные месторождения иностранных инвесторов. Быстрое принятие режимов СРП помогало им добиваться этой цели. До 2001 года иностранные нефтяные компании заключили с азербайджанским правительством 21 успешный контракт СРП25. По выражению Баюлген, многие инвесторы в нефтяном секторе рассматривали заключение СРП в Азербайджане как «возможность купить все, что нужно, в одном магазине»26: все переговоры между заинтересованными сторонами могли начаться только после прямого одобрение президента Гейдара Алиева, и его одобрение было равнозначно прямой поддержке всех шагов по окончательному утверждению контракта. Режим СРП в Азербайджане был «очень дружественным для компаний», поскольку обеспечивал нефтяным компаниям привлекательные налоговые льготы и гарантии финансовой безопасности инвестиций. Эта дружественность режима СРП обернулась высокими масштабами притока ПИИ в нефтяной сектор, не говоря уже о том, что почти 2/3 из общей суммы 9 млрд долл. инвестиций в нефтяной сектор пришли в страну в виде ПИИ еще до начала тыся-челетия27.
В отличие от Азербайджана, у России было много проблем с принятием режима СРП. Хотя еще в конце 1993 года президент Ельцин подписал указ, предписывавший разработать правовые основы для регулирования отношений в рамках СРП, сделано это было только в конце 1995 года, когда после двух лет ожесточенной борьбы между политическими группами Дума приняла, наконец, соответствующий закон28. Но закон этот не обеспечивал исчерпывающего регулирования, что привело к принятию в 1999 году поправок к нему, накладывавших на инвесторов дополнительные требования. Сверх того в 2003 году некоторые поправки были приняты в виде нового Федерального закона, что существенно осложнило определение проектов, пользующихся статусом СРП. Как следствие, многие иностранные инвесторы не сочли законодательство о СРП достаточным стимулом для ПИИ и шутили о нем как о «новом шаге вперед по остановке прогресса»29. Хотя в целом российское законодательство не являлось рестриктивным по отношению к иностранцам, нельзя не отметить, что правовое регулирование бизнеса де-юре и де-факто
24 Cm.: Watson J. Op. cit.
25 Cm.: OECD. Investment Climate in Azerbaijan. Investment Climate and Prospect in Azerbaijan // OECD Global Forum on International Investment. Mexico City, Mexico, 2001.
26 Cm.: Bayulgen O. Foreign Investment, Oil Curse, and Democratization: A Comparison of Azerbaijan and Russia.
27 Cm.: OECD. Investment Climate in Azerbaijan. Investment Climate and Prospect in Azerbaijan.
28 Cm.: Watson J. Op. cit.
29 Cm.: Bayulgen O. Foreign Investment, Oil Curse, and Democratization: A Comparison of Azerbaijan and Russia.
сильно различалось30 и реальное исполнение законов оставляло и все еще оставляет желать лучшего.
Несмотря на то что контракты на условиях СРП в Азербайджане поощряются гораздо больше, чем в России, законодательство о правах собственности в России больше благоприятствовало иностранцам, хотя в том, что касается реальной защиты прав собственности, имелись проблемы. В Азербайджане Закон «О собственности» 1991 года и Закон «О земельной реформе» 1996 года запрещали иностранным гражданам владеть в стране землей или недвижимостью на правах собственности. Однако иностранцам разрешалось арендовать и городскую, и сельскую землю31. Многие зарубежные нефтяные компании имели возможность обеспечить себе долгосрочные контракты на аренду земельных участков и недвижимости, на которых они располагались32. Нефтяные гиганты «Бритиш петролеум» и «Шеврон», которые были главными участниками трубопроводного проекта Баку — Тбилиси — Джейхан, обеспечили себе гарантированные контракты на аренду на весь срок проекта. Азербайджанское законодательство, регулирующее права собственности, действительно, было не слишком дружественным в долгосрочной перспективе, но в краткосрочной и среднесрочной перспективе оно было вполне внятным, при том что многие иностранные инвесторы могли реально обеспечить себе гарантированные договоры на аренду на срок 20—30 лет с государственными или частными субъектами. Самым большим недостатком законодательства о собственности, с точки зрения инвесторов, был то, что оно вело к росту текущих издержек из-за необходимости постоянно вносить арендную плату.
Российское законодательство о собственности предоставляло иностранным компаниям больше выгод. С 1993 года Конституция предоставляла иностранным гражданам право владеть недвижимостью на территории России33. Это облегчило компаниям возможность переключаться с проекта на проект, а также сокращало издержки, давало определенные юридические гарантии и служило полезным источником защиты долгосрочных целей компании, позволяя ей оставаться в стране. С формально юридической точки зрения российское законодательство о собственности выглядело для иностранных инвесторов идеальным. Но в реальной экономической жизни ситуация с правами собственности была не столь безоблачна. Защита прав собственности была реальной проблемой, и многим компаниям приходилось обращаться к услугам частных фирм, специализирующихся на безопасности34. Частная защита обходилась дорого и отрицательно отражалась на общей оценке любого экономического проекта. И все же нужно признать, что во время президентства Путина неустойчивость гарантий прав собственности существенно уменьшилась и ситуация стала походить на законодательство де-факто, хотя и не де-юре. Однако, хотя в рассматриваемый период Россия имела лучшее, чем Азербайджан, законодательство в сфере собственности, фактическая защита ее в России отсутствовала, и это отрицательно влияло на инвестиционные решения в нефтяном секторе.
Еще одно различие в законодательстве, определившее различие в притоке ПИИ в Россию и в Азербайджан в рассматриваемый период, — право инвесторов на экспорт продукции. Иностранному инвестору в нефтяном секторе необходим прозрачный и упрощенный правовой режим экспорта продукции, поскольку в этом секторе инвесторы
30 Cm.: Schaffe, M., Hare P., Shabunina A. The Great Transformation: Russia's Return to the World Economy // CERT Discussion Paper, 2004.
31 Cm.: IMF. Azerbaijan Republic: Recent Economic Developments. IMF Staff Country Report. Washington, DC., 1997.
32 Cm.: Azerbaijani Government. Information for Investors: Azerbaijan. Azerbaijan, 1995.
33 Cm.: Schaffe, M., Hare P., Shabunina A. Op. cit.
34 Cm.: Fabry N., Zeghni S. Op. cit. P. 292—293.
обычно стремятся экспортировать сырую нефть на мировые рынки. Поэтому жесткое ограничение объемов экспорта нефти и необходимость приобретать дорогостоящие лицензии на право экспорта не способствуют привлечению ПИИ в нефтяной сектор. В Азербайджане масштабы квотирования нефтяного экспорта были очень невелики. Имевшиеся квоты были направлены главным образом на то, чтобы обеспечить удовлетворение спроса местных потребителей. При этом совместные предприятия с более чем 30%-м иностранным участием освобождались от необходимости приобретать экспортные лицензии35. Кроме того, налог на стратегический экспорт был установлен в размере 70% от разницы между внутренними ценами и контрактными ценами экспортируемых товаров36. Такая маржа реально позволяла нефтяным компаниям получать достаточную прибыль, чтобы поддерживать их интерес к инвестированию в регионе. В целом все эти характеристики азербайджанского законодательства об экспорте товаров способствовали привлекательности страны для иностранных инвесторов, гарантируя прибыльность их вложений.
Россия, напротив, в начале 1990-х годов существенно ограничивала квоты на экспорт нефти. В 1992 году было введено регулирование экспорта. Самая большая проблема регулирования состояла в том, что экспортные тарифы исчислялись не с прибыли, а с выручки, и потому многие месторождения с высокой себестоимостью продукции и с низким коэффициентом прибыльности оставались без инвестиций. К тому же, в соответствии с этим регулированием, Министерство топлива и энергетики устанавливало объемы индивидуальных и совокупных квот на экспорт нефти, что было для фирм огромным препятствием. И хотя совместные предприятия с более чем 30%-й долей иностранной собственности освобождались от уплаты экспортных пошлин, иностранные компании столкнулись с тем, что им трудно было определить, какая же именно часть произведенной продукции на самом деле полностью принадлежит им так, что они могут экспортировать ее37. В 1995 году Указ Ельцина № 1385 фактически положил конец лицензированию и квотированию экспорта, но в ходе рационализации использования системы нефтепроводов были введены так называемые лимиты на доступ к мощностям экспортных трубопроводов, в реальности представлявшие собой те же квоты. Правительство Черномырдина фактически вернулось к своим прежним решениям и к 1996 году упразднило экспортные тарифы38. Освобождение от тарифов оставалось в силе до 1999 года, когда правительство вернулось к обложению экспорта39. Таким образом, Россия многократно меняла подход к экспортным пошлинам на нефть и ее позиция в отношении налогового регулирования экспорта по-прежнему страдает неопределенностью. Из-за этого обстоятельства российское законодательство в области прав на экспорт продукции уступает азербайджанскому законодательству об экспорте нефти, отличающемуся низким налогообложением и лучшим регулированием.
На сравнительную привлекательность климата для прямых ПИИ в интересующих нас странах существенно повлияли и различия в их налоговом законодательстве. Вся система налогообложения в России была сильно усложнена. Предприятия нефтяного сектора уплачивали в федеральный и местный бюджеты в среднем 30 различных налогов40. Не приходится удивляться, что, по данным опроса 46 компаний, присутствовавших в России в 2000 году, самыми серьезными проблемами для иностранных инвесторов в России были названы неожиданные изменения в налоговом законодательстве и само это законода-
35 Cm.: Azerbaijani Government. Information for Investors...
36 Cm.: IMF. Azerbaijan Republic: Recent Economic Developments.
37 Cm.: Watson J. Op. cit. P. 439.
38 Cm.: OECD. Investment Guide for the Russian Federation. Paris, 1996.
39 Cm.: Cukrowski J. Op. cit.
40 Cm.: OECD. Investment Guide for the Russian Federation.
тельство41. Общая система налогообложения исходила при исчислении величины налога не из размера прибыли, а из объема выручки. Это означало, что компании должны были уплатить государству налоги еще до того, как узнают о реальных результатах своей деятельности в текущем году: получили они прибыль или понесли убытки. В довершение всего, система была чрезвычайно коррумпирована. Местные органы власти облагали нефтяные компании налогами, не предусмотренными в федеральном законодательстве42. В налоговом кодексе не определялись ни точное число налогов, которые можно накладывать на нефтяные фирмы, ни пределы общей суммы налогов. Короче говоря, российская налоговая система ложилась на бизнесменов тяжким бременем. С 2000 года правительство начало снижать ставки налогов и создавать более благоприятную налоговую сре-ду43, но она все еще нуждается в упрощении с ясным разделением между федеральными и местными налогами и в разрешении других указанных выше проблем.
В Азербайджане налоговая система дурно отражалась на общей макроэкономической ситуации, но в нефтяном секторе налоговое законодательство было весьма благоприятным для иностранных инвесторов. Первый налоговый кодекс Азербайджана был создан на основе советского налогового кодекса — все законодательство страны строилось на основе прежней советской системы. Под влиянием социально ориентированных аспектов коммунистической системы Азербайджан предъявлял компаниям большие налоговые требования. Система налогообложения основывалась на автоматическом записывании банковских счетов компаний в дебет. Эта практика стимулировала теневую экономику с многочисленными транзакциями, проходящими вне банковского сектора44. Уровень коррупции также повышался из-за роста масштабов теневой экономики. Некоторые экономисты советовали иностранным инвесторам постоянно держать до 30% прибыли наготове для «нежданных гостей из налогового управления»45. Но хотя все эти нарушения скверно отражались на общей макроэкономической ситуации, инвесторов в нефтяном секторе они почти не затрагивали: налогообложение большинства из них регулировалось в особом порядке в рамках СРП. Таким образом, налоговая среда в нефтяном секторе была в Азербайджане более благоприятной, чем в России.
Отмеченные выше важные различия между Азербайджаном и Россией в законодательном стимулировании ПИИ можно было бы объяснить влиянием политических групп интересов, которое определило и различие в моделях. В Азербайджане политические группы интересов не могли противодействовать иностранному присутствию в нефтяном секторе: они были слишком слабы, чтобы серьезно влиять на какие бы то ни было решения в этой сфере. Власть единственного носителя права вето была почти непреодолимой, так что любое СРП, представленное парламенту, принималось в тот же день после, самое большее, часовых дебатов46. Никакие активные группы защитников окружающей среды практически не имели возможности высказать свои протесты. Привлечение иностранных инвесторов в нефтяной сектор лежало также в русле геополитических целей Азербайджана, стремившегося укрепить свою независимость от России и добиться от мирового сообщества более широкого понимания его проблем в Нагорном Карабахе47.
41 Cm.: AhrendR. Op. cit.
42 Cm.: Ogutcu M. Attracting Foreign Direct Investment for Russia's Modernization. Battling Against The Odds // OECD-Russia Investment Roundtable, St. Petersburg, Russia, 2002.
43 Cm.: Cukrowski J. Op. cit. P. 293.
44 Cm.: IMF. Azerbaijan Republic: Recent Economic Developments.
45 Cm.: Abrahams L., Dragadze T. Azerbaijan (Ch. 1). B kh.: Investing in the Caspian Sea Region: Opportunity and Risk / Ed. by M. McCauley. London: Cartermill, 1996.
46 Cm.: Bayulgen O. Foreign Investment, Oil Curse, and Democratization: A Comparison of Azerbaijan and Russia; Rutland P. Lost Opportunities: Energy and Politics in Russia // NBR Analysis, Vol. 8, No. 5, National Bureau of Asian Research, 1997.
47 Ibidem.
В России не отмечалось столь мягкого взаимодействия между правительством и подавляемыми политическими группами интересов. С советских времен нефть рассматривалась как национальное достояние. Эта идеология была унаследована и современной Россией, где различные политические группы интересов постоянно препятствовали принятию такого законодательства, которое обеспечило бы возможность иностранного участия в нефтяном секторе. Нефтяное лобби, поддерживавшее интересы отечественных производителей, было очень сильно, и влияние его распространялось на все уровни власти48. Самое сильное влияние эти лоббисты оказывали через партию «Наш дом — Россия», которая в конце 1990-х годов была партией власти. В этой партии видели прямого выразителя интересов крупнейшей российской газодобывающей и газораспределительной компании и даже прозвали ее «Наш дом — Газпром»49. Однако перед местными нефтяными лоббистами стояли два серьезных препятствия. Прежде всего, сектор нуждался в современных технологиях и потому не мог позволить себе блокировать иностранное участие50. Кроме того, группе недоставало организационного и идеологического единства. Правительство в целом, несмотря на разногласия между отдельными министерствами по вопросу о привлечении в экономику иностранных инвестиций, было заинтересовано в ПИИ в нефтяной сектор, поскольку они увеличивали доход государства от налогов. Но здесь правительство наталкивалось на жесткую оппозицию в Думе. Многие парламентарии использовались лоббистами местных нефтяных компаний как «средство защиты» от иностранного присутствия51, что было явным проявлением конфликта интересов. Таким образом, если в Азербайджане политические группы интересов преуспели в быстрых и решительных шагах по открытию дверей для ПИИ в нефтяной сектор, то в России политические партии не могли прийти к единому мнению по вопросу о таких ПИИ.
Некоторые авторы пытались объяснить различия в уровне влияния различных групп интересов иначе, нежели простым различием в детерминантах интересов. По их мнению, в данных различиях отражается не только обычная конфигурация политических интересов, но и культурные и исторические факторы. В них-то и лежат истоки различий, проявляющихся в числе прочего и в факторах, определивших различия между Россией и Азербайджаном в моделях притока ПИИ. В качестве главной причины «неприветливого отношения к иностранному присутствию» в России отмечалась культурная специфика страны52. По крайней мере, в начале 1990-х годов русские рассматривали иностранное присутствие как нечто враждебное, как попытку захватить и поглотить их страну — попытку, которая шла вразрез с исторической гордостью, унаследованной русскими как одной из самых сильных наций. Довлело представление о действиях иностранных инвесторов как о «западной колонизации» России. Многие политики видели в этих действиях угрозу природным ресурсам страны и средство, с помощью которого иностранцы могли прибрать эти ресурсы к рукам по бросовым ценам53. Холодная война продолжала воздействовать на экономические представления. И хотя правительство понимало важность иностранного присутствия в нефтяном секторе, многие политические деятели возражали против этого под ложным предлогом защиты культурной уникальности и независимости.
48 Ibidem.
49 Cm.: Rutland P. Op. cit.
50 Cm.: Heinrich A., Kusznir J., Pleines H. Foreign Investment and National Interests in the Russian Oil and Gas Industry // Post-Communist Economies, 2002, Vol. 14, No. 4. P. 495—507.
51 Cm.: Watson J. Op. cit. P. 429—455.
52 Cm.: Investment Opportunities in Russia and the CIS / Ed. by D. Dyker. London: The Royal Institute of International Affairs, 1995.
53 Cm.: Watson J. Op. cit.
Азербайджан, напротив, не имел столь серьезных амбиций. Исторически он всегда находился под влиянием других стран и потому никогда не рассматривал иностранное присутствие как угрозу своей независимости. Историческая связанность Азербайджана с другими нациями, по сути, способствовала притоку иностранных инвестиций, так как народ видел в них средство, позволявшее установить отношения с другими странами. Свою независимость азербайджанцы стремились утвердить по отношению к России, которая колонизировала страну в течение более чем 200 лет, и никакие параллели с российским историческим и культурным наследием в новом государстве не приветствовались54. В ПИИ видели хороший способ привлечь к себе внимание других стран и избавиться от массированного российского влияния. В противоположность российским политикам азербайджанцы видели в иностранном присутствии способ продемонстрировать миру свою независимость, то есть возможность не зависеть слишком сильно ни от какой конкретной страны.
3 а к л ю ч е н и е
Сказанное выше позволяет заключить, что на ранних этапах независимости Россия и Азербайджан сильно различались по масштабам привлечения ПИИ в экономику в целом и в нефтяной сектор в частности. Несмотря на то что Россия в тот период была одним из крупнейших производителей нефти, она не сумела привлечь достаточно ПИИ в свой нефтяной сектор, который остро нуждался в инвестициях, и проигрывала в этом Азербайджану, который в несколько раз превосходил ее по объему «входящих» ПИИ. Согласно нашим результатам, эти различия в успешности привлечения ПИИ определялись различиями в политических режимах: азербайджанский режим, основанный на персональном лидерстве, благоприятствовал иностранным инвесторам больше, чем гибридный российский режим. Кроме того, законодательство в области СРП, налогообложения и прав на экспорт продукции в нефтяном секторе Азербайджана было более выгодным, чем аналогичное законодательство в России, для иностранных инвесторов, предоставляя им большую защиту и гарантии, более низкие налоги и более благоприятное регулирование экспорта. И хотя российское законодательство в сфере прав собственности было лучше, чем азербайджанское, реальная защита прав собственности, особенно в нефтяном секторе, была слабой, а то и вовсе отсутствовала, что в целом негативно влияло на инвестиционный климат в России. Наконец, на различия в моделях ПИИ влияли такие факторы, как различия в политике групп интересов и в культурной и исторической специфике обеих стран. Они делали Азербайджан лучше управляемым, более устойчивым и более гостеприимным для иностранных инвесторов в нефтяном секторе, чем Россия.
54 См.: Abrahams Dragadze Т. Ор. ск.
