CC BY
459
Куликова Наталья Сергеевна
адъюнкт кафедры административного права Воронежского института МВД России (e-mail: kulikova-mvd@yandex.ru)
Определение и содержание законности как юридического принципа, метода и состояния общественных отношений
В статье определяются содержание и место правовой категории «законность» в российской правовой науке. Рассматриваются сложившиеся в юридической доктрине взгляды на законность как метод, принцип и состояние общественных отношений. На основе лексико-юридического анализа делается вывод о нежелательности использования категории «режим законности». Предлагается авторское определение правовой категории «законность».
Ключевые слова: законность, принцип, метод, режим, юридическое состояние, правопорядок, демократия, качество нормативных актов.
N.S. Kulikova, Adjunct of the Chair of Administrative Law of the Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: kulikova-mvd@yandex.ru
Definition and contents of the legality as a juridical principle, method and legal state of social relations
The article defines the content and the place of legal category of «legality» in the Russian legal science. The existing legal doctrine views on the legality as the method, the principle and the legal state of social relations are considered. On the basis of lexical and legal analysis concludes that using the category «regime of legality» is undesirable. The author's definition of the legal category of «legality» is proposed.
Key words: legality, principle, method, regime, legal status, law and order, democracy, quality of normative acts.
Как бы ни парадоксально это звучало, но любое государство, даже самое деспотическое либо, наоборот - анархическое, в каком-то смысле является государством законности, т.к. любое государство вырабатывает веления, обязательные для граждан, и требует их исполнения. Основной вопрос заключается в данном случае в двух аспектах: во-первых, к кому обращено требование соблюдения законов; во-вторых, каково качество данных законов.
Ответ на первую часть вышеуказанного вопроса в конечном итоге приводит нас к понятию правового государства. Государство, которое вырабатывает обязательные для граждан веления (принимает законы), но само ими не связано, не может считаться публичной системой, построенной на принципах справедливости и равенства всех перед законом, т.е. правовым государством. В таком публичном образовании одна часть населения (подвластные) связана государственными велениями, а вторая часть (властвующие) может произвольно менять содержание данных велений в зависимости от собственных желаний и потребностей.
Государство, где обе группы населения в одинаковой степени связаны принятыми законами, можно в определенной степени считать правовым.
Дальнейшее движение государства к состоянию правового зависит от ответа на вторую часть поставленного выше вопроса: закон только тогда в полной мере будет соблюдаться гражданами, если он в полной или большей степени будет отвечать их интересам. Если сказать по-другому, граждане в своем большинстве будут признавать его полезность для каждого из них и для общества в целом.
На определенном этапе цивилизационного развития такие законы могут быть выработаны гениальным правителем, однако по мере усложнения общественных отношений один, даже самый способный человек, не в состоянии их охватить своим нормотворческим воздействием. Здесь требуется коллективный разум, который путем столкновения различных позиций и затем нахождения компромисса постепенно вырабатывает приемлемые для всех групп населения правила поведения. В течение нескольких предшествующих столетий и в со-
48
временной нам действительности роль такого коллективного разума выполняют парламенты.
Предложенная схема не претендует на оригинальность - это лишь краткий пересказ эволюции правовой мысли в европейской цивилизации, однако он создает некую основу для дальнейших рассуждений.
Прежде чем обратиться к анализу сущностного содержания категории «законность», имеет смысл сказать несколько слов о появлении данного термина в России. Как полагает Т.Ю. Ермолова, «появлению и утверждению в государственной и общественной практике понятия "законность" в России способствовало образование Указом Петра I от 12 января 1722 года прокуратуры, отвечающей за строгое и точное соблюдение всех установлений, исходящих от государя, а затем и от высших государственных органов. Строгое соблюдение законов государства, надзор за которыми был возложен на прокуратуру, в последующем стало трактоваться как надзор за законностью, а сама законность - как точное и строгое соблюдение действующих законов» [1, с. 1].
Безусловно, вхождение государства как сообщества властвующих и подвластных в состояние законности ускоряется при наличии специализированного государственного органа, ответственного за надзор в сфере общественных отношений, однако его наличием все, к сожалению, не обусловливается. История современных государств, в том числе и российская, изобилует примерами того, когда беззакония творятся и при наличии прокуратуры в системе органов государственной власти, и даже при участии в противоправных деяниях отдельных работников данного органа.
Законность как юридическая категория представляет собой весьма многогранное явление. Одной из таких граней является то, что законность представляется в качестве определенного состояния государства и общества, достигаемого ими на высоком уровне их эволюционного развития. Особо хотелось бы подчеркнуть необходимость эволюционной модели развития, т.к. никакое государственное образование первоначально не возникало как государство законности.
Как отмечает М.Н. Марченко, «в числе важнейших признаков и черт правового государства - не только создание, но и поддержание в обществе режима демократии, законности и конституционности, предотвращение попыток узурпации власти, сосредоточения ее в одних или нескольких руках» [2, с. 369]. Данная небольшая цитата формирует для нас доста-
точно обширное поле для рассуждений о сущности законности. Прежде всего, мы видим очевидную связь между категорией «правовое государство» и категорией «законность», причем последняя категория является зависимой, производной от категории «правовое государство». Если сказать иначе, состояние законности может возникнуть только в правовом государстве. Далее, М.Н. Марченко говорит не о собственно «режиме законности», а о «режиме демократии, законности и конституционности», объединяя несколько категорий в некоторую общность.
Таким образом, во-первых, законность невозможна без наличия в государстве и обществе демократии (т.е. реального народовластия, выражающегося прежде всего в том, что объединенный в государство народ своей волей формирует органы государственной власти, а они, в свою очередь, своей деятельностью обеспечивают реализацию интересов народа); во-вторых, законность тесно связана с конституционностью (данный термин включает как наличие в государстве основного закона, так и построение системы государственной власти в соответствии с предписаниями конституции, а также соответствие принимаемых в государстве законов тому объему прав и свобод человека и гражданина, которые содержатся в конституции).
Следует отметить взаимозависимость перечисленных правовых категорий. Хотя законность и является категорией, производной от демократии и конституционности, однако без обеспечения законности невозможны ни реальная демократия, ни обеспечение действия норм конституции.
Теперь еще об одном моменте - о применении к состоянию, именуемому «законность», термина «режим». Дело в том, что закрепление в законодательстве таких понятий, как «режим военного положения» [3], «режим особо охраняемых природных территорий» [4], «режим в исправительных учреждениях» [5] и даже «режим территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» [6], подчеркивает их применение для обозначения специального состояния среды, специальных правил, отличных от повседневного, нормального состояния общества и государства.
В силу указанного применение понятия «режим» к законности, тем более к демократии и конституционности, возможно не в полной мере. Демократия - это нормальное состояние правового государства, которое невозможно
49
без соблюдения конституционных положений о разделении властей, об основной направленности государства на соблюдение прав и свобод человека и гражданина и т.д.
Законность по своей философской и правовой сущности не может являться режимом. Если ее признать таковым, то логично было бы признать нормальным (но не особенным) состоянием общества беззаконие и правовой нигилизм. Если сказать иначе, то при соединении между собой терминов «законность» и «режим» в одну общность начинаются проблемы реализации философских закономерностей общего и особенного в оценке состояния государства и общества.
Перейдем к анализу сущностного содержания юридической категории «законность». По мнению автора, очень интересным является суждение В.И. Гойманова и В.В. Лазарева: «Законность - это принцип, метод и режим реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных актах, всеми участниками общественных отношений (государством, его органами, должностными лицами, организациями, гражданами). Она закрепляется в конституции и других законах как обращенное ко всем требование, принцип; реализуется как метод деятельности субъектов права и становится таким образом режимом общественной жизни, суть которого в том, что большинство участников общественных отношений соблюдают, исполняют правовые требования и предписания» [7, с. 40].
Рассмотрим данное научное суждение более подробно.
Первое: законность - это принцип. Большинство людей, проживая на территории определенного государства и не сопротивляясь его власти, как бы соглашаются повиноваться тем велениям, которые исходят от органов этого государства, соглашаются быть законопослушными. Соответственно, являясь гражданами либо проживая на территории определенного государства по иным основаниям, люди ожидают того, что официальные органы государства будут в равной степени соблюдать законы при взаимоотношениях с ними. Отсюда следует, что законность можно трактовать как универсальный принцип взаимоотношений между государством и гражданином, которому они должны соответствовать в повседневной действительности.
Второе: законность - это метод. Толкование законности под данным углом зрения в большей степени должно рассматриваться применительно к деятельности самой госу-
дарственной власти. Совокупность органов, образующих государственную власть, в своей деятельности как при взаимодействии с гражданами, так и при внутреннем взаимодействии между собственными структурами должна основываться на повседневной реализации принципа законности, который является единственным, безальтернативным методом практической реализации власти.
Третье: законность - это режим. Мы уже высказали собственную точку зрения по поводу восприятия законности в таком качестве, но тем не менее видим смысл еще раз обратиться к анализу данного понятия. С общеправовой точки зрения у категории «режим» может быть два основных определения:
1) режим как элемент юридического инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств [8, с. 171];
2) режим как официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия, и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования [9, с. 479].
Для нас наиболее значимым признаком режима является его некая особенность, от-личность от обыденности. Идеальный случай обыденности при отсутствии государства как упорядочивающей эту обыденность системы - это полный произвол, выражающийся в реализации права сильного, т.е. понуждении наиболее сильным в данный момент времени субъектом всех остальных субъектов следовать своей воле. Логично предположить, что один наиболее сильный субъект может уступить место еще более сильному субъекту, который будет подавлять его, и эта смена может происходить неопределенно часто. Такое состояние общества, социума можно определить как произвол сильного, оно очень неустойчиво и чревато для людей потерей имущества и даже жизни.
Государство, распространяя свою власть на определенную территорию, сразу становится наиболее сильным субъектом, к тому же чаще всего стабильным. Чтобы обеспечить стабильность своего существования, государство должно обеспечить реализацию своих велений таким образом, чтобы их соблюдали и собственные его органы, и граждане. Вся совокупность усилий государства по обеспечению соблюдения обязательных велений (правовых
50
предписаний) со стороны всех участников соответствующих правоотношений может именоваться как обеспечение законности, состояние законности.
Отметим, что формально состояние законности как система в достаточной степени безразлично к качественным характеристикам норм права, т.к. требование соблюдения законов и иных нормативных предписаний не зависит от содержания этих предписаний, которые могут включать и правила поведения, не отвечающие принципам социальной справедливости и равенства, на которые опираются при моделировании современных законов в правовом государстве. Такого рода «законность», когда при излишнем, навязчивом регулировании граждан буквально вынуждают жить по малоприемлемым для них правилам, может быть обеспечена только многочисленным и сильным репрессивным аппаратом и может быть только односторонней - требования к соблюдению законов будут выдвигаться только в сторону подвластных, но не будут обращены к представителям власти, которые в своих действиях не связаны установленными процедурами, но только целью возвышения публичного интереса над частным. Такое положение характерно для деспотического государства и в определенной мере - для полицейского государства, реализующего навязчивый патернализм. Вот его и можно именовать «режимом законности».
Но на самом деле ни о какой законности в данном случае речи не ведется - власть не вправе творить произвол, одновременно требуя от граждан безусловного исполнения всех своих многочисленных указаний. Подъем государства и общества к состоянию законности возможен только при обоюдном стремлении государственной власти в лице ее органов и граждан к соблюдению законов, выражающемся, в том числе, во взаимном уважении к установленным правилам поведения.
В этом контексте хотелось бы сделать дополнительный акцент еще на одной стороне, на одной грани законности - на качественных характеристиках нормативных предписаний. Для понимания комплекса связанных с этим проблем представляется ценным суждение В.С. Нерсесянца, согласно которому «общеобязательность закона обусловлена его правовой природой и является следствием общезначимости объективных свойств права, показателем социальной потребности и необходимости властного соблюдения, конкретизации и защиты принципа и требований права в соответствующих официальных актах
и установлениях. И именно потому, что, по логике вещей, не право следствие официально-властной общеобязательности, а, наоборот, эта обязательность - следствие права, такая общеобязательность выступает как еще одно необходимое определение права. Смысл этого определения состоит не только в том, что правовой закон обязателен, но и в том, что общеобязателен только правовой закон» [10, с. 191].
В приведенной цитате самым важным для данного исследования является утверждение о том, что общеобязателен только правовой закон. Если сказать иначе, норма права, имеющая порок с точки зрения ее соответствия принципам права, демократическому устройству государства, правам и свободам человека и гражданина, не может быть положена в основу законности. Поэтому проблему законности необходимо рассматривать также с позиции качества норм права, качества принимаемых актов.
Для полноты картины, связанной с пониманием категории «законность», необходимо рассмотреть ее системную связь с другой основополагающей категорией, именуемой «правопорядок». Как полагает А.В. Малько, «правопорядок представляет собой систему общественных отношений, в которых поведение субъектов является правомерным» [11, с. 192].
В.В. Лазарев полагает, что «правопорядок -это состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности» [7, с. 37]. А.Б. Венгеров определяет правопорядок как «юридическое состояние общественных отношений, суммарный итог, результат соблюдения, исполнения, использования и применения правовых норм в обществе» [3, с. 282].
Из всех приведенных определений, по нашему мнению, наиболее точным является последнее. Правопорядок есть некоторый итог как правового регулирования, так и правоприменения. Он может быть основан на законности, а может иметь существенные отклонения от данного принципа. Он может быть демократическим, воплощающим в реальную действительность либеральные ценности, а может быть основан на авторитаризме государственной власти, подавлении неугодных, критикующих реализацию власти, не опирающейся на желания большинства граждан данного государства.
Таким образом, законность является одной из характеристик правопорядка, позволяющих утверждать, что он основан на взаимном со-
51
блюдении основными сторонами публичных правоотношений - органами государства и гражданами - нормативных установлений.
Законность как определенное состояние системы «государство - право - гражданин» не может возникнуть сама по себе. Для вхождения ее в такое, прямо сказать, желаемое состояние, необходима целая совокупность предпосылок, которые обычно именуют гарантиями [11, с. 93].
Среди таких предпосылок на первое, ведущее место обычно ставится совокупность социально-экономических условий (средний или высокий уровень благосостояния общества, основанный на многообразии форм собственности, реальные экономические свободы, возможность безбоязненно извлекать выгоду из эксплуатации объектов частной собственности и т.д.). В таких условиях обе стороны социального взаимодействия: граждане, реализующие государственную власть (аппарата государства), и граждане из подвластной подсистемы практически в одинаковой степени заинтересованы в возникновении состояния законности, т.к. оно позволяет обеспечить дальнейшее увеличение благосостояния всех без исключения за счет упорядоченности и предсказуемости экономических отношений, возникновения условий для предпринимательской инициативы, развития производства, увеличения потребления и т.д.
Тесно связанной с экономическими предпосылками, но в большей мере воспринимаемой как гарантии является совокупность политических предпосылок. К ним относятся прежде всего разделение властей, демократическая, основанная на многопартийности, политическая система, позволяющая учесть и политически опосредовать интересы подавляющего большинства граждан, наличие механизмов соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, свобода средств массовой информации, общественный контроль за деятельностью органов государственной власти, основанный на открытости государства перед обществом, минимизации секретности в деятельности государственного аппарата и т.д.
Не менее важными являются и идеологические предпосылки, среди которых, прежде всего, следует выделить уровень морально-нравственного воспитания граждан, формирующего у них уважение к праву, государственным институтам, повышающего уровень правосознания и в конечном итоге формирующего у большинства граждан осознанное желание на-
ходиться в состоянии законности и исключать для себя противоправное поведение.
Следующей группой предпосылок, которые также возможно рассматривать в качестве гарантий, являются юридические, основанные на нормативном упорядочении деятельности государственного аппарата путем установления формальных процедур и особо тщательном процедурном регулировании порядка привлечения граждан и организаций к юридической ответственности, а также опирающиеся на сформированный комплекс юридических презумпций, позволяющих полагать поведение субъектов, находящихся в управляемой подсистеме, правомерным и требующих во всех случаях доказывать противоправность такого поведения нормативно установленными способами и в нормативно установленных пределах.
Наконец, состояние законности не будет обеспечено, пока не будут сформированы специальные институты разрешения конфликтов, надзора за соблюдением нормативных предписаний и пресечения противоправного поведения. Основным институтом разрешения социальных конфликтов на основе применения норм права являются суды. Основным специализированным институтом надзора за соблюдением всеми участниками правоотношений установленных нормативных предписаний в нашей стране является прокуратура. Основным институтом пресечения противоправного поведения является полиция. Впрочем, у последней из указанных государственных структур функция в системе обеспечения законности двойная: на нее также возложены задачи осуществления надзора в специальных сферах правоотношений.
Таким образом, можно утверждать, что состояние законности в обществе и государстве возникает только тогда, когда имеется определенный комплекс предпосылок, ряд из которых можно одновременно рассматривать и в качестве гарантий.
Вышеуказанное позволяет сформулировать следующее определение юридической категории «законность» - это определенное состояние демократически организованного государства, а также общества, жизнь которого основана на цивилизованных морально-нравственных принципах, при котором органы государства и граждане (общество) стремятся в своей деятельности к максимальному соблюдению правовых законов, принятых конституционно-уполномоченными органами государства.
52
1. Законность в Российской Федерации /
A. И. Абрамова, М.С. Андрианов, А. К. Большо-ва и др. М., 2008.
2. Общая теория государства и права. Академический курс: в 3 т. /отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2001. Т. 1.
3. Венгеров А. Б. Теория государства и права: учеб. для юрид. вузов. М., 2000.
4. Об особо охраняемых природных территориях: федер. закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 янв.1997 г. № 1-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс».
6. О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС: закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Общая теория права и государства: учеб. /под ред. В.В. Лазарева. М., 2001.
8. Алексеев С. С. Теория права. М., 1995.
9. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. М., 2009.
10. Проблемы общей теории права и государства: учеб. для вузов / под общ. ред.
B.С. Нерсесянца. М., 2004.
11. Малько А. В. Теория государства и права в схемах, определениях и комментариях: учеб. пособие. М., 2010.
1. Legality in the Russian Federation / A.I. Abramova, M.S. Andrianov, A.K. Bolshova, et al. Moscow, 2008.
2. General theory of state and law. The academic course: in 3 vol. /resp. ed. M.N. Marchen-ko. Moscow, 2001. Vol. 1.
3. Vengerov A.B. Theory of the state and law: textbook for judicial higher education institutions. Moscow, 2000.
4. About especially protected natural territories: fed. law d.d. March 14, 1995 № 33-FL. Access from reference legal system «ConsultantPlus».
5. Criminal and executive code of the Russian Federation d.d. Jan. 8, 1997 № 1-FL. Access from reference legal system «ConsultantPlus».
6. About social protection of the citizens who were affected by radiation owing to accident on the Chernobyl NPP: law of the Russian Federation d.d. May 15, 1991 № 1244-1. Access from reference legal system «ConsultantPlus».
7. General theory of law and state: textbook / ed. by V.V. Lazarev. Moscow, 2001.
8. Alekseev S.S. The theory of law. Moscow, 1995.
9. Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Administrative law: textbook. Moscow, 2009.
10. Problems of the general theory of law and state: textbook for higher education institutions / gen. ed. by VS. Nersesyants. Moscow, 2004.
11. Malko A.V. Theory of state and law in schemes, definitions and comments: study aid. Moscow, 2010.
53
