CC BY
26
.0
н
>
н
^
н
и X
Омбудсмены и суррогаты
Владимир Буев
за последний год в россии многие научились выговаривать без ошибки шведское слово «омбудсмен». осталось только наполнить его реальным содержанием.
Институт бизнес-омбудсменства, введенный в российскую жизнь около года назад президентским решением о назначении Бориса Титова на должность уполномоченного по защите прав предпринимателей (тогда еще — с весьма туманным функционалом), только недавно стал приобретать законодательный базис. 7 мая президент РФ подписал закон «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», который определил два уровня этого «немарксистского» института — федеральный и региональный.
Создается еще одна «вертикалька» в рамках общей вертикали власти? Нет. Тем более что и сама власть ом-будсменов на поверку оказывается весьма призрачной. Федерального бизнес-омбудсмена закон «отрегулировал» четко и без обиняков: над Борисом Титовым как институтом — лишь сам президент. А вот региональных омбудсме-нов будут «правоустанавливать» еще и законы субъектов РФ, а «вышестоять» над ними станут губернаторы. Порядок
Институт бизнес-омбудсменства — как суррогат грудного молока, которым пользуются в отсутствие материнского. «Материнским молоком» в этой метафоре выступает эффективная судебная и правоохранительная система. И если «суррогат» окажется полезным деловому сообществу — это уже будет благо
назначения региональных бизнес-защитников должен установить сам субъект — «по согласованию с Уполномоченным и с учетом мнения предпринимательского сообщества». Туманно по форме, зато понимается всеми, кто знаком с российскими реалиями, предельно однозначно и без хождения к гадалке: назначать будет губернатор, формально поинтересовавшись мнением федерального омбудсмена, а вот учет пожеланий местного бизнеса будет наверняка специфическим. Во-первых, то, кого именно региональная власть держит у себя за «деловое сообщество», — обычно результат ее, власти, совершенно субъективных оценок. Во-вторых, без четко прописанных в федеральном законе процедур учета чего бы то ни было сам процесс превращается в профанацию и симулякр.
Какие риски реализации закона просматривались в период разработки проекта и продолжают подмигивать огоньками индикаторов сегодня, когда он уже принят?
Первое, что мы увидим, — это быстрое формирование бюрократически-аналитического аппарата вокруг института как такового, со всеми полагающимися в таких случаях атрибутами: солидные авто для уважаемых людей, кабинеты, ремонт, новая офисная мебель, техника, круглые столы, командировки, доклады, заключения (с привлечением именитых экспертов и неоднократными обсуждениями), запросы-ответы. Задумайтесь: сразу 83 новых аппарата в регионах (а то, что субъекты РФ обязательно заведут у себя омбудсменов, сомнений не вызывает: никто не захочет отставать от модного общероссийского добровольно-принудительного мейнстрима). Возникнет дополнительный — и немалый — бумагооборот по всем вертикалям и горизонталям гос-управленческой машины. С весьма ничтожным, надо полагать, результатом.
Следует ожидать, что с самого начала региональное бизнес-омбудсменство будет рассматриваться как синекура для отставных чиновников, в том числе силовиков, а частично — для региональных бизнес-олигархов. (Совет Федерации уже не вмещает в себя разросшуюся чиновную гражданскую, силовую и олигархическую элиту.)
Закон наверняка превратится исключительно в процедурный инструмент «сопровождения» процессов по рассмотрению и передаче жалоб в органы госвласти и местного самоуправления, отправки запросов туда-сюда, обжалования арбитражных решений. И хорошо, если все это будет ради блага бизнес-сословия, а не отдельных его представителей.
При этом право обращаться в суд с целью признания недействительными или незаконными решений и действий госвласти для омбудсмена ограничено. Например, если речь идет о решениях и действиях прокуратуры или Следственного комитета РФ. Между тем зачастую именно к правоохранителям у представителей делового сообщества возникают претензии — например, в случаях с рейдерскими захватами.
Существует также риск превращения института в «статус», ни на что не влияющий, но со всеми признаками внешнего «почтения к мандату». Высокородная аристократическая статусность института подчеркивается сразу в первой статье закона — ведь это госорган, имеющий свой «расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации».
Среди множества норм «ни о чем» в принятом законе об омбудсменах выделяется одна, по поводу которой долго шла активная скрытая борьба и лились «невидимые миру слезы». Ее включение в закон дает омбудсмену хотя бы один реальный рычаг воздействия на власть — не фе-§ деральную или региональную,
| но хотя бы местную. «Дубинка»
а. >х на местных чиновников у федерального омбудсме-щ ¡^ га на припасена такая: одновременно с обжалованием х га о в суде ненормативных правовых актов органов о о § местного самоуправления он вправе выносить под-| § ^ лежащие немедленному исполнению предписания | ^ о приостановлении их действия до вступления х | ™ в законную силу судебного решения. С какой часто-
У 5 той эта норма станет использоваться на практике, § о § покажет время, но то, что Борису Титову удалось о х о включить ее в закон на самом последнем этапе х ¡^ ш рассмотрения в стенах Госдумы, — свидетельство ¡^ >х ^ профессиональных качеств бизнес-омбудсмена § 5 | не только как публичной фигуры, но и как опыт-ш | ного аппаратно-бюрократического бойца. о ^ § В силу известных обстоятельств закон носит 9 5 х черты документа, написанного под конкретного оЪ ¡л * человека (того самого, что, будучи назначенным ^ ¡га й на должность, уже почти год проработал на ней без ё о у законодательного базиса). Уполномоченный, с од-о. ной стороны, не может «заниматься другой опла-
чиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой» (стандартное ограничение для всех государственных мужей и жен). Однако с другой — «не может руководствоваться решениями политической партии или иного общественного объединения, членом которого он состоит». То есть закон прямо разрешает Уполномоченному вступать в «Единую Россию» или в «иное общественное объединение». Никто не видит конфликта интересов? А если партия все-таки скажет «надо» (шепотом, непублично), но бизнес-омбудсмен не ответит «есть» или у него хватит духу прямо ответить «нет» — маловероятно, но вдруг? На всякий случай для такого сюжета и предусмотрена «загогулина» о том, что полномочия Уполномоченного «могут быть досрочно прекращены по решению Президента Российской Федерации» — без объяснения причин. Как говорится, доверяй, но проверяй! Возможно, именно поэтому не лишены оснований утверждения, что институт даже в концепции задумывался не как общественный или общественно-политический, а как сугубо политический.
У института бизнес-омбудсменства был свой предтеча. В 2010 году распоряжением правительства1 «в целях улучшения инвестиционного климата, снижения ад-
министративных барьеров, развития малого и среднего предпринимательства, оперативного и эффективного рассмотрения обращений российских и иностранных инвесторов, а также обеспечения реализации предложений и рекомендаций совещательных органов по вопросам иностранных инвестиций» первый вице-премьер Игорь Шувалов был назначен координатором «деятельности федеральных органов исполнительной власти по рассмотрению обращений российских и иностранных инвесторов», а также организатором «подготовки проектов соответствующих решений Правительства Российской Федерации». В последующих справочно-информационных докладах Минэкономразвития, ставшее одновременно аппаратом «координатора» и «организатора побед», назвало его «федеральным инвестиционным омбудсменом». Полномочия у Игоря Шувалова были хоть и подзаконные, но местами даже пошире, чем законные у Бориса Титова. Например, «право» приостанавливать действия чиновников (не только местных, но и государственных) до решения суда. Ходатайствовать о возбуждении административного
Права региональных бизнес-омбудсменов совсем опереточные: рассматривать жалобы предпринимателей, перенаправлять по инстанциям, запрашивать и получать сведения
или уголовного дела в отношении должностных лиц, инициировать проведение служебных проверок в госорганах — не в счет. Мне не известен ни один факт применения этих «прав» в реальной практике, но формально они были.
Вплоть до октября 2012 года оба омбудсмена («инвестиционный» и «предпринимательский») действовали одновременно, по сути, на одной и той же поляне. Уж как они ее делили, не очень понятно. Скорее всего, ходили по ней двумя дружественными, но параллельными колоннами. Всем, однако, было ясно, что колонна фактически одна и та же и налицо типичное дублирование полномочий, которое уже свыше десятка лет пытается каленым железом выжечь из российской практики многострадальная административная реформа. В октябре прошлого года распоряжением главы правительства РФ № 1837-р Игорь Шувалов пре-
региональное бизнес-омбудсменство наверняка будет рассматриваться как еще одна синекура для отставных чиновников, силовиков и местных бизнес-олигархов, поскольку Совет Федерации уже не вмещает в себя всю эту разросшуюся элиту
кратил выполнять обязанности «инвестиционного омбудсмена».
Все в мире относительно. В стране слепых и кривой — король. Если федеральный бизнес-омбудсмен худо-бедно имеет не только статус, но и рычаг, о котором говорилось выше, то региональные и этого не получили. их деятельность, помимо федерального закона, будет регулироваться региональными (каждый субъект федерации получит свой) и финансироваться из региональных бюджетов. Права — совсем опереточные: рассматривать жалобы местных предпринимателей и перенаправлять их по инстанциям, запрашивать и получать «необходимые сведения, документы и материалы», обращаться в суд, направлять предложения губернатору, в органы госвласти и местного самоуправления, принимать участие (с согласия заявителя) в выездной проверке и «осуществлять иные действия в рамках своей компетенции».
Лично я отношусь к институту бизнес-омбудсменства в России примерно как к суррогату грудного молока, которым пользуются в отсутствие материнского. «Материнским молоком» в этой ме-
тафоре выступает эффективная судебная и правоохранительная система. И если «суррогат» окажется полезным деловому сообществу — это уже благо.
За последние три года мы видели множество разумных инициатив, направленных на улучшение условий предпринимательства и теоретически имевших все шансы быть принятыми, однако они в итоге закончились ничем. В этом скорбном списке было немало предложений об отмене негативных госрегуляций: возврат к необязательности бухучета для «упрощенцев», смягчение запретов и ограничений для предприятий малого и среднего бизнеса в торговле алкоголем и табаком, отмена нормы Банка России, распространяющей порядок ведения кассовых операций на индивидуальных предпринимателей, и т. д. Мы видели, как оставались абсолютно бесплодными усилия деловых общественных организаций при наступлении «рукотворных форс-мажоров» — например, во время административных кампаний по закрытию рынков и фанатичному сносу объектов нестационарной торговли местными властями по российским городам и весям. Результативность инициатив федерального бизнес-ом-будсмена по итогам первого года работы тоже невелика. Но вот по одной из них — очень важной — в последнее время начались обнадеживающие подвижки. Речь идет о предложении амнистировать предпринимателей, осужденных по уголовным (экономическим) статьям. Это, можно сказать, перчатка в лицо нашей правоохранительной системе, пусть и брошенная с вежливой улыбкой. Мы все помним поднявшуюся в двухтысячные годы волну рейдерских захватов, связанных не просто с отъемом приглянувшихся кому-то бизнесов, но и с «ненавязчивым» перемещением их строптивых владельцев за решетку. Поначалу президент РФ назвал инициативу Бориса Титова «сырой» и «непро-работанной», но уже в июне, в ходе Петербургского международного экономического форума, призвал Госдуму принять законопроект, разработанный в аппарате бизнес-омбудсмена, до ухода на летние каникулы. Разумеется, в процессе принятия закона предстоит еще немало «разменов», изъятий и уточнения составов, но уже за одно то, что инициатива зашла так далеко, омбудсмену можно будет поставить памятник.
Об авторе Владимир Буев
вице-президент Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП)
