CC BY
42
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОТЬ
Охрана окружающей среды в системе
обеспечения национальной безопасности
российского государства
Тарайко В.И.*
At the present stage of development of the Russian state during carrying out so social our country social, economic and legal reforms the problem of growth of criminality as threats of national safety has become aggravated, is especial in sphere of ecology.
На современном этапе развития российского государства в период проведения так необходимых нашей стране социальных, экономических и правовых реформ обострилась проблема роста криминальной угрозы национальной безопасности, особенно в сфере экологии. При этом анализ состояния преступности, ее количественных и качественных характеристик дает достаточные основания прогнозировать осложнение криминогенной экологической обстановки. Помимо этого необходимо учитывать достаточно высокий процент ее латентной составляющей. Поэтому когда мы говорим о национальной безопасности нашего государства, то все чаще вспоминаем об угрозах экологического характера, которые в большинстве своем носят субъективный характер и вызваны негативным, а во многом и противоправным воздействием на окружающую среду.
Современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды1. Поэтому вопросы экологической безопасности в настоящее время затрагиваются во многих научных исследованиях, особенно в рамках конституционного, уголовного, административно-
го и иных отраслей права. Важными направлениями работы являются разработка и принятие стабильного и эффективного законодательства. Законы должны в полном объеме и своевременно регулировать вопросы экологической безопасности государства, вопросы охраны конституционных экологических прав граждан, механизм противодействия криминальной угрозе в сфере экологии, а весь нормативно-правовой массив должен быть сбалансирован и внутренне непротиворечив.
В юридической литературе совершенно справедливо отмечается, что проблема национальной, в том числе экологической, безопасности сегодня приобрела статус глобальной проблемы, актуальной не только для России, но и для всего мирового сообщества2. В частности, в Экологической доктрине Российской Федерации отмечается, что Россия играет ключевую роль в поддержании глобальных функций биосферы, так как на ее обширных территориях, занятых различными природными экосистемами, представлена значительная часть биоразнообразия Земли. Масштабы природно-ресурсного, интеллектуального и экономического потенциала Российской Федерации обусловливают важную роль России в решении глобальных и региональных экологических проблем3.
Сегодня устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей сре-
Заместитель директора Института права и предпринимательства Северного (Арктического) федерального университета, кандидат юридических наук, доцент.
Ю
OI
О CJ
О О О Q.
С[ со
S
н
о
0
1
о я с о m ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Ю
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
ды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должны быть одними из приоритетных направлений деятельности государства и общества, в том числе с позиций обеспечения национальной безопасности.
Еще в 1997 г., а позднее и в 2000 г. в Концепции национальной безопасности Российской Федерации4 — основном политико-правовом документе, в котором сформулированы важнейшие направления и принципы государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от различных угроз, отмечалась острота экологических проблем в нашей стране, важность вопроса противодействия экологической преступности.
Так, в Концепции указывалось на ведущую роль экологических факторов в совершенствовании механизмов многостороннего управления международными процессами. Отмечалось, что широкая интеграция Российской Федерации в мировую экономику, общность интересов России и интересов других государств по многим проблемам международной безопасности, включая решение острых экологических проблем глобального характера, в том числе проблемы обеспечения ядерной и радиационной безопасности, требуют расширения сотрудничества с международными институтами.
Экологическая безопасность Российской Федерации совершенно обоснованно отнесена к национальным интересам. Коренное улучшение экологической ситуации в стране называлось в качестве основной задачи в области обеспечения национальной безопасности наряду с обеспечением суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности ее пограничного пространства, преодолением научно-технической и технологической зависимости Российской Федерации от внешних источников, обеспечением на территории России личной безопасности человека и гражданина, его конституционных прав и свобод, подъемом и поддержанием на достаточно высоком уровне военного потенциала государства.
К числу приоритетных направлений деятельности государства в экологической сфере были отнесены:
> рациональное использование природных ресурсов, воспитание экологической культуры населения;
> предотвращение загрязнения природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов;
> предотвращение радиоактивного загрязнения окружающей среды, минимизация последствий произошедших ранее радиационных аварий и катастроф;
> экологически безопасное хранение и утилизация выведенного из боевого состава вооружения, прежде всего атомных подводных лодок, кораблей и судов с ядерными энергетическими установками, ядерных боеприпасов, жидкого ракетного топлива, топлива атомных электростанций;
> безопасное для окружающей природной среды и здоровья населения хранение и уничтожение запасов химического оружия;
> создание и внедрение безопасных производств, поиск способов практического использования экологически чистых источников энергии, принятие неотложных природоохранных мер в экологически опасных регионах Российской Федерации.
За прошедшее десятилетие в названной сфере была проделана большая работа. Ее результаты можно проследить по ежегодным докладам о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации.
В соответствии с постановлением Совета министров — Правительства Российской Федерации от 24 января 1993 г. № 53 «О порядке разработки и распространения ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды»5 и Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ6 Министерством природных ресурсов Российской Федерации совместно с АНО «Центр международных проектов», заинтересованными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами, другими организациями и учреждениями ежегодно готовится государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации».
В докладе представляется аналитическая информация о качестве атмосферного воздуха городов и промышленных центров, состоянии поверхностных, подземных
и морских вод, почв и земель, растительного и животного мира, использовании полезных ископаемых, а также о характере и темпах их изменения во времени, под влиянием хозяйственной и иной деятельности. Доклад содержит информацию о влиянии экологических факторов среды обитания на здоровье населения и культурное наследие, о радиационной обстановке в стране, об особо охраняемых природных территориях и воздействии на окружающую среду основных отраслей промышленности, жилищно-коммунального и сельского хозяйства, транспорта и Вооруженных сил. В нем помещена информация о климатических и других особенностях каждого года, о промышленных авариях и катастрофах, об особых видах воздействия на окружающую среду, об отходах производства и потребления. Рассматриваются меры, принимавшиеся в истекшем году по борьбе с загрязнением окружающей среды, ее деградацией и истощением. То есть это системный документ, выступающий в качестве информационной базы при разработке мер по совершенствованию государственной экологической политики и нормативно-правовой базы, экономических и других методов регулирования природопользования и охраны окружающей среды, планирования и осуществления природоохранной деятельности.
В частности, важно отметить, что уже в 2003 г. в государственном докладе по результатам изучения качества природной среды, состояния природных ресурсов и экологических угроз указано, что актуальными для страны являются вопросы сохранения природы и улучшения состояния окружающей среды как приоритетные направления деятельности государства и общества. Природная среда должна быть включена в систему социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния. Формирование и реализация Стратегии социально-экономического развития страны и государственная политика в области экологии должны быть взаимоувязаны, поскольку здоровье, социальное и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве. Таким образом, государство признало, что вопросы экологической безопасности носят чрезвычайно важный и в настоящее время проблемный характер, влияющий на состояние национальной безопасности Российской Федерации в целом.
В соответствии с выявляемыми угрозами в области экологической безопасно-
сти и необходимостью совершенствования экологического управления в 2005 г. было акцентировано внимание на вопросе обеспечении энергетической безопасности7 и принятии Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» с внесением изменений в федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «Об экологической экспертизе» в части наделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы по объектам регионального уровня.
Вопросам формирования и совершенствования государственной экологической политики, обеспечения экологической безопасности и сохранения благоприятной природной среды в период активизации глобальных экономических и экологических процессов на территории Российской Федерации была посвящена проведенная в ноябре 2005 г. всероссийская конференция «Государственная экологическая политика на новом этапе экономических преобразований».
В 2006 г. (спустя пять лет) решениями Правительства Российской Федерации были учреждены два новых объекта особо охраняемых природных территорий федерального значения — государственный природный заповедник «Кологривский лес» в Костромской области и национальный парк «Калевальский» в Республике Карелия.
В связи с ростом экономического потенциала страны в 2006 г. была активизирована работа по охране растительного и животного мира: десять субъектов Российской Федерации утвердили новые перечни редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов растительного мира и девять субъектов — аналогичные перечни объектов животного мира.
В 2006 г. утверждена новая редакция Водного кодекса Российской Федерации, который предусмотрел переход на гражданско-правовые отношения в сфере использования и охраны водных ресурсов между государством и водопользователями.
Принятый в 2006 г. Лесной кодекс Российской Федерации определил, что использование, охрана, защита, воспро-
ю
О!
О СЧ
О
о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Ю
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
изводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Такой подход был необходим для обеспечения рационального, научно обоснованного и бережного подхода к использованию и возобновлению лесных ресурсов.
По инициативе нашей страны на международном уровне были обсуждены проблемы энергетической безопасности, одними из основных аспектов которой были признаны задача защиты окружающей среды и решение проблемы климатических изменений.
В 2007 г. продолжилось формирование особо охраняемых природных территорий федерального значения. Решением Межведомственной комиссии по экологической безопасности Совета безопасности Российской Федерации от 15 марта 2007 г. учреждена и начала свою работу Межведомственная комиссия по вопросам озера Байкал.
В октябре 2007 г. в Белграде (Сербия) состоялась шестая конференция министров по окружающей среде «Окружающая среда для Европы». В работе конференции приняла участие представительная российская делегация. По итогам конференции принята Министерская декларация, в которой определены задачи проведения реформы процесса «Окружающая среда для Европы» с целью повышения его эффективности.
В большинстве докладов Министерства природных ресурсов Российской Федерации отмечается чрезвычайно негативное влияние экологических факторов среды обитания на здоровье населения Российской Федерации.
Например, только в Москве вклад загрязнения атмосферного воздуха в формирование показателя общей первичной заболеваемости детей в возрасте до 14 лет составляет 13,0%. Индексы неканцерогенной опасности для ряда районов превышают 15 ед., что неприемлемо для населения. Риск развития неканцерогенных эффектов у населения, проживающего вблизи автомагистралей, от загрязнения воздуха почти в два раза выше, чем у населения других районов.
Для определения потенциального риска здоровью населения территорий Красноярского края от химического загрязнения атмосферного воздуха, питьевой воды, продуктов питания был проведен расчет риска длительного (хронического) неканцерогенного и канцерогенного воздей-
ствия. Полученные значения суммарного индивидуального канцерогенного риска от ингаляционного воздействия бенз(а)пире-на, бензола, формальдегида, этилбензола свидетельствуют, что при условии сохранения сложившегося уровня загрязнения атмосферного воздуха канцерогенами на протяжении предстоящих 70 лет вероятность заболеть раком у жителей Красноярска соответствует верхней границе приемлемого риска для условий населенных мест. Для населения Красноярска существует повышенный риск возникновения дополнительных к фоновому уровню 112,3 случаев злокачественных новообразований. В условиях суммарного действия загрязняющих химических веществ риск развития хронических неспецифических заболеваний среди жителей городов края превышает приемлемый уровень от 5,8 раза в Канс-ке до 18,1 в Красноярске, в наибольшей степени поражая органы дыхательной системы организма человека, иммунную систему и кровь. Высокая запыленность городов Красноярского края обуславливает прирост общей смертности (дополнительно) от 6,4 % в Канске до 22,7 % в Ачинске, при этом число дополнительных случаев смертей ежегодно может составлять от 82,5 до 261,5. И так по всей стране. Цифры заставляют задуматься.
В Российской Федерации в целях обеспечения экологической безопасности серьезная работа проводится в рамках реализации федеральной целевой программы «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 1996 г. № 305 (с дополнениями и изменениями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2005 г. № 639). Для всех объектов по хранению и уничтожению химического оружия проектируются и создаются системы производственного и государственного экологического контроля и мониторинга окружающей среды.
В направлениях правового и нормативного обеспечения процессов снижения негативного воздействия опасных объектов природного и техногенного происхождения на окружающую среду, включая биосферу, население и объекты техносферы, деятельность Минпромэнерго России была ориентирована на участие в разработке изменения Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и принятии со-
ответствующих национальных стандартов Российской Федерации.
Большое внимание уделялось также нормативному обеспечению экологической безопасности оборонной продукции. Работы по стандартизации оборонной продукции, как и деятельность по установлению требований, правил, принципов, характеристик, предназначенных для многократного использования и направленных на внедрение (применение) наиболее оптимальных технических решений и процедур взаимодействия на всех этапах жизненного цикла оборонной продукции, становятся особо востребованными на современном этапе, когда проблема обеспечения безопасности России, качества жизни, качества и безопасности продукции, в том числе в сфере оборонного комплекса, является первостепенной.
В системе экологической безопасности России военной деятельности, связанной с созданием, хранением, транспортированием, применением (эксплуатацией) и утилизацией оборонной продукции, с обеспечением учебно-боевой подготовки и жизнедеятельности Вооруженных сил в целом и воинских формирований, отводится особое место, обусловленное тем, что принципиально невозможно создание оборонной продукции, которая бы не оказывала негативного воздействия на окружающую среду, армия и флот обладают мощными потенциальными источниками экологической опасности (ядерное и химическое оружие, атомный флот, ракетные средства и др.), а сокращение, утилизация и уничтожение любого вида оборонной продукции могут сопровождаться значительным загрязнением окружающей среды. Поэтому нормативное правовое обеспечение экологической безопасности оборонной продукции направлено прежде всего на создание нормативно-методических документов по обеспечению экологической безопасности в ходе создания и эксплуатации оборонной продукции, а также по решению проблемы экологического контроля и управления охраной окружающей среды в местах дислокации личного состава и оборонной продукции путем разработки (пересмотра) национальных общетехнических стандартов, разработки (пересмотра) и совершенствования государственных военных стандартов с регламентацией требований в части экологической безопасности, соответствующих современному научно-техническому уровню качества оборонной продукции, обеспечивающих эффективное выполне-
ние работ и применение перспективных технологий.
При этом мы видим, что правовая база охраны окружающей среды и рацио -нального использования природных ресурсов полностью не сформирована и работа по ее совершенствованию, развитию нормативной основы обеспечения экологической безопасности различных видов деятельности должна быть продолжена.
Вопрос экологической безопасности государства и нормативного регулирования деятельности по ее обеспечению неоднократно поднимался на заседании президиума Госсовета России и Совета безопасности России. В 2005 и в 2008 гг. были даны поручения государственным органам, осуществляющим деятельность в сфере экологии и в правоохранительной сфере. Президентом Российской Федерации 4 июня 2008 г. был подписан Указ № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики», и после этого последовали поручения Правительства Российской Федерации. Однако во исполнение указанных решений приняты еще не все меры.
Большой комплекс мероприятий должен быть проведен и в рамках реализации положений нового концептуального документа — Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.8 Так, в Стратегии отмечается, что в Российской Федерации в целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения, влиянию на мировые процессы. Вместе с тем в условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития переходит к новой государственной политике в области национальной безопасности. В частности, силы и средства обеспечения национальной безопасности сосредоточивают свои усилия и ресурсы на экологической безопасности, так как проблемы окружающей природной среды, рационального природопользования, целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны, распространение эпидемий, вызы-
ю
О!
О СЧ
О О
о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Ю
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
ваемых новыми, неизвестными ранее вирусами, дефицит пресной воды и иные факторы оказывают серьезное влияние на обеспечение национальных интересов Российской Федерации.
В Стратегии целый раздел посвящен вопросам экологической безопасности Российской Федерации — «Экология живых систем и рациональное природопользование». В нем отмечается, что стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования являются: сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты; ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.
27 мая 2010 г. состоялось заседание президиума Госсовета России, которое было целиком посвящено вопросам защиты окружающей среды. Выступая на заседании, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что в нашем обществе созрело понимание того, что без учета современного состояния окружающей среды, без жесткого следования экологическим стандартам у нас просто нет будущего. По справедливому замечанию Президента Российской Федерации, необходимо усовершенствовать природоохранное законодательство, создать эффективную систему экологического мониторинга и покончить с экологическим нигилизмом. Все это является одним из важных направлений деятельности в рамках модернизации экономики России.
Обобщение научных взглядов на вопросы обеспечения экологической безопасности, изучение концептуальных документов и законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей сре-
ды, а также правоприменительной практики позволило выделить первостепенные задачи нашей страны в области охраны окружающей среды с позиций обеспечения национальной безопасности:
> разработка и проведение единой государственной политики в сфере охраны окружающей среды, принятие системных скоординированных решений;
> реформирование системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды;
> увеличение финансирования федеральных, региональных и муниципальных программ экологической модернизации с привлечением бизнеса;
> кодификация законодательства об охране окружающей среды, принятие подзаконных актов, регулирующих механизм природопользования и охраны окружающей среды, реестров и методик, которые утверждают порядки и регламенты, обеспечивающие эффективное решение задач в области экологической безопасности;
> совершенствование системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду;
> создание комплексной системы государственного экологического мониторинга, получение максимально точных данных об экологических катастрофах, экологическом ущербе и др.;
> переход на программы модернизации производств, на современные технологии;
> усиление ответственности за экологические правонарушения с применением соответствующих штрафных санкций;
> разработка реальных механизмов возмещения вреда окружающей среде;
> повышение уровня правовой и экологической культуры населения.
Литература и примечания
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
2. Васильев А.И., Сальников В.П., Степашин С.В. Национальная безопасность России: конституционное обеспечение. Научное издание. СПб., 1999. С. 5.
3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
4. Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 «О концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
5. Постановление Совета министров — Правительства Российской Федерации от 24 января 1993 г. № 53 «О порядке разработки и распространения ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 5. Ст. 393.
6. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
7. 2005 г. прошел под знаком подготовки к председательству Российской Федерации в 2006 г. в «группе восьми». Наиболее значительным с точки зрения охраны окружающей среды был инициированный Россией вопрос об обеспечении энергетической безопасности.
8. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
