CC BY
17DOI 10.47643/1815-1329_2023_6_89 УДК 349
ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ АРКТИКИ В АСПЕКТЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА ARCTIC ENVIRONMENTAL PROTECTION IN THE ASPECT OF SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF THE REGION
ДОРОНИНА Анна Константиновна,
соискатель кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университет им. М.В. Ломоносова (МГУ). 119991, Россия, г. Москва, Ленинские горы, 1. E-mail: [email protected];
DORONINA Anna Konstantinovna,
Candidate of the Department of Environmental and Land Law of the Faculty of Law Lomonosov Moscow State University (MSU). 119991, Russia, Moscow, Leninskie Gory, 1. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация. В статье рассматриваются вопросы правовой охраны окружающей среды Арктики в аспекте применения концепции устойчивого развития на внутригосударственном уровне прибрежными арктическими государствами.
Abstract: The article discusses the issues of legal protection of the environment of the Arctic in the aspect sustainable development at national level by the Arctic coastal states.
Ключевые слова: Арктика, охрана окружающей среды, экологическое право, прибрежные арктические государства, устойчивое
развитие.
Keywords: Arctic, environmental protection, environmental law, Arctic coastal states, sustainable development.
Для цитирования: Доронина А.К. Охрана окружающей среды Арктики в аспекте устойчивого развития региона // Аграрное и земельное право. 2023. № 6(222). С. 89-92. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_6_89.
For citation: Doronina A.K. Arctic environmental protection in the aspect of sustainable development of the region // Agrarian and Land Law. 2023. No. 6(222). pp. 89-92. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_6_89.
Статья поступила в редакцию: 13.05.2023
В XX веке человечество столкнулось с необходимостью пересмотра отношения к природе как к безграничной кладовой, к эксплуатации ее со скоростью, превышающей возможности ее восстановления.
Впервые термин «устойчивое развитие» был применен в 1972 г. на Первой Всемирной Конференции по окружающей среде в Стокгольме. В 1992 г. термин был использован «в качестве названия новой концепции существования всего человечества» в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию 1992 г., принятой в рамках Конференцией ООН по окружающей среде и развитию1. Широкое распространение он получил после публикации доклада «Наше общее будущее»2, подготовленного для ООН Всемирной комиссией по окружающей среде и развитию. Вопросам устойчивого развития была посвящена Конференция ООН по устойчивому развитию Рио+20 2012 г. «Будущее, которого мы хотим». По ее итогам было принято множество добровольных обязательств по имплементации принципов устойчивого развития: гармоничного сочетания трех основных векторов развития - социального, экономического и экологического.
Несмотря на длительный период развития самой концепции устойчивого развития, его расширения и влияния на жизнь планеты3, не выработано единого теоретического и практического подхода к внедрению идей устойчивого развития в законодательства всех стран-участниц, в том числе - прибрежных арктических государств. Арктика, хрупкая и высоко чувствительная к внешним воздействиям, но богатая минеральными и биологическими ресурсами, является зоной столкновения различных интересов государств4. Но, являясь одним из немногих регионов, где нет открытого конфликта5, Арктика могла бы стать идеальной площадкой для выработки основ международной политики и сотрудничества в области устойчивого развития, как между государствами, так между государством и обществом, малыми коренными народами.
Значительный вклад в устойчивое развитие региона вносит деятельность Арктического Совета. Рабочая группа (SDWG) и Программа устойчивого развития Арктического совета была формально учреждена Илакуитской декларацией 1998 г. Цель Программы состоит в том, чтобы предлагать и предпринимать шаги, которые будут восприниматься арктическими государствами в целях содействия устойчивому развитию Арктики, включая защиту и улучшение окружающей среды, экономику, культуру и здоровье коренного и другого населения Арктики, улучшение экологических, экономических и социальных условий арктических общин.
Концепция устойчивого развития воспринята и российским законодательством. В законодательстве Российской Федерации, как и на
1 Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию (принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 г.)// http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml (дата обращения: 03.04.2023)
2 Доклад Всемирной комиссии по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее» №А/42/427, принятый на 42 сессии Генеральной Ассамблеии ООН, 4 августа 1972 г.// Официальный перевод на русский язык http://www.un.org/ru/ga/pdf/brundtland.pdf (дата обращения: 03.04.2023)
3 Кашкин С.Ю. Основные принципы правового регулирования устойчивого развития // Юрист. 2022. № 9. С. 10 - 18. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
4 Жудро И.С., Редникова Т.В Арктика: устойчивое развитие региона и обеспечение национальной безопасности // Государство и право. 2022. No 3. С.128
5 Heininen, L. Northern Geopolitics: Actors, Interests and Processes in the circumpolar Arctic. Polar Geopolitics: Knowledges, Resources and Legal Regimes. Eds. By R. C. Powel-land K. Dodds. Edward Elgar: Cheltenham,UK and Northampton, Massaschusetts, 2014, pp.241—258.
международном уровне, не закреплено единой дефиниции понятия «устойчивое развитие». В теории отмечаются проблемы «координации процессов развития эколого-правового регулирования в российском законодательстве с международными тенденциями, закрепленными в соответствующих документах»1. Хотя Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная указом Президента Российской Федерации от 01 апреля 1996 г. № 4402, тоже скоро должна отметить свое тридцатилетие, само понятие и принципы устойчивого развития до сих пор не находят должного отражения в федеральном законодательстве.
Вместе с тем, оно является элементом в арктических документах стратегического планирования. Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2013 г.3 (далее - Стратегия 2020), определяла основные механизмы, способы и средства достижения стратегических целей и приоритетов устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации. Основным средством реализации Стратегии-2020 названа государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. № 3664 (далее - Госпрограмма). Стратегия-2020 не дает определения понятия «устойчивое развитие», но раскрывает его содержание, которое несколько отличается от общераспространенного международного. Так, Страте-гия-2020 говорит об «устойчивом социально-экономическом развитии» (п. 6), «устойчивом развитии топливно-энергетического комплекса в долгосрочной перспективе, в период замещения падающей добычи в районах традиционного освоения» (пп. Б п.11) и создании экономического механизма устойчивого развития (п.19), но не отражает международных критериев устойчивого развития. Госпрограмма одной из приоритетных целей обозначает «обеспечение экологической безопасности» (п. 1 раздела I), при соблюдении принципов «максимального природосбереже-ния» при «предоставлении людям, находящимся на территории Арктики, современных возможностей жизнеобеспечения и удовлетворения их основных социально-бытовых и культурных потребностей» (п.4 раздела III). В Госпрограмме используются также такие термины, как «устойчивое развитие региональных экосистем», «устойчивое повышение уровня и качества жизни», «устойчивое обеспечение экономики» и другие.
Новая Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 26.10.2020 № 6455, об устойчивом развитии говорит всего в двух случаях - в контексте мер по выполнения основных задач в сфере развития международного сотрудничества (пп. з п.16 раздела III - председательство России в Арктическом совете; пп. и п.16 раздела III - содействие укреплению Арктического экономического форума). Так, устойчивое развитие в том смысле, в котором оно отражено в акте, «важно не столько для АЗРФ, сколько вовне, для международного сообщества в целом»6.
Соединенные Штаты Америки активно участвуют в исполнении принятой в 2016 г. Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года (the 2030 Agenda for sustainable development7), устанавливающей 17 целей устойчивого развития как внутри своей территории, так и по всему миру8. Федеральное законодательство США содержит следующее определение понятия устойчивого развития: «Устойчивое развитие означает интеграцию процесса принятия решений в рамках организации, с тем, чтобы каждое решение принималось для обеспечения наибольших долгосрочных выгод. Это означает исключение концепции отходов и использование природных процессов и потоков энергии и циклов; а также признание взаимосвязи наших действий с миром природы» (§ 102-76.50 41 CFR9).
В то же время, следует отметить, что американское законодательство также не всегда понимает устойчивое развитие в соответствие с принятым международным толкованием. Так, согласно §102-76.55 41 CFR, во исполнение исполнительного распоряжения № 13123 от 3 июня 1999 г. «Озеленение правительства за счет эффективного управления энергией»10 и исполнительным распоряжением № 13101 16 сентября 1998 г. «Озеленение правительства путем предотвращения образования отходов, рециркуляции и федерального приобретения»11 федеральные агентства должны применять принципы устойчивого развития для размещения, проектирование и строительство новых объектов, включая: а) оптимизацию потенциальной площади объекта; б) сведение к минимуму использования невозобновляемых энергоресурсов; в) использование «экологически предпочтительных продуктов» (environmentally preferable products); г) охрану и сохранение воды; д) повышение качества окружающей среды внутри помещений; е) оптимизация методов эксплуатации и технического обслуживания.
На региональном уровне вопрос устойчивого развития американской Арктики - Аляски - остается непростым, и тесно связан с жизнью коренного населения. Основной его задачей, по мнению американских исследователей, является «предоставление людям достойного и безопасного существования, которое минимизирует истощение ресурсов, деградацию окружающей среды, разрушение культуры и социальную нестабильность»12.
1 См. Игнатьева И. А. «Рио+20» и проблемы развития экологического законодательства // На пути к устойчивому развитию России. 2011. № 58. С. 27.
2 Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»// Собрание законодательства РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
3 Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (утв. Президентом Российской Федерации 20.02.2013) // СПС «КонсультантПлюс».
4 Постановление Правительства РФ от 21 апреля 2014 г. № 366 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года»//СЗ РФ. 2014. № 18 (часть IV). Ст. 2207.
5 Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 2020 г. № 645 «О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 44. Ст. 6970.
6 Игнатьева И.А. Правовые основы развития Арктической зоны Российской Федерации и концепция устойчивого развития // Экологическое право. 2021. № 6. С. 11 - 16. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
7 Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года https://documents-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/285/73/PDF/N15 28573.pdf?OpenElement
8Подробнее смотри State of Global Partnerships 2017 Report https://www.state.goWs/partnerships/releases/reports/2017/268159.htm#SDG12
9CFR > Title 41 > Subtitle C > Chapter 102 > Subchapter C > Part 102 > Subpart B > Section 102-76.50 https://www.law.cornell.edu/cfr/text/41/102-76.50
10 Executive Order 13123 of June 3, 1999 «Greening of the Government Through Efficient Energy Management»// https://energy.gov/sites/prod/files/nepapub/nepa_documents/RedDont/ReqEO13123greengovt.pdf
"Executive Order 13101 of September 16, 1998 «Greening of the Government Through Waste Prevention, Recycling, and Federal Acquisition» https://www.epa.gov/sites/production/files/2016-01/documents/13101 .pdf
12 Matthew Berman. Sustainable development and sustainable income from Alasks's resources. ISER, University of Alaska. 2003, P.4 http://www.iser.uaa.alaska.edu/Publications/Berman_SNR.pdf
В Канаде принят и действует Федеральный закон об устойчивом развитии 2008 г. (Federal Sustainable Development Act)1, и разработанная в соответствии с ним Федеральная Стратегия устойчивого развития на 2022-2026 гг. (The Federal Sustainable Development Strategy (FSDS))2. Федеральный закон об устойчивом развитии 2008 г. в ст. 2 практически повторяет формулировку доклада «Наше будущее»: устойчивое развитие означает развитие, которое отвечает потребностям настоящего, не ставя под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. Также в ст. 2 вводятся понятия «устойчивости» — то есть способности вещи, действия, деятельности или процесса поддерживаться бесконечно, и «принципа предосторожности», согласно которому при наличии угроз серьезного или необратимого ущерба отсутствие полной научной определенности не должно использоваться в качестве основания для отсрочки принятия экономически эффективных мер для предотвращения деградации окружающей среды. Вопросами устойчивого развития Арктики занимается специальный федеральный орган - Департамент по северным делам и делам коренных народов (Indigenous and Northern Affairs Canada (INAC). Им, в частности, принимаются специальные департаментские стратегии по развитию именно северных районов Канады (The Departmental Sustainable Development Strategy (DSDS)3. В настоящее время разрабатывается новая DSDS с учетом изменений в Федеральный закон об устойчивом развитии4.
Норвегия, но данным ООН, находится в списке стран, достигших наибольшего успеха в вопросе имплементации принципов устойчивого развития на национальном уровне5. В мае 2016 года Стортинг (норвежский парламент) принял норвежский план действий по сохранению биоразнообразия6, направленный на достижение целевых показателей, и обсудил новый технический документ (white paper - "белая книга») по обеспечению эффективного и благоприятного для климата энергоснабжения (Meld. St. 14 (2015-2016) Nature for life — Norway's national biodiversity action plan (Chapter 4-9) 7. 21 апреля 2017 г. была представлена норвежская стратегия по устойчивому развитию Арктики8. Документ основывается на Арктической политике Норвегии 2014 г., отдельно отмечая, что международное сотрудничество, развитие бизнеса, научных знаний, инфраструктуры и охрана окружающий среды критически важны для устойчивого развития севера. Арктика считается важнейшим направлением норвежской внешней политики и тесно переплетена с внутренней. Документ отмечает, что «ежедневная жизнь людей [в регионе] тесно связана как с политикой, так и с ежедневными заботами», и, поскольку люди в Арктике «не разделены, а объединены океаном», арктическая политика тесно связана с морской.
В целях устойчивого развития региона, согласно тексту документа, на развитие транспортной системы севера будет направлено 40 миллиардов норвежских крон. Будут созданы центры готовности и реагирования на случаи разлива нефти и загрязнения морской среды пластическим мусором (в Лофотенских и Вестерлонских островах), морской и арктический центр в Тромсе. Но, в то же время, будет объявлено о новом раунде лицензирования добычи нефти и газа.
Передовыми достижениями во внедрении идей устойчивого развития отличается Гренландия (Дания). В 2014 г. правительством Гренландии и Еврокомиссией принята совместная стратегия об устойчивом развитии Гренландии на 2014-2020 гг.9. В п. 2.9 отмечается, что управление и охрана хрупкой окружающей среды Арктики в Гренландии затруднены крайне малочисленным населением и неразвитой инфраструктурой острова. Например, это затрудняет должную организацию сбора и переработки отходов. Но, в целом, как отмечается в докладе Международного института устойчивого развития (IISD), гренландские законодатели сделали устойчивое развитие основным приоритетом10. По мнению специалистов IISD, в Гренландии приняты наилучшие для окружающей среды условия, требующие от инвесторов проведения полномасштабной оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС, EIAs) и оценки стратегических социальных последствий (SSIA) даже до начала переговоров о предоставлении лицензии на разведку и разработку недр. Кроме того, в Гренландии не существует частной собственности на землю -по этой причине любая деятельность возможна лишь на земле, взятой в концессию или исключительное право на пользование землей11. Так, гренландское правительство охраняет окружающую среду Арктики, во многом, превентивно - не допуская до природных ресурсов недостаточно подготовленные или экологически ответственные компании.
Так, в условиях усиления антропогенного воздействия на регион, концепция устойчивого развития Арктики, воспринимаемая и внедряемая прибрежными арктическими государствами, исходящая из приоритета баланса экологии, экономики и социального развития взаимосвязанного региона, направленная на сохранение уникальной окружающей среды Арктики как дома для существующих, так и для будущих поколений, может стать одной из ключевых точек взаимодействия этих государств.
Библиогра фия:
1. Кашкин С.Ю. Основные принципы правового регулирования устойчивого развития // Юрист. 2022. № 9. С. 10-18. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-
сультантПлюс»
2. Жудро И.С., Редникова Т.В Арктика: устойчивое развитие региона и обеспечение национальной безопасности // Государство и право. 2022. No 3. С. 127-137.
1Federal Sustainable Development Act (S.C. 2008, c. 33) http://laws-lols.justlce.gc.ca/eng/acts/F-8.6/
2 The Federal Sustainable Development Strategy (FSDS) https://www.fsds-sfdd.ca/en
3 Список и тексты департаментских стратегий с 2007 г. https://www.aadnc-aandc.gc.ca/eng/1100100034676/1100100034677
4 Departmental Sustainable Development Strategy https://www.sac-isc.gc.ca/eng/1538154842800/1538154896454
5 Norway. Initial steps towards the implementation of The 2030 Agenda. The 2030 Agenda: A roadmap for national action and global partnership https://sustainabledevelopment.un.org/hlpf/2016/norway
6 https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/meld.-st.-14-20152016/id2468099/sec1
7 https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/meld.-st.-14-20152016/id2468099/
8A strategy to promote peaceful, innovative and sustainable development in the Arctic https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/en-nordomradestrategi-for-et-fredelig-skapende-og-barekraftig-nord/id2550095/
9 Programming Document for Sustainable Development of Greenland 2014-2020
https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/signed_programming_document_for_sustainable_development_of_greenland_2014-2020_colour.pdf
10Christina Colclough, Oshani Perera. Sustainable Development in Greenland: Perspectives from a preliminary stakeholder consultation. Publised by IISD, Matinoba.2013. Р.1
11 Roger Sexton, Barbara Bogusz. Complete Land Law: Text, Cases, and Materials, Oxford Press. 2013. Р.584.
3. Heininen, L. Northern Geopolitics: Actors, Interests and Processes in the circumpolar Arctic. Polar Geopolitics: Knowledges, Resources and Legal Regimes. Eds. By R. C. Powelland K. Dodds. Edward Elgar: Cheltenham,UK and Northampton, Massaschusetts, 2014, pp.241—258.
4. Игнатьева И. А. «Рио+20» и проблемы развития экологического законодательства // На пути к устойчивому развитию России. 2011. № 58. С. 27.
5. Игнатьева И.А. Правовые основы развития Арктической зоны Российской Федерации и концепция устойчивого развития // Экологическое право. 2021. № 6. С. 11 - 16. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
6. Matthew Berman. Sustainable development and sustainable income from Alasks's resources. ISER, University of Alaska. 2003, P.4 http://www.iser.uaa.alaska.edu/Publications/Berman_SNR.pdf
7. Christina Colclough, Oshani Perera. Sustainable Development in Greenland: Perspectives from a preliminary stakeholder consultation. Publised by IISD, Mati-noba.2013. Р.1
8. Roger Sexton, Barbara Bogusz. Complete Land Law: Text, Cases, and Materials, Oxford Press. 2013. Р.584. References:
1. Kashkin S. Yu. The Main Principles of the Legal Regulation of Sustainable Development // Lawyer. 2022. № 9. P. 10 - 18.
2. Zhudro I.S., Rednikova T.V. Arktika: ustoichivoe razvitie regiona i obespechenie natsional'noi bezopasnosti // Gosudarstvo i pravo. 2022. N 3. S. 127 - 137.
3. Heininen, L. Northern Geopolitics: Actors, Interests and Processes in the circumpolar Arctic. Polar Geopolitics: Knowledges, Resources and Legal Regimes. Eds. By R. C. Powelland K. Dodds. Edward Elgar: Cheltenham,UK and Northampton, Massaschusetts, 2014, pp.241—258.
4. Ignat'eva I.A. Na puti k "Rio+20": problemy razvitiya ehkologicheskogo zakonodatel'stva v Rossii // Na puti k ustoichivomu razvitiu Rossii. № 58. P. 27.
5. Ignatyeva I.A. Legal Grounds for the Development of the Arctic Zone of the Russian Federation and the Sustainable Development Concept// Environmental law. 2021. №6. P.11-16
6. Matthew Berman. Sustainable development and sustainable income from Alasks's resources. ISER, University of Alaska. 2003, P.4 http://www.iser.uaa.alaska.edu/Publications/Berman_SNR.pdf
7. Christina Colclough, Oshani Perera. Sustainable Development in Greenland: Perspectives from a preliminary stakeholder consultation. Publised by IISD, Mati-noba.2013. Р.1
8. Roger Sexton, Barbara Bogusz. Complete Land Law: Text, Cases, and Materials, Oxford Press. 2013. Р.584.
