CC BY
228
ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА: ПРОБЛЕМА ОЦЕНОЧНЫХ КАТЕГОРИЙ В ЕВРОПЕЙСКОЙ И РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ
Н.С. Никитенко,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин
ФГОУ ВПО ВСИ МВД России
В статье рассматриваются проблемы практического применения оценочных категорий при ограничении прав и свобод человека. При этом обращается внимание на ряд общих правил такого ограничения. Подчеркивается невозможность ограничения неотъемлемых прав и свобод человека. Гарантией служат специальные критерии (оценочные категории) - законодательное закрепление возможности ограничения прав и свобод, соответствие целям ограничения и соразмерности/пропорциональности (т.е. соответствия пределам ограничения). Основой аргументации служат примеры из российской и европейской судебной практики.
An article deals with the problems of implementation of different “evaluating categories” in respect of limitation of human rights and freedoms. In this context the article draws attention to the common rules of such a limitation. It is underlined an impossibility to limit inalienable human rights. The main guarantees are special criteria (“evaluating categories”), in particular, limitation of human rights and freedoms through the legislative process; compliance with the purposes of limitation, established in law, as well as the requirement of proportionality of limitation. Argumentation of the article is based on either Russian or European judicial practice1.
Ограничение прав и свобод человека в отступление от взятых на себя международных обязательств следует рассматривать как признанное правовое явление современного международного и национального права1. Оно представляет интерес с позиций определения условий правомерности реализации в контексте ряда оценочных категорий (достаточность, необходимость, пропорциональность, соразмерность и пр.). В этом смысле первостепенное значение имеет адекватное судебное толкование законодательных предписаний, содержащих оценочные категории, в частности российская судебная практика, а также решения Европейского Суда по правам человека (далее - Европейский Суд). При этом следует учесть, что согласно Федеральному закону № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» от 30.03.1998 г. Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда обязательной по вопросам толкования и применения
1 Nikitenko N.S. Limitation of Human Rights and Freedoms: The Problem of Evaluational Categories in European and Russian Practice.
Конвенции и Протоколов к ней. Этот факт подтвержден и в положениях постановления Пленума Верховного Суда РФ № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10.10.2003 г. Положения п.10 Постановления inter alia подчеркивают, что «применение судами вышеназванной Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод»,3 хотя обязательными для России и являются только те постановления Европейского Суда, которые вынесены в отношении нее и являются
4
окончательными .
Необходимо учесть существование общей презумпции неумаления основных прав и свобод. Так, Всеобщая декларация прав человека отрицает возможность государства уничтожить права и свободы, изложенные в Декларации (ст.30); Конституция России закрепляет правило о запрете издания законов, которые отменяли или умаляли бы права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55); Конвенция о защите прав человека и основных свобод запрещает совершать какие-либо действия, направленные на упразднение прав и свобод, признанных в Конвенции (ст. 17). Возможность ограничения прав и свобод следует воспринимать как исключительную меру. В этом смысле важно стремление к балансу5 между осуществлением лицом прав и свобод и полномочием государства ограничить эти права и свободы для достижения определенных общегосударственных целей. Поэтому ограничительные полномочия государства должны быть подчинены строгим, законодательно установленным критериям и правилам, содержащим, по определению Европейского Суда по правам человека, «адекватные и эффективные гарантии против злоупотребления»6 дерогационными мерами.
Первоначальной гарантией выступает способ закрепления возможности ограничения прав и свобод - конвенционный либо конституционный. При этом важна не констатация права на ограничение/дерогацию, а определение основных критериев его правомерности. В этом смысле международное соглашение или конституция должны выступать существенным свидетельством легитимных рамок дерогационных действий государства. Так, Конвенция содержит исчерпывающий перечень прав и свобод, которые могут быть подвергнуты ограничению со стороны государства . В Конституции РФ содержатся общие условия права Российской Федерации на ограничение прав и свобод человека и гражданина, отличающиеся от условий Конвенции. Это в необходимости учета 1) глубинного смысла и назначения конституционно-правово-го регулирования общественных отношений, 2) стремления к гармонизации (примирению) конституционноправовых норм и их «подчиненности» интересам конституционного строя, а также 3) в отсутствии некоего шаблона, применимого к действиям различных государств, т.е. национализации условий правомерности ограничения прав и свобод человека и гражданина8.
Полагаем, следует назвать общие правила ограничения государством прав и свобод, отраженные в нормах Конституции РФ.
1. Общее правило конституционного ограничения, отражающее меру свободы всех и каждого, находящегося на территории России: осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17)9. Государство закрепляет данное правило, показывая, что демократичность и правовой характер государства отнюдь не означают вседозволенности, а, напротив, свидетельствуют об уровне самосознания населения, осознанных критериях поведения. Вместе с тем, учитывая ожидаемую разнородность населения, неодинаковый уровень правового сознания и правовой культуры, государство доводит до всех, находящихся на его территории, конституционный постулат о необходимости корректировать свои действия и о возможности апеллировать к конституционной норме (ч. 3 ст. 17) для предотвращения злоупотребления субъективными правами и свободами.
2. Конституционные оговорки, связанные с поддержанием основ
конституционного строя, детализирующие понимание меры свободы в виде стандартов поведения в особо значимых для государства сферах: 1) запрет на осуществление любого рода деятельности, связанной с пропагандой или агитацией, возбуждающей социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду либо с пропагандой социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29); 2) запрет на осуществление экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34),
действующий в любых условиях (в мирное время, чрезвычайного или военного положения), включая, в частности, антимонопольные, антидемпинговые меры; 3) запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13). Закрепляя право каждого на объединение (ст. 30), государство, тем не менее, оставляет за собой возможность ограничить его путем введения условий легитимности существования объединений; 4) запрет свободного пользования, владения и распоряжения землей и другими природными ресурсами, если это наносит ущерб окружающей среде и нарушает права и законные интересы иных лиц (ч. 2 ст. 36). Государство предусматривает нахождение земли и других природных ресурсов в собственности (ч. 2 ст. 9), однако оставляет за собой ограничительное полномочие, принимая во внимание, что земля и другие природные ресурсы являются основой жизнедеятельности народов России и требуют охранительных мер государства.
3. Конституционные оговорки, четко определяющие условия, в которых может быть реализовано право, свобода. Основным условием выступает правило о законности способов осуществления субъективного права, свободы, т.е. возможность воспользоваться правом, свободой
поставлена в зависимость от законодательных предписаний, исходящих от государства. Так, ч. 4 ст. 29 предусматривает право на поиск, получение, передачу и распространение информации при условии, что эти действия будут осуществляться законным способом; ч. 1 ст. 34 предоставляет право заниматься любой не запрещенной законом экономической деятельностью; ч. 4 ст. 37 подчиняет возможность разрешать индивидуальные и коллективные споры законодательным предписаниям о способах разрешения.
4. Конституционное закрепление дискреционного права государства регулировать исключительно внутригосударственными правовыми средствами ряд общественных отношений и в этой связи устанавливать ограничения прав и свобод, связанных с непринадлежностью к государству. Так, ст.ст. 31, 32, 33 и 36 ограничивают права неграждан (иностранных граждан, лиц без гражданства) в политической сфере.
Предусматривая возможность ограничения прав и свобод, Конституция РФ указывает вместе с тем на невозможность ограничить права и свободы, закрепленные в ст. ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54, независимо от целей органов государства10. Права, не подлежащие ограничению, следует рассматривать как общепризнанные в международном праве.
Если запрет на ограничение неотъемлемых прав и свобод не вызывает сколько-нибудь серьезных сомнений и дискуссий, то вопрос о соблюдении условий правомерности ограничения иных прав и свобод и отступлений в этой связи от обязательств по международному праву представляется небесспорным. В качестве гарантии от злоупотребления правом на ограничение/дерогацию следует также назвать определение условий правомерности, к которым целесообразно отнести оценочные категории, включающие требования: 1) законодательного закрепления (формула -«предусмотрено в законе»), 2) соответствия целям ограничения и соразмерности/пропорциональности (т.е. соответствия пределам ограничения, при которых соблюдается условие правомерности).
Содержание критерия законности ограничений (т.е. только в «определенных законом случаях»)11 как условия правомерности следует раскрывать, опираясь на соответствующую практику Европейского Суда. Следует согласиться с позицией Европейского Суда, что указания на критерий законности как непременное условие правомерности ограничений должно толковаться единообразно для всех государств.
Необходимо, однако, подчеркнуть заметную разницу в принципах построения правовой системы европейских государств и России. Так, Европейский Суд, определяя содержание критерия законности, обращался ко всем видам внутреннего права - административному, статутному и конституционному, писанному и неписанному . Для того чтобы конкретное решение или нормативный акт имел законную силу, необходимо наличие признаков доступности и предсказуемости. При этом применяется концепция неформального толкования законности13, а сам термин «право» в
деятельности Европейского Суда следует понимать в его сущностном
14
смысле .
Применительно к российской действительности следует говорить о концепции писанного права, причем форма закона (акта парламента России) выступает основным условием соблюдения критерия законности при ограничении прав и свобод. Конституция РФ прямо указывает: «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом...»15. Это положение подтверждается судебной практикой. Так, проверяя конституционность Указа Президента РФ № 1833 и Постановления Правительства РФ № 1360, Конституционный Суд РФ в постановлении от 31.07.95 г. № 10-П указал, что ограничения прав и свобод возможны только на основании федерального закона. Положения указов Президента и постановлений Правительства не обладают силой закона, а ограничения, налагаемые посредством таких нормативно-правовых актов признаются неконституционными (т.е. противоречащими критерию законности). Кроме того, принимая во внимание федеративную природу России, судебная практика сформулировала правило о недопустимости ограничения прав и свобод законом16 или подзаконным актом17 субъекта России. Нельзя обойти вниманием расплывчатую формулировку, предполагающую возможность ограничения прав и свободы «в установленном порядке», ставшую предметом рассмотрения в практике Конституционного Суда РФ . Суд занял позицию, согласно которой предполагаемый порядок ограничения прав и свобод может быть установлен только федеральным законом.
Однако законодательная форма акта, ограничивающего права и свободы, не способна обеспечить соблюдение критерия законности ограничений. В этом смысле полезной представляется практика Европейского Суда по толкованию соответствующих норм Европейской Конвенции19. Существенное значение имеют такие характеристики закона, ограничивающего права и свободы, как доступность (информированность) и предсказуемость (предвидение).
В рамках дела «Санди Таймс» Европейский Суд определил, что закон должен быть в адекватной мере доступным, т.е. гражданин должен иметь соответствующую обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применяются к данному случаю. Для обеспечения доступности закона необходимо принимать в расчет два условия. Во-первых, наличие возможности ознакомиться с текстом закона. В этом смысле российское конституционное законодательство содержит совершенно четкие предписания: законы подлежат официальному опубликованию; любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ) . Во-вторых, необходимо учитывать степень определенности законодательных формулировок с тем, чтобы предписания закона воспринимались однозначно. Безусловно, это - вопрос качества закона, напрямую связанный с условием предсказуемости. Европейский Суд определил, что норма не может считаться «законом», если она не
сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ней свое поведение: он должен иметь возможность предвидеть (в разумной степени) последствия, которые может повлечь предусмотренное в законе действие. Пояснение «в разумной степени» не случайно. Принимая во внимание стремление к повсеместному укоренению и реализации принципа господства права21 и достаточной степени определенности предписаний закона22, необходимо, однако, учитывать, что абсолютная определенность предвидения последствий от действий, предусмотренных законом, недостижима. В этой связи многие законы «неизбежно пользуются терминами, которые в большей или меньшей
23
степени расплывчаты: их толкование и применение - задача практики» .
Рассматривая требование «предусмотрено законом», следует отметить, что законодательная форма - не только способ определить существо ограничения определенных прав и свобод, но и необходимое условие очерчивания пределов такого ограничения. Закон определяет рамки дискреционного права государства и способ его осуществления с достаточной степенью четкости с учетом законной цели рассматриваемой меры с тем, чтобы обеспечить лицу надлежащую защиту от произвольного
24
вмешательства .
Таким образом, формула «предусмотрено законом» свидетельствует о необходимости не только четко установить ограничения прав и свобод и увязать их с предсказуемыми последствиями, но и обосновать вводимые государством ограничения с учетом легитимных оснований.
К числу таких оснований относятся такие оценочные категории, как необходимость, цели и пределы ограничений.
Основанием для введения ограничений выступает правило об их необходимости. Статья 55 Конституции РФ указывает, что ограничения прав и свобод «возможны лишь в той мере, в какой это необходимо». Соответствующие статьи Европейской Конвенции называют правило о необходимости «в демократическом обществе». Сама формулировка «необходимо» вскрывает глубинное противоречие между частным и
25
общественным интересом. Однако норма о необходимости всегда должна быть увязана с более конкретной нормой об ограничении26. Не умаляя несомненной важности конвенционных норм о недопустимости бесконтрольного ограничения прав и свобод, нужно все же отметить, что именно за государствами как таковыми остается определенная степень свободы в решении вопроса о том, отвечают ли ограничительные действия государства «требованиям Конвенции»27. Такое право государства носит название «предельных возможностей оценки». Концепция предельных возможностей нашла отражение в ряде судебных решений28 и может быть объяснена достаточно четкой позицией Европейского Суда: «В силу своего прямого и постоянного контакта с движущими силами своих стран государственные органы в принципе находятся в более выгодном положении, чем международный судья, для того, чтобы дать заключение относительно точного содержания этих требований (требований ситуации . - Н.Н.), а
также относительно “необходимости” соответствующего “ограничения” или “наказания”»30.
Одним из условий правомерности использования права на дерогацию выступает требование соответствовать целям ограничения (ст. 55 Конституции РФ, ст. ст. 8-11 Конвенции). Наиболее сложной задачей представляется выяснение степени определенности закрепляемых целей ограничения прав и свобод и их толкование в судебной практике. Сложность объясняется тем обстоятельством, что, как правило, цели ограничения прав и свобод человека носят больше политический, нежели правовой характер. Так, общие правила ограничений, содержащиеся в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, называют следующие цели, оправдывающие применение ограничений: защита основ конституционного строя, защита нравственности, защита здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны, обеспечение безопасности государства. Кроме того, даже в условиях чрезвычайного положения применение дерогационных мер может быть продиктовано соображениями обеспечения безопасности граждан, защиты конституционного строя. При наличии таких целей довольно проблематично определить пределы ограничений, так как по большому счету любое действие, ограничивающее права и свободы человека, может быть оправдано отстаиванием указанных выше целей. В этом смысле даже судам сложно оказать сколько-нибудь ощутимую помощь в вопросе определения легитимности пределов ограничений прав и свобод, поскольку по общему правилу любые политические вопросы изымаются из сферы деятельности как национальных, так и международных судов - суды рассматривают исключительно вопросы права31.
Полагаем, что исследование вопроса о легитимности пределов ограничения прав и свобод человека в условиях необходимости выполнения международных обязательств в этой сфере должно стать предметом самостоятельного исследования. Вместе с тем, отметим, что особое место в анализе названной проблемы принадлежит доктрине политического вопроса , связанной, прежде всего, с осуществлением внешней политики государства и невозможностью национальных судов разрешать дела в отношении органов власти, осуществляющих внешнюю политику. В то же время было бы неправильно признать абсолютный примат за иными (прежде всего исполнительными) органами государственной власти в вопросах внешней политики, связанных с выполнением международных обязательств в области прав и свобод человека. В этом смысле проблема ограничения прав и свобод человека в отступление от международных обязательств государства, несомненно, приобретает особое звучание. Как указывает И.И. Лукашук, традиционная доктрина политического вопроса не согласуется с современной концепцией демократического, правового государства, в основе которой находятся права человека33. Между тем внешнеполитическая деятельность все чаще и глубже затрагивает права и интересы человека. В этом одна из причин критики доктрины политического вопроса американскими юристами. Они пишут о том, что сегодня, когда внешнеполитические решения исполнительной
власти оказывают на частную жизнь не меньшее влияние, чем законодательство и судебные решения, контроль за превышением власти, который вытекает из принципа разделения властей, подвергается во имя этого принципа эрозии. «В результате того, что любое дело, которое касается внешних сношений и в ином случае относилось бы к компетенции суда, может быть отвергнуто некоторыми судами как неподсудный политический вопрос только на этом основании, доступность судебных средств становится неопределенной в широком круге
34
споров, решение которых может задеть международные отношения страны» . Доктрина политического вопроса не может использоваться для неконституционного расширения компетенции исполнительной власти и ограничения власти судебной.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См., в частности, ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, 1948; ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, 1966; п.п. 2 ст. ст. 8-11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, 1950; ст. 1 Протокола № 1, ст. 2 Протокола № 4, ст. 1 Протокола № 7 к ней; ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, 1993.
2 Предполагает Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4.11.1950 г. Здесь и далее - Конвенция.
3 Бюл. ВС РФ. 2003. № 12.
4 Пункт 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10 окт. 2003 г. // Там же. № 12.
5 См., напр.: Судебное решение по делу Класс и другие против ФРГ от 6 сент. 1978 г. (Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. Т. 1. М., 2000. С. 168-186).
6 Там же. С. 175.
В то же время согласно ч.2 ст. 15 Конвенции не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. ст. 2, 3, 4 (п. 1) и 7.
8 Конвенции, напротив, свойственно установление общих правил поведения для различных государств, существенно отличающихся друг от друга по фактическому уровню демократии.
9 Всеобщая декларация прав и свобод человека: «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других...».
10 См.: Часть 3 ст. 56 Конституции РФ.
11 Часть 3 ст. 55 Конституции РФ закрепляет требование законности при помощи следующей конституционной формулы: «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом.».
12 См.: Гомьен Д. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика / Д. Гомьен, Д. Харрис, Л. Зваак. М.: МНИМП, 1998. С. 273.
13 См.: Судебное решение по делу «Санди Таймс» от 26 апр. 1979 г. // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. Т. 1. С. 198-230; Судебное решение по делу Силвер и другие от 24 марта 1983 г. // Series A. No. 61. Р. 33. Рara. 86.
14 См.: Гомьен Д. и др. Указ. соч. С. 274.
15 Часть 3 ст. 55 Конституции РФ.
16 См.: Решение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 03.02.97 г. // Бюл. ВС РФ. 1997. № 6; Решение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30.11.97 г. // Там же. 1998. № 3.
17 Прецедент касается ограничения права собственности граждан (см.: Решение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 04.06.97 г. // Бюл. ВС РФ. 1998. № 2).
См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.95 г. № 3-П.
19 Части 2 ст.ст. 8 - 11 Конвенции, ст. 1 Протокола № 1, ч. 3 ст. 2 Протокола № 2, ч. 1 ст. 1 Протокола № 7.
20 См.: Федеральные законы «О порядке опубликования и вступления в силу
Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14.06.1994 г. (СЗ РФ. 1999. № 43. Ст. 5124), «О международных договорах Российской Федерации» от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ (Рос. газ. 1995. № 140. С.5-6); указ Президента РФ от 23.05. 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» //
http://www.kadastr.ru/documents/docs/3427/ 15.01.08.
21 По смыслу ст. 1 Конвенции; ст"~2, ч. 4 ст.15 Конституции РФ.
22 См.: Судебное решение по делу Мэлоун от 2.08.1984 г. // Series A. No. 82. Р. 32. Рara. 67.
23 Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: Т. 1. С. 202.
24 См.: Судебное решение по делу Мэлоун. Рara. 68.
25 См., в частности: Гомьен Д. и др. Указ. соч. С. 276.
26
Как правило, конкретной оговоркой служат цели ограничений, указанные в правовой норме.
27 Гомьен Д. и др. Указ. соч. С. 277.
28 Судебные решения по делам: Хендисайд от 07.12.1976 г.; «Санди Таймс» от 26.04.1979 г.; Касс и другие от 06.09.1978 г.; Лингенз от 08.07.1986 г. и др. - по конкретным оговоркам.
29 См.: Судебное решение по делу Греция против Соединенного Королевства // Comm. Report 2. 10. 58, Yearbook 2, p. 174 (176).
30 Судебное решение по делу Хендисайд от 07.12.1976 г. // Series A. No. 24. Р. 22. Рara. 48.
31 См., напр.: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 г. № 1// Рос. газ. 2001. № 29; 2004. № 120; Статут Международного Суда ООН, 1945, ч. 2 ст. 36 // Организация Объединенных Наций: сб. документов. М.: Наука, 1981; Римский Статут международного уголовного суда, 17 июля 1998 г., ст. ст. 1, 5 // Международный уголовный суд: сб. документов. Казань, 2004, С. 8-9; Конвенция о защите прав человека и основных свобод, 4 нояб. 1950 г., ст. 32 // Бюл. междунар. договоров. 1998. № 7. С. 3 - 18, 20 - 35; Собрание законодательства РФ. 1998. 18 мая. № 20. Ст. 2143.
32
См.: Лукашук И.И. Международное право в судах государств. СПб., 1993. С. 71 - 79.
33 Там же. С. 74.
34 Gordon E. American Courts, International Law and “Political Questions” Which Touch Foreign Relations // International Lawyer. 1980. Vol. 14. P. 217 ff.
