CC BY
139УДК 342.7 © М. Н. Башурова, 2010
Ограничение прав и свобод человека и гражданина в условиях глобализации
М. Н. Башурова *
Рассмотрены основные положения, касающиеся правовых ограничений прав и свобод человека и гражданина в условиях глобализации. Проанализировано федеральное и международное законодательство в сфере ограничения прав и свобод граждан. Сформулированы принципы и обозначены пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина.
Ключевые слова: ограничение, права, человек, гражданин, государство, свобода, закон.
В общем виде ограничение прав граждан можно определить как вводимые в строго определенных целях, закрепленные в нормативных правовых актах юридические меры, направленные на установление препятствий для реализации гражданам тех или иных прав и обеспечивающие соблюдение необходимого баланса интересов личности, общества и государства По мнению А . В . Малько, «правовое ограничение — правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите; это установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать, исключение определенных возможностей в деятельности лиц» 1 . На взгляд В . Н . Агеева, правомерное ограничение основных прав и свобод личности «представляет собой установление на основе закона пределов реализации и осуществления человеком и гражданином прав и свобод, выражающееся в определенных запретах, обусловленных необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и назначением которых является достижение компромисса между интересами человека и интересами общества, государства и других лиц» 2 . В М Малиновская считает, что правомерное ограничение прав и свобод — «это такое ограничение, которое устанавливается федеральным законом, имеет как постоянный, так и временный характер, отвечает принципам справедливости, соразмерности, законности, обусловлено объективными причинами, целью его является установление баланса интересов индивидуумов и общества в целом» 3 . При этом исследователь обращает внимание, что правомерное ограничение необходимо отличать от запретов совершения преступных действий и соответственно мер ответственности, устанавливаемых за наруше-
ние запретов . Правомерное ограничение направлено на ограничение позитивной, а не негативной деятельности 4 . В . Н . Агеев и В . М . Малиновская полагают, что, помимо правомерных ограничений прав и свобод человека и гражданина, возможны и неправомерные ограничения . К последним приводит выход за допустимые пределы ограничения прав и свобод . Всякое неправомерное ограничение прав и свобод есть нарушение, но не всякое их нарушение является ограничением. Неправомерное ограничение относится к сфере нормативного регулирования и означает ограничение прав и свобод граждан правовыми средствами сверхдопустимой меры . На наш взгляд, правовые ограничения — это только правомерные ограничения, ограничения, соответствующие и закону, и праву Ведь, как известно, право нетождественно закону. И законы, иные нормативные правовые акты, вводящие ограничения прав и свобод человека и гражданина, могут не отвечать идеям права, его природе, ценностям и приоритетам личности и должны в таком случае в установленном порядке признаваться недействительным, а следовательно, в этом случае правом не являются 5 .
Попробуем сформулировать основные положения, касающиеся правовых ограничений прав и свобод человека и гражданина
1. Правовые ограничения — это такие ограничения, которые соответствуют не только закону, но и праву
2 . Ограничения прав и свобод могут осуществляться в ходе как правотворческой, так и правоприменительной деятельности Правовые ограничения прав и свобод граждан в ходе правоприменительной деятельности должны осуществляться только на основании законов и соответствовать идеям права, его природе, ценностям и приоритетам личности
В нашем журнале публикуется впервые .
*
3. Правовые ограничения прав и свобод имеют свои пределы . Основаниями ограничения прав и свобод личности являются: во-первых, защита прав и свобод человека и гражданина; во-вторых, защита интересов государства и общества . Ограничение прав допустимо только в указанных целях.
4. Ограничения прав и свобод человека и гражданина в России устанавливаются: федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента России, решением суда, а также рядом других актов
5. Правовые ограничения прав и свобод человека и гражданина — комплексный институт современного российского права .
Мы считаем, что определение понятия ограничения прав и свобод человека является очень важным как с научной, так и с практической точки зрения. Также практический интерес представляет законодательное закрепление пределов, средств и методов ограничения Практические органы должны осознавать, что действуют в предусмотренном законом порядке и что за свою деятельность они несут ответственность, которая также закреплена в законе А граждане, в свою очередь, должны уметь отличать законные действия этих лиц от незаконных, и их действия должны соответствовать выдвигаемым к ним требованиям
Вопрос о пределах и основаниях ограничения прав человека и гражданина стоит в настоящее время исключительно остро . И дело даже не в том, что в правовой теории эта проблема еще не стала предметом целенаправленного изучения, хотя отдельные мнения на этот счет уже высказывались Речь идет о том, что в законодательной и правоприменительной практике вопрос о предельности ограничений часто решается без опоры на прочный теоретический фундамент. Между тем еще Б. Н. Чичерин отмечал, что «без этих ограничений общежитие невозможно . В какой мере они устанавливаются — это зависит от местных и временных условий» 6 . Установление границ и пределов действия прав граждан — одна из наиболее сложных проблем в юриспруденции Решая ее, законодатель должен руководствоваться не только существующей системой международного и национального законодательства, но и нормами морали, общим духом и сущностью права. Б. С. Эб-зеев подчеркивал, что пределы осуществления прав и свобод показывают границы признаваемой и защищаемой Конституцией РФ свободы индивидов, в сущности — нормативное содержание конституционного права, ограничение же — это допускаемые Конституцией изъятия из конституционного статуса человека и гражданина 7.
В международных документах по правам человека содержатся нормы, предусматривающие огра-
ничения естественных прав, указываются (в самых общих чертах) их цель и характер. Так, во Всеобщей декларации прав человека ограничения устанавливаются «исключительно с целью обеспечения должного признания прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния» (ст. 29) . Часть 2 данной статьи закрепляет принцип установления ограничений прав и свобод человека только законом В Международном пакте о гражданских и политических правах объектов ограничений несколько больше; здесь речь идет также об охране государственной безопасности, здоровья и нравственности населения (ст. 12) . Кроме того, здесь указывается, например, что в случае чрезвычайного положения возможны отступления от некоторых положений статей (ч . 3 ст. 4), однако какова крайняя степень, предельная граница этих отступлений, не говорится .
В соответствии со ст. 15 Конвенции о защите прав человека и основных свобод возможно ограничение прав и свобод в случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации, но только в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств, при условии, что такие меры не противоречат другим обязательствам страны по международному праву. Однако ограничения прав и свобод недопустимы ни при каких обстоятельствах при соблюдении следующих положений Конвенции:
1. Право каждого лица на жизнь охраняется законом (за исключением случаев гибели людей в результате правомерных военных действий) .
2. Никто не должен подвергаться ни пыткам, ни бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию
3 . Никто не должен содержаться в рабстве или подневольном состоянии
4 . Никто не может быть осужден за совершение какого-либо деяния или за бездействие, которое согласно действовавшему в момент его совершения национальному или международному праву не являлось уголовным преступлением Не может также налагаться наказание более тяжкое, нежели то, которое подлежало применению в момент совершения уголовного преступления
В соответствии со ст. 18 Конвенции установлены пределы ограничений прав и свобод: «Ограничения, допускаемые по настоящей Конвенции, в отношении указанных прав и свобод не должны применяться для иных целей, кроме тех, для которых они были предусмотрены». Более того, требует внимания специальная оговорка, содержащаяся в рассматриваемой Конвенции о том, что ничто не может толковаться как означающее, что какое-либо государство, какая-либо группа лиц или какое-либо лицо имеет
право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на упразднение прав и свобод, признанных в настоящей Конвенции, или на их ограничение в большей мере, чем это предусматривается в Конвенции
Обратимся к Конституции России В соответствии с ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц» Согласно ч 3 ст 55 Конституции РФ, ограничение прав возможно только в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства . Данный перечень — исчерпывающий. Это означает, что установление ограничений прав граждан — прерогатива федерального законодателя Ограничение прав граждан в РФ допускается только федеральным законом Субъекты, входящие в состав Российской Федерации, не имеют права на введение ограничений. Согласно ст. 56 Конституции РФ, «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия . Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции Российской Федерации».
Как отмечает В. В. Лапаева, термином «ограничение прав и свобод» в Конституции РФ обозначены разные понятия 8 . Если применительно к тексту ст. 55 говорится о том, что в условиях нормального режима правовой регуляции, не связанного с введением чрезвычайного положения, федеральный закон может ограничивать любые права и свободы без указания временных пределов таких ограничений, то во втором случае (ст 56 Конституции) отдельные ограничения прав и свобод допускаются лишь в условиях чрезвычайного положения лишь в заданных пределах и только на определенный срок При этом, как следует из ч 3 ст 56 Конституции РФ, далеко не все права и свободы вообще подлежат какому-либо ограничению (в том смысле данного термина, который вкладывается в него в ст 56) даже в условиях чрезвычайного положения Режим чрезвычайного положения может вводиться в соответствии с нормами, закрепленными в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном
положении» «Но на самом деле использование в нормативном акте одного и того же термина в разных смысловых значениях является, как известно, дефектом юридической техники В данном случае мы имеем дело с дефектом конституционного текста, создающим серьезные проблемы для его толкования», — пишет В. В. Лапаева 9.
Положения международных актов и Конституции России нашли отражение в решениях Конституционного суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности статей 2201 и 2202 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. А . Аветяна» Конституционный суд указал, что «допустимые ограничения конституционных прав в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации могут быть введены законодателем только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» 10 .
В своих решениях Конституционный Суд РФ разъясняет, какие права и свободы человека могут быть ограничены и в какой мере законодателем, и впоследствии эти ограничения могут реализоваться в деятельности правоприменительных органов Конституционный Суд РФ также указывает, какие требования должны предъявляться к органам государственной власти Так, в Постановлении от 16 июля 2004 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А. Д. Егорова и Н. В. Чу-ева» Конституционный Суд РФ отметил, что, наделяя налоговые органы полномочием действовать властно-обязывающим образом в пределах своей компетенции, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из ч 3 ст 55 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. ст. 8, 17, 34 и 35 требования, в силу которых ограничение федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности возможно, только если оно отвечает требованиям справедливости, адекватно, пропорционально, соразмерно и необходимо для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц, и не затрагивает само существо конституционных прав, т е не ограничивает пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм 11.
По нашему мнению, можно выделить ряд принципов и концептуальных установок, которые могли бы служить основаниями правотворческой и право-
применительной деятельности в области ограничений прав граждан
Принцип соответствия ограничения прав граждан сложившейся в обществе обстановке означает, что ограничение прав и свобод допустимо лишь в той мере, в какой это необходимо для обеспечения безопасности и интересов граждан, общества и государства Ограничение должно быть, с одной стороны, установлено при возникновении объективной потребности в нем, а с другой — прекращено по исчезновению этой потребности . Задача обеспечения прав и свобод граждан приобретает особое значение в период действия особых правовых режимов — при возникновении различных ситуаций чрезвычайного характера, когда нормальное функционирование общества и государства вследствие тех или иных причин становится невозможным
Как справедливо отмечают В В Маклаков и Б . А . Страшун, «...конституции часто предусматривают возможность ограничения тех или иных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах». Такими обстоятельствами могут быть агрессия иностранного государства, непосредственная угроза жизни и безопасности граждан или конституционному строю государства (например, попытки захвата или присвоения власти, массовые беспорядки, теракты, межконфессиональные и региональные конфликты, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и др ) В подобных случаях вводятся предусмотренные национальным законодательством особые (чрезвычайные) правовые режимы деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и организаций 12 . Международная практика применения чрезвычайного и военного положения в различных странах свидетельствует о том, что законодательство большинства зарубежных государств рассматривает эти режимы в качестве правовых институтов, регламентирующих чрезвычайный режим осуществления государственной власти в различных ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства невозможно При этом поддержание режимов чрезвычайного или военного положения практически неизбежно связано с ограничениями прав и свобод граждан, приобретающими зачастую неоправданно жесткий характер С учетом изложенного представляется крайне важным объективное сочетание целесообразности и разумной достаточности мер государственного ограничения прав и свобод граждан, которые при этом не должны противоречить нормам международного права, установленным в обществе основам правопорядка и конституционным нормам
Принципом соразмерности ограничения предполагается, что необходимо, во-первых, определить пре-
делы данного ограничения и, во-вторых, разрешить дилемму, при которой государство является субъектом охраны и защиты прав граждан и вместе с тем основным субъектом их ограничения Ведь, обладая правом ограничения отдельных прав граждан, государство, тем не менее, обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы своих граждан.
Принцип сбалансированности интересов личности, общества, государства означает, что при установлении предела ограничения прав и свобод права граждан могут ограничиваться только в целях нормального функционирования общества и государства, которые без этого ограничения не смогут обеспечивать права и свободы личности
Принцип демократизма и целенаправленности при установлении предела ограничения прав и свобод гласит, что ограничения должны применяться исключительно для тех целей, для которых они были предусмотрены
Смысл принципа равенства при применении ограничений очевиден: к одним и тем же субъектам в одних и тех же условиях применяются одни и те же ограничения Поскольку Конституция Российской Федерации закрепляет положение о том, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, постольку можно заключить, что равенство должно присутствовать и при ограничении этих прав
Согласно принципу отсылки к закону и законности нормативное регулирование прав и свобод человека, а также их ограничение могут быть осуществлены только на уровне закона, соответствующего общим положениям конституции и международных правовых актов относительно допустимости и объема вводимых ограничений Законность же можно определить как неукоснительное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов всеми органами государства, должностными и другими лицами
Одна из важнейших задач государства — создать необходимые условия для того, чтобы граждане могли свободно осуществлять свои права, а в случае их нарушения обратиться в компетентные органы за защитой Но, как видим, обойтись без соответствующих ограничений прав граждан государство не в силах. Это обусловлено, прежде всего, необходимостью защиты как самих граждан, так и государства в целом
Следовательно, ограничения во всех случаях должны преследовать цель найти разумный компромисс между общественной необходимостью и интересами обладателя права Безусловно, ограничение права возможно до тех пределов, при которых оно не вступает в противоречие с истинным назначением самого права
1 Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве . Саратов, 2005. С. 91 .
2 Агеев В. Н. Конституционные ограничения основных прав и свобод личности в Российской Федерации: теория, история, практика: автореф . дис . ... канд . юрид . наук . Казань, 2006. С. 10 .
3 Малиновская В. М. Правомерное ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации : автореф . дис . ... канд. юрид . наук. М . , 2007. С. 7.
4 Там же .
5 Червонюк В. И. Теория государства и права : учебник. М. , 2006. С. 245.
6 Чичерин Б. Н. Философия права. СПб . , 1998. С. 79.
7 Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации . М . , 2005. С. 231.
8 Лапаева В. В. Проблема ограничения прав и свобод человека в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права . 2005. № 7. С. 14 .
9 Там же . С. 15 .
10 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 19, ст. 1764. С. 3404-3408.
11 Там же . 2004. № 30, ст. 3214. С . 6585-6591.
12 Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник / под ред . Б . А . Страшуна . М . , 1995. С. 121 .
