CC BY
11В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИИ: РЕШЕНИЯ И КОММЕНТАРИИ
Обзор дел, рассмотренных Конституционным Судом Российской Федерации
ФЕВРАЛЬ • 2012
Постановление от 7 февраля 2012 года № 1-П по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 5-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"»
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 8. Ст. 1086)
Правовые категории в Постановлении: право на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, социальное государство, равенство перед законом.
Заявители: гражданин В. В. Авдонин (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения части первой статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 5-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"», согласно которой гражданам, получавшим до вступления в силу данного Федерального закона возмещение вреда, причиненного здоровью, выплачивается ежемесячная денежная компенсация; в случае, если размер указанной компенсации не достигает ранее назначенной суммы возмещения вреда, ежемесячная денежная компенсация выплачивается в ранее назначенной сумме, но не превышающей максимального размера ежемесячной страховой выплаты, установленного Федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации.
Позиция заявителей: оспариваемые положения в той части, в которой они не предоставляют получающим пенсию за выслугу лет
лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, участвовавшим в ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС в зоне отчуждения и до вступления данного Федерального закона в силу признанным инвалидами вследствие заболеваний, обусловленных воздействием радиации, право на соответствующую ежемесячную денежную компенсацию в возмещение вреда здоровью в размерах, исчисленных исходя из денежного довольствия указанных лиц с учетом степени утраты профессиональной трудоспособности, на равных условиях с инвалидами-чернобыльцами из числа военнослужащих, противоречат Конституции РФ, ее статьям 1, 2, 7, 10, 15, 17 (части 1 и 2), 19 (части 1 и 2), 42, 45, 53 и 55.
Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ: положения части первой статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 5-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"», поскольку не могут рассматриваться как препятствующие назначению инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы из числа лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, получающих пенсию за выслугу
лет, увеличенную на сумму минимального размера пенсии по инвалидности, ежемесячных денежных компенсаций в размере, в каком им были исчислены неполученные суммы возмещения вреда здоровью (исходя из денежного довольствия с учетом степени утраты профессиональной трудоспособности).
Мотивы решения. Согласно статье 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Осуществляя правовое регулирование, которым определяются правила возмещения вреда, причиненного воздействием радиации в связи с аварией на Чернобыльской АЭС, федеральный законодатель связан конституционными принципами справедливости, равенства всех перед законом и вытекающего из них равенства ценности жизни и здоровья всех граждан, пострадавших от чернобыльской катастрофы, а также обязан учитывать, что любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в данной сфере, должна отвечать требованиям Конституции РФ, в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (см.: постановления от 3 июня 2004 года № 11-П, от 5 апреля 2007 года № 5-Пи от 10 ноября 2009 года №217-П).
Федеральным законом от 12 февраля 2001 года № 5-ФЗ для граждан, получавших до его вступления в силу возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, была закреплена специальная гарантия: в случае, если размер компенсации, установленный в зависимости от группы инвалидности, не достигает ранее назначенной суммы возмещения вреда, ежемесячная денежная компенсация выплачивается в ранее назначенной сумме, но не превышающей максимального размера ежемесячной страховой выплаты, установленного федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации
на очередной финансовый год (часть первая статьи 2).
Такое правовое регулирование, направленное на обеспечение стабильности правового статуса лиц, пострадавших от радиационного воздействия вследствие чернобыльской катастрофы, должно было, как того требуют конституционные принципы равенства и справедливости, распространяться на всех граждан, получавших возмещение вреда по Закону Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Между тем указанные положения рассматривались судами общей юрисдикции как не допускающее после 15 февраля 2001 года установление, в частности, инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы из числа военнослужащих, получающих пенсию за выслугу лет, увеличенную на сумму минимального размера пенсии по инвалидности, право которых на возмещение вреда здоровью было признано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 1 декабря 1997 года № 18-П, но которые не обращались за установлением соответствующих выплат до вступления в силу Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 5-ФЗ, ежемесячной денежной компенсации в размере, исчисленном исходя из денежного довольствия, поскольку они считались впервые обратившимися за ее назначением и, следовательно, имеющими право на ее получение в твердом размере.
Применительно к данной категории граждан Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20 декабря 2010 года № 21-П указал, что положения части первой статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 5-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"» не могут рассматриваться как препятствующие назначению им ежемесячных денежных компенсаций в том же размере, в каком им были исчислены неполученные суммы возмещения вреда здоровью.
Лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, проходившие службу в зоне отчуждения и признанные инвалидами вследствие заболеваний, обуслов-
ленных воздействием радиации в связи с чернобыльской катастрофой, наряду с военнослужащими и военнообязанными, призванными на специальные сборы и привлеченными к выполнению работ, связанных с ликвидацией последствий чернобыльской катастрофы, а также с иными гражданами, здоровью которых был причинен вред радиационным воздействием, относятся к единой ка-
тегории инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы и, следовательно, приравниваются по своему положению к положению военнослужащих и имеют право на возмещение вреда и меры социальной поддержки, а также на пенсионное обеспечение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для граждан, ставших инвалидами вследствие военной травмы.
Постановление от 9 февраля 2012 года № 2-П по делу о проверке конституционности положения части восьмой статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 9. Ст. 1152)
Правовые категории в Постановлении: равенство перед законом, социальное государство, свобода предпринимательской и экономической деятельности.
Заявители: гражданка И. Г. Трунова (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения части восьмой статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусматривается гарантия в виде компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно в пределах территории Российской Федерации.
Позиция заявителей: оспариваемые положения в той части, в которой они, в силу своей неопределенности, позволяют работодателям, не относящимся к бюджетной сфере, не предусматривать в коллективных договорах, локальных нормативных актах, трудовых договорах выплату указанной компенсации работникам, что ставит их в неравное положение по сравнению с работниками организаций, финансируемых из соответствующего бюджета, противоречат статье 19 (части 1 и 2) Конституции РФ.
Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ положения части восьмой статьи 325 Трудового кодекса РФ, поскольку они обязывают работодателей, не относящихся к бюджетной сфере и осуществляющих предпринимательскую и (или) иную экономическую деятельность в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местно-
стях, к установлению в коллективных договорах, локальных нормативных актах, принимаемых с учетом мнения выборных органов первичных профсоюзных организаций, или трудовых договорах компенсации работающим у них лицам расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно в пределах территории Российской Федерации в размере, на условиях и в порядке, которые должны соответствовать целевому назначению этой компенсации.
Мотивы решения. Трудовое законодательство Российской Федерации, закрепляет социальное партнерство, включающее право работников, работодателей, их объединений на участие в договорном регулировании трудовых отношений, и наряду с обязанностью работодателей обеспечивать безопасность и условия труда, соответствующие государственным нормативным требованиям охраны труда, устанавливается приоритет сохранения жизни и здоровья работников (статьи 1 и 2, часть вторая статьи 22, часть первая статьи 210 и часть вторая статьи 212 Трудового кодекса РФ).
Исходя из того, что проживание и осуществление трудовой деятельности в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях оказывает негативное воздействие на здоровье человека и, следовательно, связано с риском преждевременной утраты трудоспособности, в Трудовом кодексе РФ предусматриваются особенности регулирования труда лиц, работающих в этих районах и местностях (глава 50).
Согласно статье 313 Трудового кодекса РФ государственные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются данным Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; дополнительные гарантии и компенсации указанным лицам могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и работодателей.
Федеральный законодатель, устанавливая механизм определения размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, не позволяет работодателю лишить работников предусмотренной законом гарантии и уклониться от установления компенсации.
Закрепление данной гарантии в законе обусловлено стремлением государства создать для граждан, чье здоровье постоянно подвергается негативному воздействию природно-климатических факторов, дополнительные возможности для полноценного отдыха с целью оздоровления и восстановления работоспособности за пределами северных территорий.
Соответственно, гарантия, установленная частью восьмой статьи 325 Трудового кодекса РФ должна распространяться на всех лиц, осуществляющих трудовую деятельность в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, поскольку законодатель связал ее предоставление исключительно с работой и проживанием в неблагоприятных природно-климатических условиях, что в полной мере согласуется с необходимостью соблюдать при осуществлении правового регулирования конституционные принципы равенства и справедливости.
Вместе с тем Конституция РФ, гарантируя равенство прав и свобод человека и гражданина, не препятствует федеральному законодателю при осуществлении регулирования и защиты прав и свобод человека и гражда-
нина в сфере труда, определении их основного содержания, а также гарантий реализации предусматривать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, если такие различия являются оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям, и, следовательно, не препятствует законодателю устанавливать особенности регулирования труда работников, если эти особенности обусловлены объективными различиями в правовом статусе работодателей, с которыми они состоят в трудовых отношениях.
Возлагая обязанность — в рамках системы социального партнерства или по соглашению с работником — устанавливать правила выплаты такой компенсации в одной из предусмотренных законом форм, которая предполагает, соответственно, и обязанность осуществлять необходимые выплаты за счет собственных средств на всех работодателей — как финансируемых из бюджета, так и не относящихся к бюджетной сфере, федеральный законодатель исходил из основных принципов правового регулирования трудовых отношений, включая равенство прав и обязанностей работодателей по обеспечению основополагающих прав работников в сфере труда, каковыми являются право на отдых и право на охрану здоровья.
С учетом того, что эта обязанность является для работодателя дополнительным обременением и предполагает несение им соответствующих расходов, в Налоговом кодексе РФ для налогоплательщиков — организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусмотрена возможность уменьшения налогового бремени путем уменьшения налогооблагаемой базы за счет включения в состав произведенных расходов на оплату труда фактических расходов на оплату стоимости проезда работников и лиц, находящихся у этих работников на иждивении, к месту использования отпуска на территории Российской Федерации и обратно. Федеральный закон от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования», в свою очередь, освобождает от
обложения страховыми взносами стоимость проезда работников и членов их семей к месту проведения отпуска и обратно в пределах территории Российской Федерации, оплачиваемую работодателем как плательщиком страховых взносов лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в соответствии с законодательством Российской Федерации, трудовыми договорами и (или) коллективными договорами (пункт 7 части 1 статьи 9).
Следовательно, исходя из того, что в Российской Федерации как социальном и правовом государстве осуществление предприни-
мательской и иной экономической деятельности связано с социальной ответственностью, возложение на работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, обязанности компенсировать своим работникам расходы на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, не может расцениваться как неоправданное ограничение их имущественных прав и нарушение конституционно-правового режима стабильности условий хозяйствования, основанных на принципах неприкосновенности собственности и свободы труда.
Особое мнение представили судьи С. М. Казанцев, К. В. Арановский.
Постановление от 27 февраля 2012 года № 3-П по делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 10. Ст. 1273)
Правовые категории в Постановлении: право на жилище, равенство перед законом.
Заявители: граждане А. Н. Хмара и В. Н. Шум (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», согласно которому при невозможности обеспечить жилыми помещениями уволенных с военной службы граждан, принятых до 1 января 2005 года на учет органами местного самоуправления в качестве нуждающихся в жилых помещениях, им ежемесячно выплачивается денежная компенсация за счет средств федерального бюджета.
Позиция заявителей: оспариваемые положения, предусматривая временной критерий постановки граждан, уволенных с военной службы и не обеспеченных жилыми помещениями, на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, лишает права на получение ежемесячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений тех из них, кто был принят на такой учет после 1 января 2005 года. Таким образом, оспариваемые положения противоречат Конституции РФ, ее статьям 19, 37 (части 1 и 2), 39, 40 и 55 (части 2 и 3).
Итоговый вывод решения: не соответствуют Конституции РФ положения абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», в той мере, в какой они, связывая право граждан, уволенных с военной службы и не обеспеченных жилыми помещениями, на получение ежемесячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений с датой их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, лишают тем самым граждан, поступивших на военную службу до 1 января 2005 года и принятых на соответствующий учет после этой даты, возможности получения данной меры социальной поддержки на равных условиях с относящимися к той же категории гражданами, которые были приняты на учет до 1 января 2005 года.
Мотивы решения. Согласно Федеральному закону «О статусе военнослужащих», устанавливающему основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, а также граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей, государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются федераль-
ными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (абзац первый пункта 1 статьи 15). При этом для лиц, которые, прослужив длительное время, увольняются с военной службы и не имеют жилища или нуждаются в улучшении жилищных условий, названный Федеральный закон предусматривает ряд государственных гарантий и компенсаций на период до обеспечения их жилыми помещениями, включая ежемесячную денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений, предоставляемую за счет средств федерального бюджета (пункт 14 статьи 15).
Тем самым государство берет на себя определенные публично-правовые обязательства по социальной поддержке данной категории граждан, уволенных с военной службы, что не снимает с него обязанности по обеспечению фактической реализации этими гражданами конституционного права на жилище в установленных законом формах.
Принятые в рамках реформирования системы социальной защиты населения изменения в вышеуказанный Федеральный закон поставили приобретение права на получение ежемесячной денежной компенсации в зависимость исключительно от даты постановки гражданина на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, сохранив с 1 января 2005 года данное право лишь за теми гражданами, уволенными с военной службы и не обеспеченными жилыми помещениями, которые были приняты на учет нуждающихся в жилых помещениях до этой даты.
Данное обстоятельство порождает дифференциацию в правовом положении лиц, относящихся к одной и той же категории, которая не имеет объективного и разумного оправдания, несовместима с требованиями статьи 19 (часть 2) Конституции РФ и не согласуется с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина (статья 55, часть 3, Конституции РФ).
Постановление от 28 февраля 2012 года № 4-П по делу
о проверке конституционности пункта 11 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 11. Ст. 1365)
Правовые категории в Постановлении: избирательное право, свобода мысли.
Заявители: гражданка Т. И. Романова (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения пункта 11 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит, и может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.
Позиция заявителей: оспариваемые положения, позволяя досрочно прекратить пол-
номочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который был избран в составе выдвинутого политической партией списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов, в тех случаях, когда депутат выходит из данной политической партии, а парламентская фракция на этом основании исключает его из своего состава, противоречат Конституции РФ, ее статьям 3 (части 1—3), 29 (части 1 и 3), 30 (часть 2) и 32 (части 1, 2 и 4).
Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ: положения пункта 11 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поскольку рассматриваемые положения не предполагают возможность исключения депутата законодательно-
го (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации из фракции, в которой он состоит в соответствии с пунктом 4 статьи 4 данного Федерального закона, и досрочного прекращения его депутатских полномочий вследствие выхода его из политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран депутатом.
Мотивы решения. В Российской Федерации депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти становятся носителями государственной власти в силу принципов народного суверенитета и многопартийности, в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа и осуществляют свои полномочия на основе принципа независимости парламентария — в пределах и формах, определяемых Конституцией РФ и конкретизирующими ее законами.
В силу статей 13 и 30 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) в сложной системе отношений, порождаемых выдвижением политической партией списка кандидатов в депутаты на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти, реализация избирательных прав граждан, включенных в этот список, основывается на принятом политической партией решении.
Соответственно, при формировании списка кандидатов в депутаты политическая партия должна действовать ответственно и учитывать, что включение в него конкретных лиц влечет возникновение определенных правоотношений с участием этих лиц, в том числе обусловленных их вхождением в качестве депутатов во фракцию данной политической партии. Кроме того, поскольку результаты выборов определяет исключительно голосование избирателей, ни сама политическая партия, ни тем более ее фракция в парламенте не вправе по своему усмотрению менять его итоги, принимая в дальнейшем в отношении лиц, избранных депутатами по списку кандидатов, выдвинутому данной политической партией, решения, последствием которых будет прекращение депутатских полномочий, — иное было бы несовместимо с принципом народовластия и конституционно-правовой природой активного и пассивного избирательного права.
Право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) — одно из основных прав гражданина. Соответственно, основания, порядок и условия досрочного прекращения депутатских полномочий не должны — в силу статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции РФ — приводить к ограничению прав депутата как носителя законодательной власти и реализуемых в контексте соотношения таких конституционных принципов, как народный суверенитет и независимость парламентария.
По смыслу статей 3 (части 2 и 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции РФ, обязанность государства обеспечить свободное волеизъявление народа коррелирует избирательным правам граждан Российской Федерации, посредством которых реализуется их право на участие в управлении делами государства через своих представителей. Соответственно, нормы, гарантирующие свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти, имеют приоритет перед нормами, обеспечивающими независимость парламентариев, однако этот приоритет не носит абсолютного характера и предполагает определенные ограничения, которые, тем не менее, не должны выхолащивать саму суть избирательных прав граждан, делая их реализацию неэффективной.
В Российской Федерации, как в любом демократическом правовом государстве, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти наделен специальным публично-правовым статусом.
Участвуя в законотворчестве и осуществлении других функций, возложенных в системе народовластия на парламент, депутат связан лишь Конституцией РФ и своей совестью. Принципиально важной является взаимосвязь депутата и граждан, интересы которых он представляет, опосредуемая деятельностью политических партий, что, однако, не может означать подчинение депутата той политической партии, по списку которой он был избран, как организации, имеющей собственные (групповые) интересы.
Основу современной парламентской структуры составляют прежде всего депутатские фракции, образуемые депутатами парламента, избранными по соответствующим
партийным спискам, либо формируемые в парламенте депутатами, избранными от политических партий по мажоритарным округам (при этом не исключается возможность образования депутатских объединений, не являющихся фракциями).
В соответствии со статьей 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией, не вправе выйти из фракции этой политической партии и может быть членом только этой политической партии (пункт 11). Указанное ограничение, связанное с депутатской деятельностью, непосредственно направлено на соблюдение условий, на которых состоялось избрание депутата в составе списка, выдвинутого политической партией, и которое предполагает образование и деятельность фракций именно на партийных началах.
На выборах, проводимых по правилам пропорциональной избирательной системы, избиратели голосуют за списки кандидатов, выдвинутые политической партией. При этом согласно Федеральному закону от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» политическая партия не вправе выдвигать кандидатами в депутаты, в том числе в составе списков кандидатов, граждан Российской Федерации, являющихся членами иных политических партий (пункт 31 статьи 36). Тем самым избрание депутата в составе партийного списка образует явно выраженное условие приобретения им депутатского мандата и осуществления депутатских полномочий, поскольку обеспечить следование партийной предвыборной программе заведомо невозможно, если избранный по партийному списку депутат свободен от обязанностей участия в соответствующей фракции или если он связан обязательствами перед другими политическими партиями.
Введение данного правоограничения в отношении депутатов, избранных в составе списков, выдвинутых политической партией, имеет целью воспрепятствовать возможности использования ими депутатской незави-
симости в отступление от условий своего избрания и не допустить произвольного распоряжения депутатским мандатом вопреки конституционным началам народовластия и многопартийности, которые оказываются нарушенными, если депутат, следуя чужому давлению, в том числе связанному с попытками обессилить оппозицию путем поощрения перехода ее участников на сторону партии, имеющей большинство в законодательном органе, переходит в другую фракцию или политическую партию, изменяя тем самым пос-левыборные фракционные соотношения, а значит, и баланс политических сил в законодательном органе.
Пункт 11 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» — как по буквальному смыслу содержащихся в нем положений, так и по их смыслу в системе действующего правового регулирования — не обязывает депутата, избранного по списку политической партии, состоять в этой партии и не запрещает выходить из нее.
Следуя статьям 1 (часть 1), 3 (часть 2), 13 (часть 3) и 30 (часть 1) Конституции РФ, Федеральный закон «О политических партиях» устанавливает, что право граждан на объединение в политические партии включает в себя право беспрепятственно выходить из них (статья 2). Действующее федеральное законодательство о выборах, политических партиях и об организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации не рассматривает членство в политической партии в качестве условия избрания гражданина в депутаты по списку данной партии. Ни вхождение во фракцию, ни пребывание в ней депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избранного по списку политической партии, не обусловлено членством в этой партии.
Согласно абзацу второму пункта 4 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» фракция включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов, безотно-
сительно к тому, состоят они в партии или нет.
Пункт 11 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не запрещает выход депутата по собственной воле из политической партии и не предусматривает такой запрет в качестве ограничения депутатской деятельности, — на депутата в случае выхода его из политической партии не может быть распространено предписание пункта 14 той же статьи, то есть досрочное прекращение полномочий депутата вследствие его выхода из партии недопустимо.
Соответственно, указанные законоположения — по своему смыслу в системе действующего законодательства о политических партиях, о выборах и об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации — не препятствуют депутату выйти из политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.
Вместе с тем пункт 11 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» — как по буквальному смыслу содержащихся в нем положений, так и по их смыслу в системе действующего правового регулирования — не предполагает возможность исключения из фракции за выход депутата из политической партии. Положение «депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов ко-
торой он был избран» означает, что депутат не вправе поменять свою партийную принадлежность, но не исключает беспартийности депутата, вышедшего из партии, по списку которой он избран. Названный Федеральный закон однозначно говорит о том, что депутат не вправе выйти из фракции. Нарушение депутатом именно этого запрета и является основанием лишения его депутатского мандата — иное означает лишение мандата по усмотрению фракции политической партии в парламенте, то есть независимо от воли самого депутата. Понятие «выход из фракции» не поддается двойному толкованию с точки зрения правового смысла, его приравнивание к понятию «исключение из фракции» недопустимо, что находит подтверждение и в действующем избирательном законодательстве.
Таким образом, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», как следует из пункта 12 его статьи 12 во взаимосвязи с другими положениями названного Федерального закона, в том числе пунктами 4 и 41 статьи 4 и пунктом 13 статьи 12, не предусматривает иных условий обязательного вхождения депутата во фракцию, кроме факта избрания по партийному списку, не предполагает правомочия фракции исключить депутата из своего состава и, соответственно, не наделяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации правомочием досрочно прекратить полномочия депутата в связи с исключением его из фракции.
МАРТ • 2012
Постановление от 1 марта 2012 года № 5-П по делу
о проверке конституционности абзаца второго статьи 215 и абзаца второго статьи 217 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 11. Ст. 1366)
Правовые категории в Постановлении: право на судебную защиту, равенство перед законом.
Заявители: граждане Д. В. Барабаш и А. В. Исхаков (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения абзаца второго статьи 215 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому суд обязан приостановить производство по делу в случае смерти гражданина, если спорное правоотношение допу-
скает правопреемство, или реорганизации юридического лица, которые являются сторонами в деле или третьими лицами с самостоятельными требованиями; положения абзаца второго статьи 217 указанного Кодекса, согласно которому в случае, указанном выше, производство по делу приостанавливается до определения правопреемника лица, участвующего в деле, или назначения недееспособному лицу законного представителя.
Позиция заявителей: оспариваемые положения, как обязывающие суд в безусловном порядке приостановить производство по делу в случае установления факта реорганизации юридического лица, являющегося стороной в деле, не позволяют учитывать обстоятельства дела, в том числе имеющуюся возможность разрешить спор и исполнить соответствующее судебное решение до окончания реорганизации, и тем самым препятствуют заинтересованным лицам в реализации права на судебную защиту, а потому не соответствуют статьям 19, 46, 47, 55 и 123 Конституции РФ.
Итоговый вывод решения: не соответствуют Конституции РФ: положения абзаца второго статьи 215 и абзаца второго статьи 217 Гражданского процессуального кодекса РФ, в той мере, в какой они, закрепляя обязательность приостановления судом производства по делу во всех случаях реорганизации юридического лица, являющегося стороной в деле, не предполагают установления судом необходимости в таком приостановлении и возможности продолжить производство с учетом оценки всех обстоятельств конкретного дела.
Мотивы решения. Право на судебную защиту предполагает конкретные гарантии эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости. Из статьи 46 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 19 (часть 1), 47 (часть 1) и 123 (часть 3), закрепляющими равенство всех перед законом и судом, право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, следует, что конституционное право на судебную защиту — это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной
судебной защиты в форме восстановления нарушенных прав и свобод в соответствии с законодательно закрепленными критериями, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяют, в каком суде и в какой процедуре подлежит рассмотрению конкретное дело, что позволяет суду (судье), сторонам, другим участникам процесса, а также иным заинтересованным лицам избежать правовой неопределенности в этом вопросе. Одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц.
В целях соблюдения принципа законности в гражданском судопроизводстве, защиты прав и законных интересов участников гражданского процесса статьей 61 ГПК Российской Федерации установлено, что судопроизводство в судах и исполнение судебного постановления осуществляются в разумные сроки (часть первая); разбирательство дел в судах осуществляется в сроки, установленные данным Кодексом; продление этих сроков допустимо в случаях и в порядке, которые установлены данным Кодексом, но судопроизводство должно осуществляться в разумный срок (часть вторая).
Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что закрепленное статьей 216 ГПК РФ право (а не обязанность) суда приостановить производство по делу вытекает из принципа самостоятельности и независимости судебной власти; при рассмотрении вопроса о необходимости приостановления производства по делу суд оценивает в совокупности все обстоятельства дела исходя из задач гражданского судопроизводства и лежащей на нем обязанности вынести законное и обоснованное решение (см.: определения от 13 октября 2009 года № 1158-О-О и от 21 июня 2011 года № 821-О-О).
Анализируя правовую природу приостановления производства по делу, а также обстоятельств, являющихся основанием для принятия такого рода мер, Конституционный Суд РФ в Определении от 19 февраля 2003 года № 74-О указал, что приостановление производства по делу рассматривается как временное прекращение судом процессуальных действий в стадии судебного разбирательства, вызванное обстоятельствами, препятствующими дальнейшему развитию про-
цесса; данное процессуальное действие направлено на обеспечение предстоящих судебных процедур, связанных с доказыванием обстоятельств, на которые ссылаются стороны и другие участвующие в деле лица, и, в конечном итоге, на вынесение судом законного и обоснованного решения.
При реорганизации юридического лица процедура приостановления производства по делу до определения правопреемника такого юридического лица имеет объективно обусловленный характер, поскольку вследствие реорганизации происходит выбытие из процесса стороны или третьего лица, заявляющего самостоятельные требования, в связи с чем в целях соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон, закрепленного в статье 123 Конституции РФ, федеральным законодателем предусмотрено временное прекращение судом процессуальных действий.
Предусмотренная Гражданским процессуальным кодексом РФ необходимость приостановления производства по делу при реорганизации юридического лица, направленная на защиту конституционно значимых интересов, не исключает возможности учета при принятии решения о приостановлении производства всего комплекса юридически значимых обстоятельств, в том числе специфики конкретных форм реорганизации юридических лиц.
В соответствии с гражданским законодательством реорганизация юридического лица может быть осуществлена в форме слияния, присоединения, разделения, выделения, преобразования (статья 57 ГК РФ).
Согласно статье 58 ГК РФ, закрепляющей особенности правопреемства в зависимости от формы реорганизации юридического лица, при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к последнему переходят права и обязанности присоединенного юридического лица в соответствии с передаточным актом (пункт 2). Правовая природа данной формы реорганизации юридического лица обусловливает возможность присоединения только к одному юридическому лицу, соответственно, к нему как к правопреемнику переходят все права и обязанности реорганизованного (присоединенного) юридического лица, в том числе права и обязанности, установленные судебным поста-
новлением по иску лица, считающего свои права и законные интересы нарушенными каким-либо решением, действием (бездействием) данного юридического лица.
Следовательно, при присоединении одного юридического лица к другому юридическому лицу не возникает сомнений в том, какое именно юридическое лицо будет правопреемником, — в отличие от таких форм реорганизации, как разделение или выделение, при осуществлении которых правопреемник может быть неочевиден, поскольку к каждому из вновь образованных юридических лиц переходят права и обязанности реорганизуемых юридических лиц в соответствующей части. При реорганизации юридического лица в форме присоединения находящееся в процессе реорганизации юридическое лицо до окончания реорганизации существует, функционирует и может участвовать в рассмотрении дела в суде.
В отличие от гражданского процессуального законодательства, положения Арбитражного процессуального кодекса РФ не предусматривают обязательности приостановления производства по делу в случае реорганизации юридического лица, участвующего в деле.
Предоставление лицам различного уровня процессуальных гарантий эффективной и своевременной защиты своих прав в гражданском и арбитражном процессе при формулировании соответствующих положений, в частности установление абзацем вторым статьи 215 и абзацем вторым статьи 217 ГПК РФ обязанности суда общей юрисдикции приостановить производство по делу в случае реорганизации юридического лица, являющегося стороной в деле, ограничиваясь при этом лишь установлением наличия самого факта реорганизации и исключая тем самым вытекающее из принципа самостоятельности и независимости судебной власти усмотрение суда при разрешении данного вопроса в зависимости от характера спорного правоотношения и обстоятельств конкретного дела, не может быть обусловлено различием в категориях дел, отнесенных к ведению арбитражных судов и судов общей юрисдикции, в связи с чем несовместимо с конституционным принципом равенства всех перед законом и судом, закрепленным статьей 19 (часть 1) Конституции РФ.
Оспариваемые положения абзаца второго статьи 215 и абзаца второго статьи 217 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, обязывающие суд общей юрисдикции приостановить производство по делу во всех случаях реорганизации юридического лица, являющегося стороной в деле, до определения его правопреемника, в том числе когда сам по себе факт осуществляемой реорганизации не создает препятствий для дальнейшего рассмотрения и разрешения дела, снижают уровень процессуаль-
ных гарантий защиты прав граждан в судах общей юрисдикции, не обеспечивают реализацию конституционного принципа гаранти-рованности судебной защиты, закрепленного статьей 46 (часть 1) Конституции РФ, и препятствуют тем самым осуществлению ими других прав и свобод, в том числе права на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок.
Материал подготовлен В. Долгополо-вой.
