CC BY
21ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ ИРКУТСКОГО ОБЛАСТНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОГО УЧРЕЖДЕНИЯ «ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ ИМЕНИ М.М. СПЕРАНСКОГО»*
1. В деле, которое рассматривается Конституционным Судом Российской Федерации в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан Ю.А. Гурмана и ИИ. Болтушенко, проверяется конституционность норм, допускающих применение пропорциональной избирательной системы при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований со статусом сельского поселения. Данное дело рассматривается в порядке конкретного конституционного контроля, когда основанием обращения в Конституционный Суд Российской Федерации является зафиксированный юридический факт применения оспариваемых законоположений в конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации; подп. 3 п. 1 части первой ст. 3, ст. 96 и 97 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»). При этом Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении (часть третья ст. 74 того же Федерального конституционного закона). Следовательно, вопрос, на который необходимо ответить Конституционному Суду Российской Федерации по итогам рассмотрения данного дела, заключается не в том, соответствует ли Конституции Российской Федерации пропорциональная избирательная система как таковая, а в том, является ли допустимым - с точки зрения Конституции Российской Федерации - применение этой системы в целях формирования представительного органа муниципального образования, являющегося сельским поселением.
Такая постановка вопроса порождает потребность в нахождении надлежащего баланса меж-
ду, с одной стороны, особым конституционным предназначением политических партий при формировании персонального состава органов публичной власти и, с другой - природой местного самоуправления как особого уровня организации и осуществления власти. На необходимость установления и поддержания такого баланса - в том числе в сфере избирательных правоотношений -неоднократно указывалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (см., например, абзац пятый п. 2 мотивировочной части Постановления от 22 ноября 2000 г. № 14-П, абзац четвертый п. 3.1 мотивировочной части Постановления от 27 апреля 2001 г. № 7-П, абзац шестой п. 2.3 мотивировочной части Постановления от 24 января 2002 г. № 3-П абзац третий п. 2 мотивировочной части Постановления от 30 октября 2003 г. № 15-П и т.д.). Ключевое значение для искомого баланса имеет то обстоятельство, что Конституция Российской Федерации одновременно гарантирует как право граждан на объединение, в том числе в политические партии (ст. 30 во взаимосвязи со ст. 1, 13, ч. 4 ст. 15, ст. 17 и 32), так и самостоятельность местного самоуправления как особого уровня власти, наиболее приближенного к населению (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ст. 130-133); при этом последняя предполагает признание, соблюдение и защиту коллективно реализуемого права граждан на осуществление местного самоуправления (см., например, абзац шестой п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2011 г. № 2-П).
Таким образом, речь идет о соприкосновении различных конституционных прав и свобод граждан. В соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно
44
Данное заключение подготовлено доктором юридических наук, профессором В.В. Игнатенко, кандидатами юридических наук А.А. Петровым и С.В. Прасковой.
нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17); кроме того, в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55). Из этого следует, что ни одно из названных выше конституционных прав не может быть использовано в целях нивелирования значения другого, когда другое право утрачивает свое реальное содержание. Конституционным Судом Российской Федерации, в частности, была выражена правовая позиция, в соответствии с которой осуществление гражданином своих прав и свобод, в том числе права избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, по смыслу ч. 3 ст. 17 и ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации не должно нарушать права и свободы других лиц (абзац первый п. 5 мотивировочной части Постановления от 25 апреля 2000 г. № 7-П).
2. Вопросы, связанные с ролью политических партий в формировании выборных органов публичной власти в Российской Федерации, неоднократно становились предметом исследования Конституционного Суда Российской Федерации. Сформулированные в его решениях правовые позиции по этим вопросам, действуя в неразрывной взаимосвязи с соответствующими положениями Конституции Российской Федерации и федеральных законов, образуют правовую основу современной конституционной концепции избирательной системы страны.
Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 г. № 18-П отмечено, что наличие политических партий является условием надлежащего функционирования представительной демократии; политические партии как необходимый институт представительной демократии, обеспечивающий участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, в открытой легальной борьбе на основе принципов равноправия и политического плюрализма стремятся решающим образом влиять на государственную власть, участвовать в формировании органов власти и в контроле за их деятельностью; консолидируя
политические интересы граждан, они способствуют формированию политической воли народа; в конкурентной борьбе партий за политическую власть создается та необходимая демократическая среда, которая позволяет многонациональному российскому народу как носителю суверенитета и единственному источнику власти в Российской Федерации осознанно выбрать оптимальные направления развития общества и государства и достичь гражданского согласия (абзац третий п. 2 и абзац третий п. 3 мотивировочной части). Развивая эти тезисы, Конституционный Суд Российской Федерации также сформулировал правовую позицию, согласно которой поскольку провозглашенное в преамбуле Конституции Российской Федерации и структурированное в ее ст. 3 и ряде иных статей коллективное участие в осуществлении власти в Российской Федерации граждан, составляющих в своей совокупности многонациональный народ Российской Федерации, предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти, то, по смыслу ст. 13 Конституции Российской Федерации, именно политические партии, на которые возложена соответствующая публичная функция, содействуют процессу волеобразова-ния народа в условиях открытости и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих конституционным критериям демократии (абзац третий п. 2 мотивировочной части Постановления от 16 июля 2007 г. № 11-П).
Сказанное характеризует политические партии как особый вид общественных объединений, что, в свою очередь, позволяет федеральному законодателю устанавливать - в развитие конституционных положений о праве на объединение - дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности (абзац первый п. 3.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 1-П).
3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации одной из форм высшего непосредственного выражения власти многонационального народа Российской Федерации 45
46
- носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации -являются свободные выборы (ч. 1 и 3 ст. 3); граждане Российской Федерации имеют равное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 19 и ч. 2 ст. 32). Таким образом, образование и деятельность политических партий - в свете приведенных выше правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации - выступает в качестве необходимого условия не только формирования политической воли народа Российской Федерации в целом, но также в качестве условия реализации индивидуальных по своему характеру избирательных прав граждан. Тем самым на федерального законодателя, который в рамках своих исключительных прерогатив по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (п. «о» ст. 71, ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации) вправе и обязан на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, определить законодательные основы реализации гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии, создания и деятельности политических партий, их статуса, возлагается также задача обеспечить необходимое системное единство этого законодательного регулирования и законодательства о выборах. Одним из ключевых вопросов в этом отношении является выбор оптимального - с учетом достигнутого уровня развития партийной системы, избирательных институтов и представительной демократии - подхода к определению роли политических партий как особых участников выборов.
Так, в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1995 г. № 77-О было указано, что регламентация избирательных процедур, которые оспариваются в обращениях, может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем; от законодательного органа зависит, будет ли избирательная система ма-
жоритарной, пропорциональной или смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка избирательного объединения, с тем чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов; как будет определяться допустимое отклонение численности избирателей в избирательном округе от единой нормы представительства; выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности; этот выбор осуществляют представительные органы (абзацы первый и второй п. 2 мотивировочной части). Позднее эта правовая позиция неоднократно подтверждалась, в том числе и в решениях Конституционного Суда Российской Федерации в связи с обращениями, в которых оспаривалась конституционность положений ныне действующего Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», который предусматривает избрание депутатов Государственной Думы только по федеральному избирательному округу в составе федеральных списков кандидатов, выдвигаемых политическими партиями (см., например, абзац первый п. 2 мотивировочной части Определения от 15 ноября 2007 г. № 845-О-О, абзац второй п. 2 мотивировочной части Определения от 18 декабря 2007 г. № 921-О-О).
Опираясь на тезис о конституционных прерогативах законодателя определять вид избирательной системы, Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующим Конституции Российской Федерации положение ст. 5 Федерального закона от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», устанавливающее порядок избрания Государственной Думы, согласно которому часть депутатов избирается по одномандатным избирательным округам, а часть - по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избиратель-
ными объединениями, избирательными блоками (п. 2 мотивировочной и п. 1 резолютивной части Постановления от 17 ноября 1998 г. № 26-П). Это решение подтверждалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и позднее (см., например, Определение от 26 июня 2003 г. № 234-О), причем в его Постановлении от 25 апреля 2000 г. № 7-П особо подчеркивается, что смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система при выборах в Государственную Думу призвана обеспечивать ее представительный характер исходя из конституционных принципов политического многообразия и многопартийности (ст. 13, ч. 3; ст. 94 Конституции Российской Федерации) на основе воли народа, выявленной посредством голосования (абзац шестой п. 4 мотивировочной части).
Одновременно Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации была признана соответствующей Конституции Российской Федерации и часть третья ст. 36 Федерального закона от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», закреплявшая право избирательного объединения, избирательного блока выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений, указав, что наделение избирательных объединений, избирательных блоков таким правом способствует реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти (п. 5 мотивировочной и п. 4 резолютивной части Постановления от 17 ноября 1998 г. № 26-П). При этом возможность для гражданина обратиться в любое избирательное объединение с предложением включить его в список кандидатов в депутаты, выдвигаемый этим избирательным объединением, рассматривается Конституционным Судом Российской Федерации - в свете положений п. 31 ст. 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» -как одна из возможных гарантий реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объедине-
ний, быть избранными депутатами представительного органа публичной власти, выборы в который проводятся по пропорциональной системе (п. 4 мотивировочной части Определения от 17 июня 2008 г. № 436-О-О, абзац восьмой п. 3 мотивировочной части Определения от 1 июня 2010 г. № 830-О-О).
4. Как видно из изложенного, конституционно-правовые институты, которые затрагиваются законоположениями, оспариваемыми в жалобах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан Ю.А. Гурмана и И.И. Болтушенко, уже исследовались Конституционным Судом Российской Федерации, который в своих решениях последовательно выявлял и детализировал смысл конституционных норм, лежащих в основе оценки соответствующего регулирования с точки зрения его соответствия Конституции Российской Федерации. Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, как следует из положений ст. 6, пп. 8 и 9 части первой ст. 75, ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», являются обязательными для всех субъектов права, включая и Конституционный Суд Российской Федерации.
Вместе с тем, как указывается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П, сложившаяся практика конституционного судопроизводства обязывает Конституционный Суд Российской Федерации не просто исходить из ранее сформулированных правовых позиций, которые имеют значение для разрешения дела, но и определять при этом пределы их необходимого использования (абзац третий п. 1 мотивировочной части). На необходимость выяснения степени применимости правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации в отношении одних правовых институтов к другим, смежным институтам, обращалось внимание и в других решениях Конституционного Суда Российской Федерации (см., например, абзацы шестой и седьмой п. 5 мотивировочной части Постановления от 21 декабря 2005 г. № 13-П, абзац тре- 47
тий п. 5 мотивировочной части Постановления от 25 апреля 2011 г. № 6-П, абзац третий п. 2 мотивировочной части Определения от 18 января 2011 г. № 2-О-О, абзац пятый п. 1 мотивировочной части Определения от 15 декабря 2000 г. № 270-О и т.д.).
В данном случае необходимо учитывать, что приведенные выше правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации подтверждают возможность использования смешанной и пропорциональной избирательных систем при формировании представительных органов государственной власти. Между тем представительные органы муниципальных образований, будучи органами местного самоуправления, имеют иную природу. Их роль и место в механизме публичной власти не идентичны роли и месту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации) необходимо рассматривать в неразрывной взаимосвязи с правом граждан на осуществление местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ст. 130 Конституции Российской Федерации). Реализуя свои пассивные и активные избирательные права на муниципальных выборах, граждане осуществляют местное самоуправление в одной из его непосредственных форм (ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В то же время, участвуя в выборах в органы государственной власти, гражданин реализует свое конституционное право на непосредственное участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации). Это различие свидетельствует о том, что, несмотря на общность принципов организации и проведения, выборы в органы публичной власти различных уровней не могут осуществляться по одной и той же процедуре. При законодательном регулировании 48 процедуры выборов необходимо учитывать
особенности государственной власти и местного самоуправления как разных форм народовластия.
На необходимость учета особенностей местного самоуправления при организации и проведении муниципальных выборах указывал и Конституционный Суд Российской Федерации. Так, в Определении от 6 ноября 1998 г. № 151-О он указал, что конституционные принципы, определяющие избирательные права граждан и ограничения таких прав, имея универсальное значение, в то же время не могут не применяться с учетом специфики конкретных институтов публичной власти; реализация гражданами их права на участие в осуществлении местного самоуправления, в том числе путем выборов и других форм прямого волеизъявления, имеет особенности, обусловленные конституционной природой местного самоуправления (абзацы второй и третий п. 6 мотивировочной части). Исходя из такой особой природы местного самоуправления Конституционный Суд Российской Федерации признал, что активное избирательное право гражданина на муниципальных выборах может - по сравнению с аналогичным правом гражданина на выборах в органы государственной власти - быть ограничено критерием вхождения в местное сообщество (постоянного или преимущественного проживания на территории муниципального образования) (абзац четвертый того же пункта).
Оценивая конституционность применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах, следует учитывать, прежде всего, особенность местного самоуправления как формы осуществления народом власти, которая заключается в том, что эта власть наиболее приближена к населению. Данная особенность отмечена в преамбуле (абзац седьмой) и в ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления. При этом п. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, по существу, закрепляет наибольшее приближение органов местного самоуправления к гражданам также в качестве одной из задач организации системы этих органов.
Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство прямо не закрепляют
данную особенность местного самоуправления в явном виде. Однако на конституционную природу местного самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации (см., например, абзац третий п. 5 мотивировочной части Постановления от 24 января 1997 г. № 1 -П, абзац пятый п. 2 мотивировочной части Постановления от 29 марта 2011 г. № 2-П, абзац второй п. 2 мотивировочной части Определения от 8 апреля 2010 г. № 454-О-О).
В настоящее время однозначное понимание критериев определения приближенности публичной власти к населению не сложилось. В отечественной конституционной доктрине о местном самоуправлении как власти, наиболее приближенной к населению, говорят, характеризуя либо территориальные основы осуществления местного самоуправления, либо характер решаемых им вопросов (затрагивающих повседневные жизненно важные потребности человека). Такое понимание близости местного самоуправления к населению можно вывести из ряда позиций Конституционного Суда Российской Федерации (см., например, абзац третий п. 5 мотивировочной части Постановления от 24 января 1997 г. № 1-П, абзац третий п. 2 мотивировочной части Постановления от 11 ноября 2003 г. № 16-П).
Действительно, территориальная приближенность органов местного самоуправления к населению является одним из отличительных свойств системы муниципального управления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» это свойство местного самоуправления было выражено посредством закрепления требований пешеходной и транспортной доступности административного центра муниципального образования для жителя любого из населенных пунктов, входящих в его состав (п. 11 ч. 1 ст. 11), при этом для муниципального образования, состоящего из одного населенного пункта (городское поседение и городской округ) или образованного в пределах населенного пункта (внутригородская территория города федерального значения), требование тер-
риториальной доступности органов местного самоуправления для населения обеспечивается единой инфраструктурой населенного пункта. Таким образом, относительно небольшая территориальная юрисдикция органа местного самоуправления гарантирует его близость в пространстве для населения.
Вместе с тем, близость к населению в этом смысле представляется лишь одной из характеристик организации органов местного самоуправления. Указанное выше требование Европейской хартии местного самоуправления несет и другую смысловую нагрузку, которая заключается в том, что близость органа публичной власти к населению должна пониматься как тесная взаимосвязь между соответствующим органом и населением. И именно это понимание, как представляется, должно составлять основу характеристики местного самоуправления как особого вида публичной власти (в том числе и в целях разрешения настоящего дела).
Взаимосвязь органов местного самоуправления и жителей соответствующей территории обусловлена, прежде всего, сферой их ведения - вопросами местного значения. Органы местного самоуправления решают вопросы, обеспечивающие удовлетворение жизненно важных повседневных потребностей человека. От эффективности их работы непосредственно зависит степень комфортности среды обитания человека. Это ставит каждого жителя в очевидную зависимость от деятельности органов местного самоуправления. Поэтому именно на этом уровне власти крайне важна реализация идей и принципов прямой демократии. Непосредственная реализация народом своей власти органически присуща местному самоуправлению, без прямого народовластия оно не может существовать. Как показывает мировая история, государственно организованное общество может существовать и в условиях тоталитарного политического режима, не допускающего никакой политической свободы, но местное самоуправление в таких условиях неизбежно подменяется централизованным государственным управлением.
Право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления - важнейшее проявление местного самоуправления. 49
50
Формирование органов местного самоуправления путем выборов позволяет населению контролировать персональный состав должностных лиц муниципальной власти, что, с одной стороны, обеспечивает доведение интересов местного сообщества до органов власти, а с другой - гарантирует ответственность этих лиц непосредственно перед населением. Выборность должностного лица должна обеспечивать и его тесную взаимосвязь, постоянную работу с населением (отчеты перед избирателем, встречи с избирателями и др.).
Таким образом, определение той или иной избирательной системы на муниципальных выборах неизбежно отразится на степени приближенности органов местного самоуправления к населению. Соответственно, представляется необходимым оценивать последствия применения пропорциональной избирательной системы для формирования органов местного самоуправления по следующим критериям:
- каким образом это повлияет на взаимосвязь конкретного выборного должностного лица и населения, его избравшего;
- каким образом это повлияет на возможность привлечения населением выборного должностного лица к ответственности;
- каким образом это повлияет на выражение органами местного самоуправления интересов местного сообщества.
4.1. Взаимосвязь избирателей и депутатов при применении различных избирательных систем претерпевает изменение. Принципиальным отличием пропорциональной избирательной системы от мажоритарной избирательной системы является то обстоятельство, что гражданин не выбирает конкретное лицо, он голосует за соответствующую политическую партию, ее политический курс и предвыборную программу (абзац десятый п. 3 мотивировочной части Постановления от 9 ноября 2009 г. № 16-П). Это отличие приводит к модификации взаимосвязи избирателей с депутатом во взаимосвязь избирателей с политической партией.
4.1.1. Выбор избирательной системы влияет на мотивы избирателя при реализации им активного избирательного права, поскольку при мажоритарной избирательной системе выбор избирателя мотивирован личностными харак-
теристиками конкретного кандидата. Избиратель имеет возможность заранее ознакомиться с характеристикой личности кандидата, основными этапами его биографии, на основании чего и делает выбор, а при применении пропорциональной избирательной системы эта возможность ограничена.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не содержит требований по обязательному опубликованию списка кандидатов, но, как правило, такая обязанность избирательной комиссии, организующей выборы, устанавливается в законе о конкретных выборах (см., например: ч. 9 и 10 ст. 44 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ч. 12 ст. 45 Закона Новосибирской области от 15 февраля 2007 г. № 87-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области», п. 12 ст. 46 Закона Архангельской области от 8 ноября 2006 года № 268-13-ОЗ «О выборах в органы местного самоуправления в Архангельской области» и т.д.). Список кандидатов публикуется заранее, и любой избиратель имеет возможность с ним ознакомиться. Однако ознакомиться с биографией каждого из кандидатов в списке весьма затруднительно, прежде всего, в силу их количества (так, при формировании представительного органа муниципального образования из 10 депутатов по мажоритарной системе избиратель для осознанного выбора должен иметь представление о личности и биографии трех - четырех человек, в при формировании этого же представительного органа по пропорциональной системе ему необходимо иметь представление о 60-80 кандидатах, поскольку в каждый список кандидатов включается, как правило, в полтора - два раза больше кандидатов, чем количество замещаемых депутатских мандатов). Также биографические данные далеко не всех кандидатов из списка могут быть доступны для избирателя, поскольку законодательство не предусматривает обязательности их опубликования или доведения до всеобщего сведения иным
способом. В частности, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает обязанность избирательных комиссий обеспечить размещение информации о зарегистрированных кандидатах, списках кандидатов в помещении для голосования; биографические данные кандидатов должны быть размещены в объеме, установленном комиссией, организующей выборы, но не меньшем, чем объем биографических данных, внесенных в бюллетень (подп. «а» п. 3 ст. 61). В отношении зарегистрированного кандидата в бюллетене должны быть размещены следующие биографические данные: а) фамилия, имя, отчество; б) год рождения; в) наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится место жительства кандидата; г) основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы - род занятий); д) если кандидат является депутатом, но работает на непостоянной основе, - сведения об этом одновременно с указанием наименования представительного органа (п. 5 ст. 62 названного Федерального закона). В то время как в отношении списка кандидатов в бюллетене размещаются лишь фамилии, имена, отчества не менее чем первых трех кандидатов из списка и (или) его соответствующей региональной части (п. 6 этой же статьи). В результате при применении пропорциональной избирательной системы гарантированно избирателю будут известны лишь фамилии, имена и отчества части кандидатов, входящих в список кандидатов, за который он голосует.
При исследовании рассматриваемого вопроса необходимо учитывать также особенности проведения предвыборной агитации (п. 2 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Если при выдвижении кандидата по одномандатному (многомандатному) избирательному округу агитация ведется за (против) именно кандидата, что способствует выявлению всех его личност-
ных характеристик, то при выдвижении списка кандидатов по единому избирательному округу предвыборная агитация ведется за (против) списка кандидатов, что на практике приводит к освещению личностных характеристик лишь кандидатов, размещенных в начале списка.
Таким образом, при применении пропорциональной избирательной системы выбор избирателя обосновывается не личностью кандидата, а авторитетом партии, от которой он выдвигается.
4.1.2. Применение пропорциональной системы не гарантирует соответствия лиц, замещающих по итогам выборов депутатские мандаты, ожиданиям избирателя.
При применении мажоритарной избирательной системы избирателю известно, что, если его предпочтения разделяются большинством избирателей соответствующего округа, то депутатом представительного органа будет именно тот кандидат, за которого он голосует. При пропорциональной избирательной системе избиратель отдает голос за кандидатов, количество которых заведомо больше, чем количество депутатских мандатов. Поэтому по результатам распределения депутатских мандатов полномочиями депутата представительного органа могут быть наделены лица, которые были в конце соответствующего списка кандидатов. При этом кандидаты, личностью которых был мотивирован выбор избирателя, могут отказаться от осуществления депутатских полномочий.
4.1.3. При применении пропорциональной избирательной системы у избирателя отсутствует возможность не согласиться с наличием отдельных кандидатов в списке кандидатов.
В ситуации, когда выбор избирателя мотивирован его политическими предпочтениями или личностью лидера соответствующей политической партии (ее регионального, местного, первичного отделения), он вынужден соглашаться со всем списком полностью. У избирателя отсутствует возможность исключить отдельных граждан из списка кандидатов или иным образом выразить свое несогласие с наделением отдельных кандидатов статусом депутата (п. 7 ст. 64 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных 51
52
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Не меняет эту ситуацию и возможность применения открытых списков кандидатов, поскольку распределение предпочтений избирателя между кандидатами из списка не гарантирует, что лица, которым он отдал предпочтение, не откажутся от депутатского мандата. В результате отсутствуют какие бы то ни было гарантии того, что полномочиями депутата представительного органа не будет наделен кандидат, которому избиратели отвели последнее место в своих предпочтениях в пределах списка кандидатов.
4.1.4. Применение пропорциональной избирательной системы не предполагает обеспечение связи между депутатом, избранным в составе списка кандидатов, и каждым из избирателей.
При избрании по одномандатному (многомандатному) избирательному округу депутат связан с избирателями только соответствующего избирательного округа. Это обеспечивает возможность каждому избирателю обратиться к депутату, избранному от соответствующего округа, лично встретиться с ним, привлечь его внимание к своим проблемам.
При избрании депутата по списку кандидатов, выдвинутому политической партией, - несмотря на то, что каждый депутат избирается в итоге всем избирательным корпусом, - обеспечивается его связь лишь с частью избирателей. Количество избирателей, участвующих в выборах по единому избирательному округу, практически исключает возможность работы каждого отдельного депутата с каждым отдельным избирателем. Поэтому, как правило, для осуществления работы с избирателями применяется деление избирательного округа на условные территориальные единицы, которые распределяются между депутатами соответствующего представительного округа. В итоге, избиратель будет взаимодействовать не с тем депутатом, за которого он голосовал, и не с тем депутатом, за которого было подано наибольшее количество голосов, а с депутатом, которому в силу решений, зачастую принимаемых по неформализованным и неочевидным критериям, определяется соответству-
ющая территориальная часть единого избирательного округа. При этом у такого депутата может отсутствовать как территориальная взаимосвязь с населением соответствующей части избирательного округа, так и связь с политической партией, которую поддерживает большинство населения этой части.
Учитывая сказанное выше, можно сделать вывод, что применение пропорциональной избирательной системы кардинально ослабляет связь между конкретным депутатом и его избирателями. Пропорциональная система ориентирована на взаимосвязь избирателя и политической партии (ее регионального, местного, публичного отделения). Однако применительно к уровню муниципального образования в силу небольшого количества жителей и небольшого представительства политических партий применение пропорциональной системы, как правило, приводит к ослаблению прямых контактов представительного органа с избирателями.
4.2. Применение пропорциональной избирательной системы лишает граждан возможности задействовать один из самых важных механизмов привлечения депутатов представительного органа к ответственности - отзыв избирателями.
Местное самоуправление по своей природе является ответственной деятельностью населения и органов местного самоуправления (п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Все бремя последствий за принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления решений и действий в конечном итоге ложится на население. И в этом плане институт отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления является одним из важнейших средств выражения и защиты публичных интересов. Особенно важен данный институт в отношении депутатов представительных органов муниципальных образований, поскольку депутаты практически не наделены собственной компетенцией (они лишь участвуют в принятии решений), в силу чего применить к конкретному
депутату какие-либо иные меры юридической ответственности за деятельность, осуществляемую в связи со статусом депутата, практически невозможно.
Однако даже частичное применение пропорциональной избирательной системы при формировании представительного органа муниципального образования не позволяет населению непосредственно привлекать депутата представительного органа местного самоуправления к ответственности. Согласно ч. 21 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Это обусловлено тем, что депутаты в составе одного и того же представительного органа, в принципе, обладают равным статусом (соответствующая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации, в частности, в абзаце пятом п. 5 мотивировочной части Постановления от 22 января 2002 г. № 2-П, в абзацах втором и третьем п. 2 мотивировочной части Определения от 9 апреля 2002 г. № 162-О и т.д.), при том, что депутат, избранный в составе списка кандидатов по единому избирательному округу, не может быть отозван по той же процедуре, что и депутат, избранный по одно- или многомандатному мажоритарному избирательному округу.
Исключая отзыв депутата, пропорциональная избирательная система не предполагает и введение какого-либо иного действенного механизма влияния населения на депутатов представительного органа муниципального образования. В результате на период между выборами население практически утрачивает возможность осуществлять действенный контроль за деятельностью избранных им депутатов.
4.3. Использование пропорциональной системы на муниципальных выборах отражается на характере выражаемых представительным органом муниципального образования инте-ресов.
Важнейшей характеристикой приближенности органов местного самоуправления к населению, как было указано выше, является характер решаемых ими вопросов. При этом органы местного самоуправления призваны выражать интересы того местного сообщества, в пределах которого они действуют. Здесь принципиальное значение приобретает то обстоятельство, что наряду с гражданами субъектом местного самоуправления выступает население муниципального образования в целом, которое обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения (ст. 130, ч. 1 Конституции Российской Федерации) (абзац третий п. 6 мотивировочной части Определения от 6 ноября 1998 г. № 151-О). Сам характер вопросов местного значения, направленность деятельности по их решению на обеспечение бытовых повседневных потребностей человека, создание ему комфортных условий для проживания требуют, чтобы они решались, исходя не из глобально поставленных задач, а с учетом специфики конкретного населенного пункта, потребностей и пожеланий членов местного сообщества. Решение этих вопросов, исходя из конкретных местных особенностей, и является основной целью осуществления местного самоуправления. Однако такая необходимость слабо согласуется с целями применения пропорциональной избирательной системы, как они определяются федеральным законодательством во взаимосвязи с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.
Основным преимуществом пропорциональной избирательной системы является обеспечение равенства политического представительства избирателей в выборных органах власти. Результаты выборов по такой системе более точно соответствуют воле избирателей, поскольку она учитывается в комплексе, без территориального дробления. При голосовании за партийные списки исключается возможность получения политическим меньшинством большего количества депутатских мандатов, чем политическим большинством. Однако применение пропорциональной избирательной системы в том варианте, в котором она предусмотрена действующим законо- 53
дательством Российской Федерации, способствует достижению обозначенной цели лишь на уровне государственной власти. Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» правом выдвижения списка кандидатов наделены избирательные объединения (пп. 1, 2, 21 ст. 35), к которым относятся политические партии и иные общественные объединения. Последние могут участвовать в выдвижении списка кандидатов на муниципальных выборах только в случаях, когда они создали союз с политической партией (п. 21 ст. 35 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», п. 51 ст. 25 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»). Таким образом, основным участником муниципальных выборов при применении пропорциональной избирательной системы являются политические партии, которые согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» должны соответствовать следующим требованиям:
- политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;
- в политической партии должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии;
- руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Феде-
54 рации.
Участие на муниципальных выборах (особенно на уровне поселений) таких партий не только не гарантирует реализацию интересов местного сообщества, но, скорее, будет даже препятствовать им. Существование сколько-нибудь развитого самостоятельного отделения политической партии, представленной в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации, на уровне каждого поселения практически недостижимо (отчасти это связано с тем, что в соответствии с абзацем третьим подп. «б» п. 2 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» минимально допустимая численность членов политической партии составляет сорок пять тысяч человек, в то время как количество муниципальных образований в Российской Федерации превышает двадцать тысяч). Развитые местные (первичные) отделения политических партий, как правило, существуют в достаточно крупных городах, но не на уровне отдельных поселков и сельских населенных пунктов. В существующих условиях вполне возможна ситуация, когда на территории муниципального образования не проживает ни одного члена политической партии. В такой ситуации применение пропорциональной избирательной системы будет означать либо искусственное создание отделений политических партий, куда путем административных и личностных мер давления будут принуждены вступать жители муниципального образования, либо избрание депутатами представительного органа граждан, которые не проживают на территории соответствующего муниципального образования, никаким образом не связаны с местным сообществом и не имеют представления о его интересах. Ни первый, ни второй вариант решения этой проблемы не способствуют достижению целей применения пропорциональной избирательной системы и, более того, ведут к искажению конституционного предназначения местного самоуправления.
Кроме того, будучи избранными от соответствующей политической партии, депутаты не могут быть в полной мере свободны в определении и выражении своей позиции при осуществлении депутатской деятельности.
Они объективно связаны программой партии и направлениями ее деятельности. Учитывая, что политические партии могут быть только общероссийскими (п. 2 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 1-П), не только характер их деятельности, но и их программы должны выражать направления именно общероссийской политики. Таким образом, неясно, в какой степени они будут согласовываться со специфическими интересами и потребностями конкретных местных сообществ. Скорее всего, интересы местного сообщества просто не найдут отражения в политике соответствующей партии даже в виде деятельности ее местного (регионального, первичного) отделения. Депутат же, избранный в составе списка кандидатов, должен стремиться в первую очередь реализовать программу политической партии, и лишь затем он может стремиться реализовать интересы местного сообщества.
Представляется, что пропорциональная избирательная система будет в полной мере соответствовать целям реализации местного самоуправления лишь в том случае, когда правом выдвижения списков кандидатов будет наделено избирательное объединение, сформированное на уровне конкретного муниципального образования с тем, чтобы конечной целью его программы была реализация того или иного интереса местного сообщества. Иначе говоря, выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах должны лишь политические и общественные объединения, созданные на уровне именно этого муниципального образования. В некоторой степени представляется допустимым предоставление права выдвигать списки кандидатов объединению, созданному на уровне муниципального района, на выборах как в представительный орган муниципального района, так и в представительные органы поселений, входящих в состав этого района. Однако предоставление такого права хотя бы региональному избирательному объединению (не говоря о федеральных объединениях) неизбежно приведет к поглощению интересов
местного сообщества общерегиональными интересами.
Учитывая нынешнюю степень развитости политических и общественных институтов современного российского общества (особенно на сельском уровне), следует признать, что предоставление права участвовать в выборах столь приближенным к населению общественным институтам невозможно в силу их отсутствия. Необходимо учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную им в Постановлении от 1 февраля 2005 г. № 1-П, согласно которой отраженное в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» понимание политической партии как общероссийского объединения направлено против дробления политических сил, появления множества ис-кусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого неспособны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества (п. 3.1 мотивировочной части).
На основании изложенного приходим к выводу, что взаимосвязанные положения ч. 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области от 29 июня 2006 г. № 36-ЗО «О муниципальных выборах в Челябинской области», допускающие определение уставом муниципального образования со статусом сельского поселения пропорциональной избирательной системы для применения на выборах депутатов представительного органа соответствующего муниципального образования (т.е. такой избирательной системы, при которой все депутатские мандаты в указанном органе распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов), не соответствуют Кон- 55
ституции Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 2 и 3), 12, 17 (ч. 3), 32 (ч. 1 и 2), 55 (ч. 2 и 3), 130 (ч. 1), 131 (ч. 1), 132 (ч. 1).
Что касается п. 31 ст. 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и основанной на нем ст. 211 Закона Челябинской области от 29 июня 2006 г. № 36-ЗО «О муниципальных выборах в Челябинской области», то эти законоположения закрепляют гарантии реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами политических партий, при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований именно по пропорциональной избирательной системе. Таким образом, данные положения являются неотъемлемой частью комплекса норм, составляющих правовую основу применения данной избирательной системы, и как таковые не имеют самостоятельного значения в качестве объекта судебного конституционного контроля. Кроме того, из представленных документов не следует, что граждане Ю.А. Гурман и И.И. Болтушенко в период проведения выборов депутатов Совета депутатов (представительного органа) Хомутининского сельского поселения Увельского района Челябинской области в 2009 г. воспользовались предусмотренным названными законоположениями правом обратиться к политическим партиям, их региональным отделениям и (или) иным структурным подразделениям с предложением о включении их в соответствующие списки кандидатов. Следовательно, нет оснований полагать, что п. 31 ст. 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ст. 211 Закона Челябинской области от 29 июня 2006 г. № 36-ЗО «О муниципальных выборах в Челябинской области» были применены в их конкретных делах. Ссылка на эти законоположения в судебных решениях, приложенных к жалобе граждан Ю.А. Гурмана и И.И. Болтушенко, сама по себе не может являться подтверж-
56
дением факта такого применения (тем более что по смыслу ч. 4 ст. 125 и п. 3 части первой ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» конкретным является дело, в связи с которым судом или иным правоприменительным органом в рамках юрисдикционной или иной процедуры и на основе норм соответствующего закона разрешается вопрос, затрагивающий права и свободы заявителя, а также устанавливаются и (или) исследуются фактические обстоятельства, - см., в частности, абзацы первый и второй п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2004 г. № 33-О). Таким образом, конституционность указанных норм фактически оспаривается гражданами Ю.А. Гурманом и И.И. Болтушенко в порядке абстрактного нормоконтроля, а потому их жалоба в данной части не отвечает требованиям допустимости, и производство по ней - в этой же части - подлежит прекращению (п. 2 части первой ст. 43 и ст. 68 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Наконец, положения подп. «б» п. 31 ст. 9 и п. 4 ст. 12 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации», а также п. 4 ст. 1 Закона Челябинской области от 29 апреля 2010 г. № 574-ЗО «О внесении изменений в Закон Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» и Закон Челябинской области «Об избирательных комиссиях в Челябинской области» также не могут быть предметом отдельного рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации в рамках данного дела, поскольку они не содержат самостоятельных норм права, а лишь создают ныне действующую редакцию других оспариваемых норм. По этой причине представляется, что производство по делу и в указанной части также подлежит прекращению.
