CC BY
188ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ НА РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ: КЛЮЧЕВЫЕ МОМЕНТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
К.Ю. Бородулина, Е.Г. Поспеловская
Понятие избирательной системы законодательно закреплено в ч. 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении) [1], в соответствии с которой под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
Рассматривая избирательные системы, применяемые на выборах различного уровня в субъектах Российской Федерации, необходимо еще раз перечислить разновидности мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.
Как известно, в основе мажоритарной избирательной системы лежит принцип большинства: избранными считаются те кандидатуры, которые получили установленное большинство голосов. Но мажоритарная избирательная система имеет разновидности, которые находят выражение в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих подготовку и проведение выборов различного уровня.
Мажоритарная избирательная система относительного большинства - самая простая, при ней избранным признается зарегистрированный кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Такая система применяется на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, депутатов представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований.
На всех прошедших в сентябре 2014 года в субъектах Российской Федерации выборах высших должностных лиц соответствующими региональными законами предусматривалось применение мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства, при кото-
рой избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
В отличие от мажоритарной избирательной системы, пропорциональная избирательная система позволяет успешно решать задачу учета голосов избирателей, которые по тем или иным причинам оказываются в меньшинстве по результатам голосования. Такое меньшинство в масштабах региона может представлять значительную группу населения, которая может оказаться не представленной депутатами в представительном органе.
Выбор определенной избирательной системы при проведении выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования для регионального законодателя является весьма непростым вопросом.
Такая система должна опираться не только на базовые конституционные принципы, но и соответствовать рамочным требованиям, установленным Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) [2].
Например, при выборах в законодательный орган субъекта Российской Федерации:
- не менее 25 процентов депутатских мандатов должны быть распределены по пропорциональной избирательной системе. Данное требование не распространяется на формирование законодательных (представительных) органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга;
- законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска списка кандидатов к распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 5 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании;
^ ^ X ^ ^ Л Г Л 1 Л и Г и ^ Л Д и
- при этом необходимо помнить, что минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться таким образом, чтобы к распределению мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании;
- каждому списку кандидатов, допущенному в соответствии с законом к распределению депутатских мандатов, должно достаться не менее одного депутатского мандата.
Необходимо отдельно отметить, что вышеназванное положение об обязательном распределении депутатского мандата в случае, если список был допущен к такому распределению, применимо только тогда, когда законом установлен заградительный барьер. При ином регулировании (в отсутствие заградительного барьера) на практике может сложиться ситуация, при которой все списки кандидатов оказались допущенными к распределению депутатских мандатов.
Вид избирательной системы, применяемой на выборах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается в уставах (конституциях) субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Что касается избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, то их виды в соответствии с ч. 3 ст. 23 Федерального закона о местном самоуправлении устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется уже та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Необходимо иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
В настоящее время в Российской Федерации как на выборах в органы государствен-
ной власти субъекта Российской Федерации, так и на выборах в представительные органы местного самоуправления применяются пропорциональная, мажоритарная и смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательные системы. При установлении в соответствующих законодательных актах о выборах пропорциональной или смешанной избирательных систем может быть закреплено требование о разделении списка кандидатов на региональные (территориальные) части (группы).
Приведем некоторые статистические сведения о видах избирательных систем, используемых на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований - административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации за последние пять лет (с 2009 по 2014 г.).
2009 год - 24 административных центра:
мажоритарная избирательная система относительного большинства -17;
пропорциональная избирательная система - 3; смешанная избирательная система - 4.
2010 год - 22 административных центра:
мажоритарная избирательная система относительного большинства -13;
пропорциональная избирательная система - 2; смешанная избирательная система - 7.
2011 год -13 административных центров:
мажоритарная избирательная система относительного большинства - 6;
пропорциональная избирательная система - 2; смешанная избирательная система - 5.
2012 год -12 административных центров:
мажоритарная избирательная система относительного большинства - 0;
пропорциональная избирательная система - 2; смешанная избирательная система -10.
2013 год -12 административных центров:
мажоритарная избирательная система относительного большинства - 0;
пропорциональная избирательная система - 0; смешанная избирательная система -12.
2014 год - 20 административных центров:
мажоритарная избирательная система относительного большинства -13;
пропорциональная избирательная система - 0;
смешанная избирательная система - 7.
Рассматривая пропорциональную избирательную систему, необходимо подчеркнуть, что основная задача заключается в том, чтобы каждая политическая партия получила в парламенте или ином представительном органе число мандатов, пропорциональное числу поданных за нее голосов избирателей.
Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П (по жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана) [3] прямо закреплено, что пропорциональная избирательная система ориентирована на такое распределение депутатских мандатов, которое основывается на выявленном в результате голосования соотношении голосов, поданных избирателями за соответствующий список кандидатов. В своих конкретных очертаниях она достигает этой цели только в том случае, если число депутатских мандатов, получаемых каждым избирательным объединением (политической партией), будет адекватно полученной им поддержке избирателей.
О возможности разделения единого списка кандидатов на региональные группы. Проанализировав законодательство субъектов Российской Федерации, можно отметить, что более чем в 65 регионах при проведении выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации используется разделение единого списка кандидатов на региональные группы (далее - регионализация). В законах субъектов Российской Федерации, регулирующих подготовку и проведение выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, регионализация пока не нашла столь широкого применения.
Необходимо напомнить, что рекомендация о разделении единого списка кандидатов на региональные группы содержится в Методических рекомендациях по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвержденных постановлением ЦИК России 25 декабря 2002 года № 167/1419-3 [4].
Основная задача регионализации списка -сделать список избирательного объединения, выдвинувшего кандидатов на соответствующих выборах, более открытым для избирателей. При этом привязка территориальных групп к территориям соответствующих одномандатных избирательных округов, по нашему мнению, позволяет обеспечить участие в выборах кандидатов, включенных в разные территориальные группы единого списка кандидатов, на равных основаниях с учетом примерного равенства территорий, которым соответствуют региональные группы, по числу избирателей.
Иной подход, не учитывающий примерное равенство территорий, соответствующих региональным группам по числу избирателей, может послужить возникновению ситуации, аналогичной той, которая возникла в Калининградской области по результатам выборов депутатов Калининградской областной думы в марте 2006 года. Законом Калининградской области было предусмотрено, что список кандидатов разбивается на региональные группы, соответствующие одномандатным и многомандатным избирательным округам (для проведения выборов были сформированы 11 одномандатных и 3 трехмандатных избирательных округа), то есть фактически территории, которым соответствовали региональные группы, не были равны по числу избирателей. При распределении депутатских мандатов по итогам выборов внутри списка кандидатов возникли спорные ситуации, которые закончились судебным разбирательством.
Так, Калининградский областной суд в своем решении от 30 июня 2006 года (дело № 3-55-56/2006 г.) определил, что Избирательная комиссия Калининградской области должна была при распределении депутатских мандатов по итогам выборов руководствоваться законом области, определяющим методику распределения депутатских мандатов, таким образом не удовлетворив требования заявителей о применении Конституции Российской Федерации, устанавливающей равные условия при проведении выборов для всех кандидатов.
При регионализации как нельзя лучше прослеживается связь между избирателями и кандидатами, включенными в региональную группу кандидатов, которая находит свое выражение в получении депутатских мандатов
А У X А ^ Л I Г Л 1 Л и Г и ^ Л Д и
в зависимости от уровня поддержки избирателей, проживающих на определенной территории.
И, несмотря на то, что указанные выше Методические рекомендации регулируют вопросы проведения выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, полагаем, что некоторые изложенные в них тезисные положения, в частности касающиеся рекомендаций при установлении регионализации списков, методик распределения депутатских мандатов, могут проецироваться при подготовке законодательных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих подготовку и проведение выборов депутатов представительных органов муниципальных образований.
Как известно, требования, касающиеся формирования списков кандидатов при проведении выборов на основе пропорциональной избирательной системы (в том числе количество региональных групп кандидатов, на которое может или должен разбиваться список кандидатов, число кандидатов в региональной группе и в списке в целом), должны закрепляться в соответствующем законе субъекта Российской Федерации с учетом положений п. 14 ст. 35 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав (в редакции Федерального закона от 5 мая 2014 года № 95-ФЗ).
Согласно указанному выше положению Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав законом субъекта Российской Федерации при наличии норм о разделении списка должно быть установлено минимальное и максимальное число региональных групп, на которое разбивается список кандидатов, либо определено максимальное число кандидатов в общерегиональной части и региональной группе.
Кроме того, необходимо еще раз отметить, что весьма часто законодатель субъекта Российской Федерации в нормах, устанавливающих перечень оснований отказа в регистрации списка кандидатов, либо дословно воспроизводит норму подп. «л» п. 25 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав о том, что основанием отказа в регистрации списка кандидатов является выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов в списке кандидатов оказывается меньше установленного законом, не определяя конкретно число таких групп, либо,
устанавливая число таких групп, уменьшает их незначительно.
Обращаем внимание, что такой подход может привести к тому, что выбытие даже одной региональной группы способно послужить основанием для отказа в регистрации списка кандидатов, что не соответствует правовой позиции, сформулированной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 2008 года № 4-П [5]. Так, в тех случаях, когда закон субъекта Российской Федерации содержит требование о разделении списка кандидатов на значительное число региональных групп, а группа включает небольшое число кандидатов, в законе необходимо установить разумное уменьшение числа региональных групп к моменту регистрации с тем, чтобы не ставить участие избирательных объединений в выборах в зависимость от случайных обстоятельств и не создавать правовых коллизий при реализации требований подп. «з» и «л» п. 25 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.
Следует также отметить, что выбытие кандидата, включенного в региональную группу, в результате чего количество кандидатов в данной группе становится меньше минимально допустимого законом, не означает прекращения существования данной региональной группы и автоматического исключения из списка кандидатов других кандидатов, включенных в данную группу. Кроме того, п. 26 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав не предусматривает такого основания для исключения кандидата из заверенного списка кандидатов, как выбытие других кандидатов, в результате которого перестанет выполняться установленное законом положение о минимальной численности кандидатов, включенных в соответствующую региональную группу.
Рассматривая последние многочисленные изменения Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, следует подчеркнуть, что особое значение в контексте затронутой темы имеют изменения, внесенные Федеральным законом от 2 ноября 2013 года № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [6].
Изменения, внесенные Федеральным законом № 303-ФЗ, предоставляют регио-
нальным законодателям возможность изменить соотношение между числом депутатских мандатов, распределяемых между списками кандидатов по пропорциональной избирательной системе, и числом депутатских мандатов, замещаемых по мажоритарным избирательным округам, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга могут проводиться с использованием любой избирательной системы. Законодатель города Москвы, как известно, воспользовался такой возможностью: выборы в Московскую городскую думу 14 сентября 2014 года проводились по одномандатным избирательным округам.
В связи с этим необходимо отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 3 июля 2014 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности Закона города Москвы «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 «Избирательный кодекс города Москвы» и Закон города Москвы от 23 апреля 2003 года № 23 «О Московской городской избирательной комиссии» высказал позицию, согласно которой использование на выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации какой-либо определенной избирательной системы, в том числе мажоритарной, само по себе не может рассматриваться как несовместимое с конституционными основами народного представительства. И, соответственно, выбор законодателем города Москвы и закрепление в Законе города Москвы мажоритарной избирательной системы относительного большинства само по себе не приводит к нарушению избирательных прав граждан.
Федеральным законом № 303-ФЗ из п. 18 ст. 35 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав также исключено требование о необходимости распределения не менее половины депутатских мандатов по пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов.
Такое изменение подразумевает возможность избрания представительного органа муниципального района, городского округа в том числе полностью по мажоритарной избирательной системе. Кроме того, после вступления в силу указанных изменений в федеральное законодательство в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих подготовку и проведение муниципальных выборов, весьма спорно сохранение регулирования, предусматривающего необходимость избрания по пропорциональной избирательной системе не менее половины депутатов представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов.
Возвращаясь к вопросу о возможности уменьшения числа депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, законодатель субъекта Российской Федерации должен иметь в виду, что при малом числе депутатских мандатов, распределяемых между списками кандидатов, создается риск искажения волеизъявления избирателей и может ставиться под сомнение сам принцип пропорциональности такого распределения.
ЦИК России неоднократно обращала внимание на то, что при малом числе депутатских мандатов, распределяемых между списками кандидатов, на практике могут появиться проблемы.
С учетом положений п. 41 ст. 70 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, согласно которому каждому списку кандидатов, допущенному в соответствии с законом к распределению депутатских мандатов, должно быть распределено не менее одного депутатского мандата, в настоящее время при распределении небольшого количества мандатов по пропорциональной избирательной системе могут возникнуть следующие ситуации:
- два или несколько списков кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другой список (другие списки), получают равное число депутатских мандатов;
- количество списков кандидатов, преодолевших заградительный барьер, будет больше, чем количество мандатов, распределяемых по единому избирательному округу, или равно этому количеству, что особенно актуально
А У X А ^ Л I Г Л 1 Л и Г и ^ Л Д и
в условиях возросшего количества политических партий.
Широко известен случай проведения выборов в представительный орган сельского поселения Хомутинино Челябинской области, насчитывающий 10 депутатов, по пропорциональной избирательной системе. Как известно, данный случай послужил поводом к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации некоторых положений Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», предусматривающих возможность проведения на основе пропорциональной избирательной системы выборов в представительные органы сельских поселений.
Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 года «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» указано, что применение пропорциональной избирательной системы «при небольшом числе депутатских мандатов сопряжено с возможностью нарушения принципа равенства при определении результатов волеизъявления избирателей, поскольку не исключает получения одинакового числа депутатских мест в представительном органе муниципального образования избирательными объединениями, за списки кандидатов которых подано существенно различающееся число голосов избирателей. Более того, в случае участия в муниципальных выборах значительного числа избирательных объединений использование пропорциональной системы при малом числе депутатских вакансий в представительном органе поселения вообще может сделать невозможным определение результатов выборов и тем самым, по существу, блокировать использование института выборов в качестве высшего непосредственного выражения народовластия».
Также Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что «потенциал личного участия граждан в местных делах, в том числе выборных, в поселениях, прежде всего сельских, с малочисленным населением более вы-
сок, чем в муниципальных районах и городских округах, и депутаты их представительных органов находятся в прямых, непосредственных отношениях с избирателями, чему в оптимальной степени соответствует их избрание с применением мажоритарной избирательной системы».
И, самое главное, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что «применение правил пропорциональной избирательной системы для замещения меньшего числа (по смыслу - 10 и менее) депутатских мандатов не позволяет обеспечить надлежащие условия для справедливого определения результатов выборов и создает возможность нарушения электорального равенства граждан перед законом».
Необходимо отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в указанном Постановлении рассматривал возможность применения пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы муниципальных образований с малым числом депутатских мандатов и хотя не касался вопроса о возможности распределения малого числа депутатских мандатов при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, мы полагаем, что изложенные в постановлении выводы могут при проявлении вышеуказанных ситуаций быть использованы для конституционно-правовой оценки соответствующих законодательных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
О методиках распределения депутатских мандатов. Методика распределения депутатских мандатов является элементом пропорциональной избирательной системы и определяется законодателем субъекта Российской Федерации самостоятельно.
В законодательстве субъектов Российской Федерации для пропорционального распределения депутатских мандатов используются метод делителей (Империали) и метод наибольших остатков с использованием квоты Хэра.
Метод наибольших остатков предусматривает распределение депутатских мандатов по простейшей формуле: х:у, где х - число голосов избирателей, а у - число мандатов. После
того, как квота определена, число голосов, собранное каждой партией, делится на эту квоту, и полученное от деления целое число показывает, сколько мандатов у этой партии. Однако при таком методе часто образуются большие остатки и остается много нераспределенных мандатов, которые могут быть переданы при последующем распределении. Нераспределенные мандаты передаются тем партиям, у которых наибольшие остатки.
Метод делителей позволяет сразу распределить все мандаты в избирательном округе и заключается в последовательном делении числа голосов, полученных каждым списком, на определенную серию делителей.
По последней информации, имеющейся в ЦИК России, метод делителей (Империали) используется в 71 субъекте Российской Федерации, метод наибольших остатков (квота Хэра) -в14 субъектах Российской Федерации.
Изучая вопрос об установлении различных видов методик распределения депутатских мандатов на выборах в органы государственной власти и на муниципальных выборах, необходимо более подробно остановиться на последних постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации по этому вопросу.
В частности, Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая жалобу гражданина В.А. Худоренко о соответствии Конституции Российской Федерации положения абзаца второго п. 5 ст. 53 Уставного закона Красноярского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края», в своем Постановлении от 19 декабря 2013 года № 28-П [7] признал не соответствующим Конституции Российской Федерации положение указанного Закона, предоставляющее коллегиальному постоянно действующему руководящему органу избирательного объединения правомочие при распределении депутатских мандатов по результатам выборов в Законодательное Собрание Красноярского края определять региональную группу из краевого списка кандидатов в депутаты, зарегистрированному кандидату из которой передается вакантный депутатский мандат в случае отказа от депутатского мандата зарегистрированного кандидата, включенного в общекраевую часть краевого списка кандидатов, в той мере, в какой им допускается принятие решения по данному вопросу вне зависимости от формально опреде-
ленных критериев, увязывающих выбор региональной группы, зарегистрированному кандидату из которой передается вакантный депутатский мандат, с результатами волеизъявления избирателей.
В данном Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации также постановил, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации надлежит внести в избирательное законодательство изменения, с тем чтобы исключить возможность принятия решений о передаче вакантных депутатских мандатов, от которых отказались зарегистрированные кандидаты, вне зависимости от формально определенных критериев, увязывающих выбор зарегистрированного кандидата, которому передается вакантный депутатский мандат, с результатами волеизъявления избирателей.
Необходимо отдельно отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в вышеуказанном Постановлении рассматривал только вопрос, относящийся к замещению вакантного депутатского мандата из общесубъек-товой части регионального списка кандидатов, не выходя за пределы заявленной в Конституционный Суд Российской Федерации гражданином В.А. Худоренко жалобы.
Положения п. 15 ст. 71 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, которыми предусматривается возможность установления законом субъекта Российской Федерации процедуры, аналогичной установленной в Законе Красноярского края и признанной не соответствующей Конституции Российской Федерации, только в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного в составе списка кандидатов, не были предметом рассмотрения, поэтому формально не противоречат постановлению Конституционного Суда Российской Федерации.
Вместе с тем считаем, что при подготовке законов субъектов Российской Федерации было бы логично учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, которая подразумевает допустимость установления в законе субъекта Российской Федерации лишь такого способа передачи вакантного депутатского мандата, при котором отсутствует зависимость в выборе зарегистрированного кандидата, которому передается вакантный депутатский мандат, от формально определенных кри-
А У X А ^ Л Г Л 1 Л и Г и ^ Л Д и
териев, а учитываются только результаты волеизъявления избирателей.
Рассматривая вопрос о применении конкретных методик распределения депутатских мандатов на региональном и местном уровне выборов, необходимо упомянуть Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 2014 года по жалобе гражданина A.A. Симона на нарушение его конституционных прав пунктом 43 статьи 89 Закона Ярославской области «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области».
Заявитель, обращаясь в Конституционный Суд Российской Федерации, полагал, что в результате применения вышеназванной нормы закона Ярославской области при распределении депутатских мандатов внутри единого списка кандидатов было нарушено его конституционное право быть избранным, поскольку депутатский мандат был передан территориальной группе, получившей больший процент количества голосов избирателей, отданных за данный список кандидатов, а не той, в которую был включен заявитель и которая получила большее число голосов избирателей в абсолютных числах.
Как известно, требования к распределению депутатских мандатов, полученных списком кандидатов, внутри этого списка кандидатов в Федеральном законе об основных гарантиях не содержатся. Методика распределения депутатских мандатов на муниципальных выборах должна определяться законодателем субъекта Российской Федерации самостоятельно.
С учетом этого обстоятельства Конституционный Суд Российской Федерации, отказывая в принятии к рассмотрению жалобы, в своем Определении как раз отмечает, что разрешение вопросов об определении использования какого-либо конкретного способа распределения депутатских мандатов по итогам выборов в представительные органы муниципальных образований осуществляется в рамках достаточно широкой свободы усмотрения законодателем.
Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что «при оценке порядка распределения депутатских мандатов внутри единого списка кандидатов между входящими в его состав территориальными группами и сопоставлении различных методик сле-
дует принимать во внимание, что распределение мандатов должно производиться как итог конкурентного взаимодействия территориальных групп, относящихся к единым спискам кандидатов, выдвинутым различными политическими партиями, с учетом реально выраженных посредством голосования предпочтений местных жителей».
Кроме того, порядок передачи депутатских мандатов кандидатам в составе территориальных групп (в данном случае - по мере убывания удельного веса достигнутого ими уровня поддержки политической партии избирателями на соответствующей территории) является, исходя из данного Определения Конституционного Суда Российской Федерации, достаточно определенным и не может рассматриваться как отступление от вытекающих из Конституции Российской Федерации общих начал, которыми определяется свобода усмотрения законодателя субъекта Российской Федерации в этом вопросе.
Любые изменения законодательства о выборах, касающиеся избирательной системы, несомненно, затрагивают интересы всех участников избирательного процесса и, следовательно, как отметил Конституционный Суд в своем Определении от 3 июля 2014 года № 1565-О, не могут носить спонтанный и непредсказуемый характер и не учитывать периодичность проведения выборов. Соответственно, при внесении принципиальных изменений в законодательство о выборах, включая и вопросы избирательной системы, необходимо избегать того, чтобы эти изменения осуществлялись в сроки, не позволяющие гражданам, политическим партиям, общественным объединениям и иным субъектам избирательного процесса своевременно учесть новые правила организации и проведения выборов и иметь равные возможности для подготовки к участию в них, в том числе в качестве кандидатов и избирательных объединений.
1. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2014. № 4 (ч. II). Ст. 5321.
2. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2014. № 42. Ст. 5614.
3. Вестник Конституционного Суда РФ. 2011.№5.
4. Вестник ЦИК России. 2002. №11.
5. Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 3.
6. Собрание законодательства РФ. 2013. № 44. Ст. 5642.
7. Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. № 2.
