CC BY
39
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ^^^
ОБЖАЛОВАНИЕ КАК ПРАВОРЕАЛИЗАЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС: СУЩНОСТНАЯ И СИСТЕМНО-ВИДОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
Г.Х. ТОНОЯН
Жалоба является носителем информации о качестве деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; последствиях их деятельности, а также основанной на такой информации требованиях лиц, ее составивших.
Сам факт составления жалобы либо осознания основных ее элементов — именно они составляют структуру жалобы — не влечет за собой каких бы то ни было юридических последствий. Для этого необходимо, чтобы жалоба обрела публичность. Такой эффект достигается в результате подачи и регистрации жалобы в установленном порядке.
Составление и подача жалобы, удостоверенная ее регистрацией, может рассматриваться как обжалование. Возникает вопрос: можно ли содержание обжалования и связанное с ним право на обжалование свести к составлению, подаче и регистрации жалобы?
Если исходить из этимологических характеристик права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, закрепленного в ст. 33 Конституции Российской Федерации, то, видимо, можно ограничиться содержанием обжалования, обозначенного в поставленном вопросе, т.е. составлением, подачей и регистрацией жалобы.
Означает ли, что осуществление названного комплекса действий, придающих публичный характер правовому конфликту, способствует достижению поставленных перед институтом обжалования целей? Думается, что нет. Ведь обращение в соответствующую инстанцию с жалобой не является самоцелью. Оно является средством решения основной задачи — устранения нарушений законности, допущенных принятием решения, совершением действий (бездействием) властей. Поэтому обжалование и, соответственно, право на обжалование вряд ли необходимо ограничивать приведенным выше комплексом первоначальных действий субъекта обжалования и органа государственной власти, куда данный субъект обратился с жалобой.
Более обоснованным, на наш взгляд, представляется понимание обжалования как завершенного процесса, состоящего из последовательно развивающихся стадий: составления жалобы, ее подачи, регистрации, предварительного рассмотрения, проверки обстоятельств, изложенных в ней, рассмотрения, принятия решения, исполнения принятого по жалобе решения. Только осуществление всех названных действий позволяет решить итоговую задачу обжалования, т.е. реализовать права на обжалование реше-
ний, действий (бездействия) и в итоге восстановить нарушенные права и свободы.
Особенность права на обжалование выражается в том, что данное право играет служебную роль в отношении иных прав граждан. Поэтому реализацию права на обжалование можно считать завершенной только после оказания конкретному праву или свободе граждан всего комплекса «услуг» начиная с констатации факта нарушения решениями, действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; определения характера и объема нарушений; обозначения требований о восстановлении нарушенных прав перед компетентной инстанцией; доведения указанной информации, оформленной в форме жалобы, до сведения уполномоченных осуществлять производство по делу о жалобах лиц; обеспечения объективной проверки обстоятельств дела, рассмотрения, принятия решения и заканчивая исполнением принятого решения.
Поскольку право на обжалование не может быть реализовано без корреспондирующих ему обязанностей других участников правоотношений, то и реализацию данного права должно осуществлять исполнение обязанностей корреспондирующих субъектов.
Обжалование, как и сама жалоба, не является монолитным понятием. Эти правовые явления имеют свою внутреннюю структуру. С нашей точки зрения и с позиции ФЗ РФ, выраженной в документе «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», жалоба должна содержать:
1) данные об адресате жалобы;
2) данные о лице, подавшем жалобу, с указанием его места жительства или места нахождения (если жалоба подается адвокатом, то вне зависимости от его участия в деле к ней прилагается ордер; если жалоба подается законным представителем заявителя, не являющимся адвокатом, то к ней прилагается доверенность);
3) указание на решение, действие (бездействие), которое обжалуется, и наименование органа, должностного лица его допустившего;
4) доводы лица, подавшего жалобу, с указанием оснований, предусмотренных соответствующими положениями закона;
5) перечень прилагаемых к жалобе материалов;
6) дату составления жалобы и подпись ее автора.
Жалоба, поступившая в орган государственной
власти, должна пройти обязательную процедуру регистрации, в результате чего самой жалобе присваивается уникальный регистрационный номер.
С учетом вектора движения жалобы можно говорить об административном и судебном порядке обжалования. Каждый из названных видов обжалования обладает своей правовой спецификой.
По меткому определению Н.Ю. Хаманевой, «административный и судебный порядок представляют собой две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования»1. Многие авторы выделяют только четыре способа осуществления правовой защиты граждан (четыре основных типа2) от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четыре модели или четыре системы административной юстиции) и, соответственно, четыре подхода к правовому и организационному оформлению данной защиты, т.е. к созданию системы специализированных органов — судов, трибуналов, коллегий и т.д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются:
Ф административный, т.е. проверка вышестоящим, в порядке подчиненности, органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют «управленческим типом»3 («французским»), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (как, например, во Франции и Италии)4;
Ф общесудебный — рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России. Причем с принятием комментируемого ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» все большее значение в России начинает приобретать и «французский» (административный) способ защиты прав граждан;
Ф квазисудебный («англо-американский» или «ан-гло-саксонский»)5, когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (как, например, в Великобритании, США);
Ф административно-судебный («германский» тип), т.е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды (суды административной юстиции)6 входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов. Многие авторы говорят о том, что «опыт иностранных государств допускает его использова-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ние и в России в виде специализированной системы административных судов»7.
Иногда выделяют лишь две основные модели административной юстиции, сложившиеся в западных странах: «континентальную» и «англо-американскую». В некоторых странах сформированы и смешанные системы административной юстиции (например, в Голландии одна часть административных споров рас -сматривается судами общей юрисдикции, а другая — специализированными)8.
В административном порядке действия (бездействие) должностного лица обжалуются в вышестоящем, в порядке соподчиненности, органе или у руководства должностного лица.
Объективно подходя к вопросу административного способа обжалования действий (бездействия) должностного лица, многие авторы подчеркивают, что у данного способа имеются как достоинства, так и недостатки. Л.В. Иванова выделяет следующие его преимущества: наличие различных форм жалоб и способов их передачи; доступность и простота процедур; возможность рассмотрения жалоб специалистами в конкретной сфере; оперативность реагирования9. Среди недостатков административного обжалования можно указать: слабое законодательное регулирование порядка, процедур, а также ответственности должностных лиц, рассматривающих жалобы; наличие ведомственной заинтересованности, сложность исполнения решений.
1 Хаманева Н.Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистических странах. — Казань, 1984. — С. 23.
2 Ведерникова О.Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. Материалы конференции. Серия «Научные доклады». - М.: МОНФ, 1997. - № 47. - С. 52-60; Демин A.A. Административный процесс в развивающихся странах. -С. 9; Чечот Д.М. Административная юстиция. - С. 36-37.
3 Ведерникова О.Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. Материалы конференции. Серия «Научные доклады». - М.: МОНФ, 1997. - № 47. - С. 52.
4 Покровский С.П. Государственный Совет во Франции как орган административной юстиции. - Ярославль, 1913.
5 Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. - М.: Институт государства и права Российской академии наук, 1997. - С. 115-116; Ведерникова О.Н. Указ. соч. - С. 52.
6 Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. - Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. - С. 31.
7 Бойцова В.В., Бойцова В.Е. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. - 1994. - № 5.
8 Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. - М.: Институт государства и права Российской академии наук, 1997. - С. 115-130.
9 Иванова Л.В. Административное обжалование нарушений прав и свобод граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Омск, 2005. - С. 16.
