CC BY
30
УДК342.951 ББК 67.401.031.2
П56 V.A. PONIKAROV
THEORETICAL ASPECTS OF PROCESSES, CONCERNING ADMINISTRATIVE AND LEGAL APPEALS AND CONTROVERSIES IN PENAL SYSTEM OF RUSSIA AND
FOREIGN COUNTRIES
Annotation: the article is devoted to processes, concerning appeals and controversies subject to peculiarity of administrative activity in penal system. Foreign conception, connected with proceeding in error and its organization was analyzed in the article. The procedure of exclusively administrative and jurisdictional appeals
was studied there.
Key words: process, procedure of administrative and jurisdictional appeals.
ВЛАДИМИР АНАТОЛЬЕВИЧ ПОНИКАРОВ,
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и финансового права (Академия ФСИН России)
E-mail: [email protected]
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРОИЗВОДСТВА ПО АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫМ ЖАЛОБАМ И СПОРАМ В ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Аннотация: в статье рассматривается производство по жалобам и спорам с учетом специфики административной деятельности в УИС. Проанализирована зарубежная концепция, связанная с организацией и осуществлением производства по жалобам. Исследована процедура обжалования исключительно
по административно-юрисдикционным делам.
Ключевые слова: производство, процедура обжалования по административно-юрисдикционным делам.
В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на обжалование в суд действий государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Возможность обжалования действий и решений указанных органов является одной из гарантий обеспечения законности и прав личности, в том числе сотрудников уголовно-исполнительной системы (УИС).
В нашей стране права гражданина, широко декларируемые Основным Законом, иногда не ограждают его в достаточной степени надежно от административного произвола, несправедливости со стороны государственных и иных органов1. Сложившаяся ситуация вызвала обоснованное беспокойство высшего должностного лица страны. В Послании Президента России Федеральному Собранию прозвучал призыв к необходимо-
сти формирования эффективно работающего механизма разрешения споров между государством и гражданином (в том числе осужденным) за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.
Считаем, что для достижения этой цели следует усовершенствовать имеющиеся и создать новые правовые механизмы, средства защиты прав личности. Важное место при решении этой проблемы должно быть отведено процедуре обжалования, как в судебном, так и внесудебном порядке. В целях более полной реализации положений Конституции РФ и Декларации прав и свобод человека и гражданина был принят Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (далее - Закон)2. В настоящее время именно он регламентирует порядок обжалования. Например, гражданин (в том числе осужденный) вправе обра-
титься с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному или иному органу, а также должностному лицу, государственному служащему (ст. 4 Закона). Однако Закон фактически не регламентирует процедуру обжалования исключительно по административно-юрисдикционным делам. Анализ положений этого нормативного акта свидетельствует о том, что производство обжалования граждан или сотрудников УИС рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных Законом (ст. 6).
Как можно разбирать в суде административно-юрисдикционные дела, к которым относится производство по жалобам, в рамках гражданско-процессуального законодательства? Справедливо ли это?
При рассмотрении судами административ -но-юрисдикционных дел, например, по жалобам, применяются общие правила гражданского процесса. Данное положение зафиксировано в ст. 6 Закона. Тем не менее, по мнению некоторых ученых-административистов3, нормы, регулирующие порядок разбирательства и разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений, являются не гражданско-процессуальными, а административно-процессуальными. Однако многие цивилисты категорически заявляют, что разрешение административных споров в порядке гражданского судопроизводства нельзя рассматривать в качестве административного процесса или административного иска4 .
С точки зрения цивилистов, критерием разграничения административных и гражданских дел должно служить следующее: если предметом судебного рассмотрения становится исключительно проверка законности и обоснованности действий органа управления (более точно - административ -ное правоотношение, не осложненное элементами иных правоотношений), дело следует отнести к числу возникающих из административно-правовых отношений. И, наоборот, если такая проверка лишь предваряет разрешение вопроса гражданского, жилищного, семейного права, дело должно быть признано исковым. Изложенную позицию разделяют некоторые ученые-адми-нистративисты5.
Заметим, что ученые6 и практические работники7 сферы правосудия отмечают: реализация положения об административном судопроизводстве не получила необходимого развития в законодательстве. Решение этих проблем связано в первую очередь с совершенствованием действующего законодательства. Предполагается принятие законов «О федеральных административных судах», «Об административных процедурах». Перед административно-правовой наукой стоят весьма масштабные и ответственные задачи.
Не вызывает сомнения необходимость четкого урегулирования отношений, связанных с деятельностью исполнительных и судебных органов публичной власти (М.Я. Масленников, Н.Г. Салищева, А.П. Шергин). Появились новые интересные исследования, касающиеся вопросов административного судопроизводства®.
Однако до сих пор среди ученых-админи-стративистов нет единого мнения по данной проблеме9. Как нам представляется, суд, реализуя любое административно-юрисдикционное дело, например производство по жалобе, разрешает спор о праве, но не гражданском, а административном, ведь одним из участников этих правоотношений выступает орган управления (должностное лицо).
Кроме того, гражданское, гражданско-процессуальное право - это прежде всего частное право, регулирующее имущественные взаимоотношения. Рассматриваемое право не реализует отношения, связанные с административно-юрисдикционным характером (ст. 2 ГК РФ). Такое законодательство не вправе осуществлять процедуру административно -юрисдикционного характера, когда одной из сторон выступает государственный или иной орган управления.
Помимо этого, в п. 7 Постановления Пленума Верховного Совета РФ от 20 января 2003 г. № 2 подчеркивается, что Гражданско-процессуальный кодекс РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе процедуру рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по таким делам. Такой способ организации определен Кодексом РФ об административных правонарушениях и в определенной части Административно-процессуального кодекса РФ. Значит, еще раз нашло подтверждение то обстоятельство, что
производство по жалобам имеет четкое обособление. Следовательно, вся процедура обжалования по административно-правовым спорам должна базироваться прежде всего на нормах административно-процессуального, а не гражданского или гражданско-процессуального права, так как в основу анализируемого производства положены соответствующие административно-правовые отношения, которые служат критерием разграничения соответствующих норм права. Производство по жалобам как в судебном, так и в несудебном порядке, где одна из сторон представлена государственным или иным органом управления, необходимо отнести к категории административно-юрисдикционных дел. При их разрешении нужно опираться исключительно на нормы административного и административно-процессуального права. Более того, считаем, что эти нормы, а также сама процедура производства по жалобам обязана существовать в рамках Административно-процессуального кодекса.
В организационном плане судебная процедура по жалобам граждан возложена на низовое звено судебной системы. Однако еще до принятия Закона РФ от 27 апреля 1993 г. в юридической литературе были предложения создать для рассмотрения жалоб граждан и дел об административных правонарушениях специальные суды - систему органов административной юстиции10. Полемика по этому вопросу длится в юридической науке уже достаточно долго11 . В связи с этим авторы относят к административной юстиции различные органы, в том числе общие суды, а также сам юрисдикционный процесс в органах управления12 .
Зарубежная концепция, связанная с организацией и осуществлением производства по жалобам в административно-юрисдикционной сфере деятельности, в основном также придерживается двойственного стандарта. Для примера возьмем классическую французскую доктрину административной юстиции.
Во-первых, она выдвигает на передний план обязательное присутствие администрации как специального субъекта рассматриваемой юрисдикции13. Однако, на наш взгляд, в подобной ситуации защита прав граждан приобретает ограниченный характер, ибо администрация поставлена в более благоприятное положение: спор решает хотя и специ-
ализированный орган, но находящийся в лоне самой администрации.
Во-вторых, французская модель признает, что наиболее простая и эффективная форма надзора за администрацией в аспекте охраны прав граждан - контроль обычных судебных инстанций14 .
Кроме того, зарубежный опыт показывает, что сама организация разрешения спора по жалобе также происходит в двойном, а то и в тройном эталоне. Так, в Нидерландах часть административных споров по жалобам рассматривается общими судами, а часть -административно-специализированными (специальными )15. Для Великобритании характерно наличие большого числа субъектов наделенных правом рассматривать жалобы: общие суды, административные трибуналы, статусные расследователи16. В Болгарии17 и Венгрии18 созданы специальные квазисудеб-ные органы административной юрисдикции, специализирующиеся на рассмотрении жалоб, касающихся граждан и администрации.
Таким образом, в зарубежных странах практика свидетельствует о большом организационном разнообразии сочетания моделей рассмотрения жалоб различными органами административной юрисдикции: общими судами, административными трибуналами, квазисудебными органами.
В настоящий момент, когда в нашей стране происходит реформа судебной власти, именно с позиции интересов человека целесообразно подойти к проблеме специализации суда. В таких организационных или управленческих условиях само качество производства, например, по жалобе, будет весьма высоко или профессионально. При этом можно идти различными путями, использовать опыт разнообразных моделей: создание административных судов, их обособление от системы общего судопроизводства; сочетание органов административной юстиции и правосудия по административным делам; совершенствование правосудия по административным делам путем выделения особых комиссий, которые специализировались бы на рассмотрении жалоб в рамках общих судов, и др.
Если создание перечисленных судебных органов связано с многочисленными финансово-экономическими затратами19, например образование административных судов или трибуналов, то тогда наиболее приемлемым
и реальным на данном этапе, по нашему мнению, будет использование положительного опыта специализации судей с сохранением административно-правовых споров в юрисдикции общих судов. Реализация выдвинутой идеи может быть осуществлена практически без каких-либо существенных материально-финансовых затрат и, возможно, впоследствии приведет к необходимости создания специализированных органов, например административных судов Однако в организационном аспекте не столь важно, в рамках каких судов (трибуналов, органов) осуществляется процедура обжалования или иные административно-правовые споры. Главное, чтобы были снабжены соответствующим механизмом процессуальные гарантии охраны прав граждан от возможных нарушений, восстановление нарушенных прав, компетенция морального и материального ущерба. Следовательно, вопрос надо ставить о совершенствовании всех имеющихся механизмов рассмотрения жалоб граждан, разграничении сферы компетенции между различными органами, осуществляющими эту деятельность.
Таким образом, в концептуальной программе законодателю необходимо юридически оставить различные модификации по осуществлению анализируемого производства. В организационном плане они, эти разнообразные варианты, нужны для ликвидации нарушений законности, ведь чем больше путей или способов обжалования, тем предпочтительнее будет и сама процедура обжалования.
1 См.: Скитович В.В. Проблемы административной юстиции как формы реализации судебной власти: Дис. ... д-ра юрид. наук Гродно 1999. С. 118.
2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Ст. 685; Собрание законодательства РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
3 См.: Лунев А.В. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2. С. 43-51.
4 См., напр.: Боннер А. Производство по делам, вытекающим из административно-правовых отношений: Дис. ... канд. юрид. наук М., 1966. С. 85.
5 См.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 123.
6 См.: Хаманева Н.Ю. Административная юстиция в России: современные проблемы // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы М., 2004. С. 397; Радченко В. Н. Административные суды призваны защищать человека от произвола недобросовестных чиновников // Рос. юстиция. 2004. № 3; Старилов Ю.Н.
Административные суды в России Новые аргументы «за» и «против». М., 2004. С. 12 и др.
7 См.: Галий И.М. Совершенствование системы административного правосудия как одно из направлений судебной и административной реформ // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. М., 2005. С. 397-398.
8 См.: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография М., 2005; Лу-парев Е.Б. Общая теория административно-правового спора: Монография Воронеж, 2003; Минаш-кин А. В. Административно-процессуальное законодательство РФ: понятие, источники, система: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Никифоров М.В. Административно-правовые споры в судах общей юрисдикции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004 и др.
9 См.: Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Гос-во и право. 2005. № 2. С. 19-25; Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // Журн рос. права. 1997. № 6. С. 11-20.
10 См.: Аншютц Г. Юстиция и администрация. СПб., 1907. С. 23; Бахрах Д.Н. Судебное обжалование незаконных действий органов государственного управления и должностных лиц // Сов. юстиция. 1992. № 21-22; Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1924. С. 21; Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т. 1. С. 167; Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973. С. 61 и др.
11 См.: Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования Воронеж, 1999. С. 126-136; Ста-рилов Ю. Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 33; Студеникина М.С. Указ соч. С. 18-19 и др.
12 См.: Хаманева Н.Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Гос-во и право. 1993. № 11. С. 7.
13 См.: Сажина В. Административная юстиция: к теории и истории вопроса // Сов. гос-во и право. 1989. № 9. С. 36.
14 См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 364.
15 См.: Административно-процессуальное законодательство Голландии Науч-практ. коммент Харьков, 2001. С. 115-124.
16 См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 187.
17 См.: Об административном производстве: Закон от 24 июля 1970 г. (с изм. и доп.) // Държавен вестник. 1970. № 53.
18 См.: Венгерское административное право / Под ред. Б.М. Лазарева. М., 1990. С. 137.
19 См.: Чечот Д.М. Указ соч. С. 15-18.
