CC BY
63
8.5. ОБЯЗАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЗ УЧАСТИЯ В ЗАЕМНЫХ ОТНОШЕНИЯХ (НА ПРИМЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАЙМА)
Кузин А. А., аспирант
Всероссийская государственная налоговая академия
(Продолжение. Начало в №2, 2008 г.)
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Ст. 165 закрепляет управление государственным долгом в составе бюджетных полномочий Министерства финансов РФ1. Получается, что право на осуществление государственных внутренних заимствований принадлежит одновременно и Правительству РФ, и уполномоченному им федеральному органу исполнительной власти.
К чему может вести такая ситуация? Она дает возможность представителям Минфина России заявлять в судебных заседаниях по делам по искам о взыскании долгов по государственным займам о привлечении к делу само Правительство РФ в качестве надлежащего ответчика (соответчика), затягивая и усложняя, тем самым, судебный процесс2. Хотя той же ст. 165 БК РФ установлено, что в рамках бюджетных полномочий Министерство финансов РФ исполняет судебные акты по искам к Российской Федерации.
Акцентируем внимание на еще одной важной проблеме, связанной с указанными обязательственными отношениями. В силу п. 4 ст. 817 ГК РФ изменение условий выпущенного в обращение государственного займа не допускается. Однако, несмотря на эти установления, практика последних лет свидетельствует о многочисленных случаях отказа государства от исполнения договора государственного займа на первоначальных условиях.
Так, один из таких случаев касается операций с государственными краткосрочными бескупонными облигациями и облигациями федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроком погашения до 31 декабря 1999 г., выпущенными в обращение до заявления Правительства и Центрального банка РФ от 17 августа 1998 г.
Согласно постановлению Правительства РФ от 25
1 Управление государственным долгом следует отличать от его обслуживания. Генеральным агентом по обслуживанию государственного долга является Центральный банк РФ (Ст. 119 БК РФ; П. 2.1 Генеральных условий выпуска и обращения облигаций федеральных займов; Положение Центрального банка России от 25 марта 2003 г. № 219-П «Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг» // Вестник Банка России. 2003. № 40).
2 См.: Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник вАс РФ. 2001. № 3. С. 116-125.
августа 1998 г. № 10073, Министерство финансов РФ должно было погасить облигации в сроки, установленные при их размещении, путем зачисления денежных средств на специальные транзитные счета владельцев ценных бумаг, откуда они могли быть реинвестированы по усмотрению владельца в новые государственные ценные бумаги. Распоряжение Правительства РФ от 12 декабря 1998 г. № 1787-р4 определяло, что ГКО/ОФЗ должны были заменяться на вновь выпускаемые облигации федеральных займов по согласованию с владельцами и с частичной выплатой денежных средств.
Как отмечает В. Г. Залевский, «данные нормативные акты прямо не противоречили закону, поскольку указывали на добровольное реинвестирование средств со специального транзитного счета в новые ценные бумаги, и держатели государственных ценных бумаг, согласившиеся на новацию, осуществили свое право в соответствии с п. 1 ст. 414 ГК РФ. Однако в отношении инвесторов, не давших своего согласия на новацию, ситуация выглядит иначе: действия Правительства РФ ущемляли их интересы, ограничивая право распоряжаться денежными средствами»5. Соответственно, владельцы ГКО/ОФЗ, отказавшиеся от предложенной реструктуризации, стали требовать перечислить полагающиеся им средства на свой расчетный счет. Многие держатели государственных ценных бумаг обратились в суд с требованиями о взыскании с должника суммы долга. Решения суда были, как правило, не в пользу истцов6. Доводы о том, что держатели своего согласия на новацию долга или же его реструктуризацию не давали, а Условия погашения рассматриваемых ценных бумаг были в одностороннем порядке изменены актами Президента РФ и Правительства РФ, в нарушение ст.ст. 4, 15, 75, 90 Конституции РФ и ст.ст. 124, 817 ГК РФ, решающего значения не приобрели.
3 Постановление Правительства РФ от 25 августа 1998 г. № 1007 «О погашении государственных краткосрочных бескупон-ных облигаций и облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенными в обращение до 17 августа 1998 г.» (с изм. от 24 августа 2004 г.) // Гарант. 2008. 1 февраля.
4 Распоряжение Правительства РФ от 12 декабря 1998 г. № 1787-р «О новации по государственным ценным бумагам» // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6329; 1999. № 11. Ст. 1396; № 47. Ст. 5779; 2000. № 11. Ст. 1231; № 52 (Ч. II). Ст. 5203.
5 Залевский В. Г. Отказ заемщика от исполнения договора государственного займа на первоначальных условиях: законодательство и арбитражная практика // Законодательство. 2002. № 3. С. 23.
6 Так, рассматривая дела в первой инстанции, ФАС г. Москвы в нескольких случаях, ссылаясь на нормы гражданского права, удовлетворил требования истцов. В частности, по иску ЗАО «Инвестиционная компания «Прокси» к Минфину России Суд взыскал сумму основного долга по государственным краткосрочным облигациям с датой погашения 24 марта 1999 г., сославшись на доказанность факта обладания истцом вышеуказанными облигациями, а также на то, что истец не давал согласия на новацию обязательств. В кассационной инстанции, однако, требования истцов были признаны необоснованными, к чему арбитражный суд приходил впоследствии уже в первой инстанции. См.: Постановления ФАС Московского округа от 1 февраля 2000 г. по делу № КГ-А40/172-00; от 1 марта 2000 г. по делу № КГ-А40/674-00; от 11 апреля 2000 г. по делу № КГ-А40/1223-00; а также дела: №№ КГ-А40/705-00; КГ-А40/1159-00; КГ-А40/1696-00; КГ-А40/2468-00; КГ-А40/2469-00 и др. ФАС г. Москвы.
БИЗНЕС В ЗАКОНЕ
3’ 2008
Именно двойственность регулирования отношений государственного займа нормами как гражданского, так и бюджетного законодательства приводила к тому, что судебные инстанции брали за основу выносимых решений именно нормы последнего. Вопрос о согласовании данного подхода с гражданско-правовой природой отношений, возникающих между публичноправовыми образованиями и юридическими лицами, остался открытым. «Логика доказывания благодаря подобной односторонности, бесспорно, упрощается, а противоречия, которые непременно появляются при рассмотрении действий Правительства через призму гражданского права, скрываются. Даже гипотетически ссылки на ГК РФ представляются проблематичными»7.
Еще одна проблема, связанная с обязательствами России из участия в заемных отношениях, следует из порядка досрочного расторжения договора государственного займа по инициативе займодавца. Как показывает судебная практика, при вынесении решений по такого рода делам суд уже действует на основе гражданского законодательства, отказывая займодавцам в досрочном погашении государственных ценных бумаг8.
Позиция Конституционного Суда РФ, выраженная по поводу допустимости одностороннего изменения актами Правительства условий исполнения государством обязательств (в данном случае речь идет об обязательствах имущественного характера перед гражданами) представлена в соответствующем определении9
7 Залевский В. Г. Отказ заемщика от исполнения договора государственного займа на первоначальных условиях: законодательство и арбитражная практика. С. 24.
8 Вот характерный пример: ООО «Русатоммет» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском о расторжении договора государственного займа по облигации внутреннего государственного валютного займа 4-й серии и взыскании стоимости облигации к Правительству РФ в связи с существенными изменениями обстоятельств. Истец полагал, что, согласно п. 2 ст. 811 ГК РФ, ненадлежащее исполнение обязательств по облигациям 3-й серии предоставляет ему право требовать досрочного погашения облигаций 4-й и 5-й серий, и в силу ст. 314 ГК РФ он вправе предъявить облигацию к погашению, так как ответчик фактически не способен исполнить обязательства по облигациям 3-й серии. В удовлетворении исковых требований истцу было отказано на том основании, что материалами дела не подтверждено наличие обстоятельств, предусмотренных в качестве оснований для досрочного расторжения договора ст.451 ГК РФ. Согласно разделу 4 Условий погашения облигаций, облигации 4-й серии подлежат погашению в 2003 г. Суд апелляционной инстанции указал, что исковые требования противоречат п. 2 ст. 811 и п. 4 ст. 817 ГК РФ, поскольку срок погашения облигаций 4-го и 5-го траншей не наступил, в связи с чем нормы п.9 Условий выпуска облигаций в отношении данных облигаций не действуют. Кроме того, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» не определен источник финансирования по погашению облигаций 4-го и 5-го траншей (Постановление ФАС Московского округа от 25 февраля 2000 г. по делу № КГ-А40/579-00). Кассационная инстанция оставила в силе решение суда первой инстанции, указав, что истец приобрел облигацию после финансового кризиса, в связи с чем в момент приобретения мог и должен был знать о последствиях кризиса, могущих отразиться на платежеспособности Правительства РФ. Обоснованным является довод суда об отсутствии в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1999 год» денежных средств на погашение облигаций 4-й серии, поскольку срок погашения облигаций этой серии не наступил (Постановление ФАС Московского округа от 17 февраля 2000 г. по делу № КГ-А40/438-00).
9 Определение Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2000
г. № 251-О «По запросу Государственного Собрания (Ил Тумэн)
следующим образом: с одной стороны, Конституционный Суд РФ указал на недопустимость одностороннего изменения актами Правительства условий исполнения государством обязательств перед гражданами, с другой, - подтвердил возможность (в надлежащей форме и в конституционно допускаемых целях и мере) ограничения имущественных прав граждан в обязательственных отношениях с государством, сославшись на положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ занял позицию, согласно которой реализация прав и законных интересов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативного влияния на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех, что особенно актуально в условиях недостаточности этих средств для решения многих социальных проблем, связанных с реализацией таких прав, как право на жизнь и достоинство личности. Следовательно, баланс между правами и законными интересами лиц, состоящих в имущественных отношениях с государством в качестве кредиторов, и всех иных лиц может быть найден только в форме федерального закона.
Учитывая сказанное, «можно говорить о сложившейся арбитражной практике по делам, вытекающим из отношений договора государственного займа, в том числе устоявшейся системе мотивирования принимаемых арбитражным судом решений, обосновывающих правомерность одностороннего отказа государства от исполнения взятых на себя обязательств на первоначальных условиях»10. Все рассмотренное выше свидетельствует о «крайней ненадежности нашего государства как должника-заемщика»11.
Сформулируем выводы:
1. Договорные отношения, связанные с государственным займом, относятся к числу тех, где наряду с гражданско-правовой регуляцией начинает отчетливо проявлять себя регуляция публично-правового характера (в частности, бюджетное регулирование). В связи с этим можно говорить о двойственной правовой природе данных отношений. С одной стороны, указанные отношения, относятся к обязательственным отношениям, вытекающим из гражданско-правового договора займа, с другой, - имеют свои отличия. Эти отличия связаны с самой формой такого договора (уполномоченные органы исполнительной власти принимают генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, а эмитенты на их основании принимают нормативно-правовые акты, содержащие условия эмиссии и обращения конкретного займа). Все это противоречит гражданско-правовой природе указанных договорных отношений, а также дает возможность обойти требования гражданского законодательства о последствиях заключения договоров присоединения.
2. Хотя изменения условий договора в одностороннем порядке не допускается, но государство, проявляя свои властные полномочия и исходя из функций защиты публичных интересов, имеет возможность изменения условий в одностороннем порядке. Займодавец таким правом не обладает.
Республики Саха (Якутия) о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статью
3 Федерального закона «О государственных долговых товарных обязательствах» // Гарант. 2008. 1 февраля.
10 Залевский В. Г. Отказ заемщика от исполнения договора государственного займа на первоначальных условиях: законодательство и арбитражная практика. С. 24.
11 Суханов Е. А. Обязательства из договора займа // Гражданское право: В 4 т. Т. 4: Обязательственное право / Отв. ред. Е. А.Суханов. С. 411.
3. Возникает и проблема возврата государственного займа, поскольку этот вопрос регулируется исключительно бюджетным законодательством и выходит за рамки гражданского права. Отсутствие бюджетных средств на погашение займа становится законным основанием для отказа в удовлетворении требований займодавцев. Резонно возникает вопрос о равенстве сторон в подобных правоотношениях. Возврат государственного займа гарантирован только в условиях экономической стабильности, в противном случае -он весьма проблематичен.
Нельзя забывать и о том, что вступление в такого рода отношения с государством совершается на добровольной основе и заимодавец должен предвидеть все возможные здесь риски. В случае большой заинтересованности государства в таких заимствованиях в целях привлечения большего числа заимодавцев, государство должно усилить гарантии возврата займа.
Литература
1. Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (с посл. изм. от 6 декабря 2007 г.) //Гарант. 2008. 1 февраля.
2. Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг» (с изм. от 26 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3814; 2005. № 30 (Ч. 1). Ст. 3101, № 52 (Ч. 2). Ст. 5602.
3. Определение Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2000 г. № 251-О «По запросу Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статью 3 Федерального закона «О государственных долговых товарных обязательствах» // Гарант. 2008. 1 февраля.
4. Постановление Правительства РФ от 25 августа 1998 г. № 1007 «О погашении государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31декабря 1999 г. и выпущенными в обращение до 17 августа 1998 г.» (с изм. от 24 августа 2004 г.) //Гарант. 2008. 1 февраля.
5. Генеральные условия выпуска и обращения облигаций федеральных займов, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 458 (в ред. от 24 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1995. №21. Ст.1967; 1998. № 27. Ст. 3193; 1999. № 11. Ст. 1296; 2004. № 35. Ст. 3639.
6. Распоряжение Правительства РФ от 12 декабря 1998 г. № 1787-р «О новации по государственным ценным бумагам» // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6329; 1999. № 11. Ст. 1396; № 47. Ст. 5779; 2000. № 11. Ст. 1231; № 52 (Ч. II). Ст. 5203.
7. Положение Центрального банка России от 25 марта 2003 г. №219-П «Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг» //Вестник Банка России. - 2003. - №40).
8. Постановления ФАС Московского округа от 1 февраля 2000 г. по делу №КГ-А40/172-00; от 1 марта 2000 г. по делу №КГ-А40/674-00; от 11 апреля 2000 г. по делу №КГ-А40/1223-00; а также дела: №КГ-А40/705-00; КГ-А40/1159-00; КГ-А40/1696-00; КГ-А40/2468-00; КГ-А40/2469-00 и др. ФАС г. Москвы.
9. Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005.
10. Витрянский В. В. Договор займа: общие положения и отдельные виды договора. М., 2004.
11. Гражданское право / Под ред. М. М. Рассолова, П. В. Алексия. М., 2007.
12. Гоажданское право. Учебник. Ч. 2 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2003.
13. Залевский В. Г. Отказ заемщика от исполнения договора государственного займа на первоначальных условиях: законодательство и арбитражная практика //Законодательство. 2002. № 3.
14. Павловский Е. А. Договоры организаций и граждан с банками. М., 2000.
15. Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3.
16. Суханов Е. А. Обязательства из договора займа // Гражданское право: В 4 т. Т. 4: Обязательственное право / Отв. ред. Е. А.Суханов. М., 2006.
17. Суханов Е. А. Посреднические услуги и кредитнофинансовые сделки в новом Гражданском кодексе Российской Федерации. М., 1999.
18. Финансовое право / Отв. ред. Н. И.Химичева. М., 2008.
Рецензия
Статья А. А.Кузина посвящена одной из актуальных проблем современного гражданского права - проблеме участия Российской Федерации в заемных отношениях. Автор отмечает двойственный характер правового регулирования договора государственного займа. С одной стороны, его регулирование подчинено положениям гражданского законодательства, но, с другой стороны, - он регулируется и специальным законодательством.
Кузин А. А. анализирует особенности данного договора. Он утверждает, на наш взгляд, достаточно обоснованную идею, что обязательственные отношения, следующие из договора государственного займа, являются идентичными отношениям из договора облигационного займа.
Стоит согласиться и с мнением автора, что двойственность регулирования указанных отношений порождает и множество трудностей в правоприменении, одна из которых - несогласованность целого ряда статей бюджетного и гражданского законодательства.
Кузин А. А. справедливо указывает на то обстоятельство, что выполнение договора государственного займа гарантировано только в условиях стабильного развития экономики нашей страны. В противном случае - выполнение обязательств со стороны государства по данному договору - весьма проблематично. Как показала практика, вполне реальна ситуация, когда эмитенты государственных и муниципальных образований, ссылаясь на отсутствие бюджетных средств, могут освободить себя от погашения подобного рода обязательств.
Автор формулирует и свои рекомендации по усилению гарантий исполнения обязательств со стороны государства по данному договору.
Статья написана интересно. Ее отличают логическая стройность и обоснованность выдвигаемых положений. Автор прекрасно владеет материалом, стиль изложения текста также заслуживает самой высокой похвалы.
Статья может быть рекомендована к опубликованию.
К.ю.н., профессор
кафедры гражданского права
Всероссийской государственной налоговой академии
при Министерстве финансов Российской Федерации
В. Н. Васин
