CC BY
666
Обязательства России в ВТО: плюсы и минусы
В.П. Оболенский В середине декабря прошлого года на Восьмой конферен-
ции министров Всемирной торговой организации было при-УДК 339 52 нято решение о присоединении к ней нашей страны.1 Ком-
ББК 65.428 ментируя завершение переговоров с Россией, С. Йоханнессон,
О - 217 возглавлявший рабочую группу ВТО, в рамках которой выра-
батывались условия присоединения, оценил его как историческое достижение организации. И это на самом деле так. Переговоры с Россией были чрезвычайно сложными и длились дольше, чем с какой-либо другой страной, включая Китай, которому для выработки условий присоединения потребовалось пятнадцать лет. Российская делегация вела переговоры семнадцать лет, а если отсчитывать с момента официального уведомления нашей страной ГАТТ о намерении присоединиться к этой де-факто организации, то даже девятнадцать.
Такая длительность переговорного процесса имеет свое объяснение. Россия - шестая по размерам экономика мира (по паритету покупательной способности), восьмой по значению рынок планеты. Интерес к такому рынку, входящему в категорию рынков развивающихся, имеющих потенциал роста, объективно испытывают многие предприятия и фирмы входящих в ВТО стран. Правительства этих стран, учитывая интересы национальных производителей, стремились в ходе переговоров добиться наиболее благоприятных условий их доступа на внутренний рынок России, максимального снижения имеющихся торговых барьеров. Российская делегация, со своей стороны, добивалась сохранения такого уровня тарифной и нетарифной защиты отечественных производителей товаров и услуг, который был бы оптимален для развития каждой отрасли и подотрасли производства.
1 Ко времени проведения конференции в ВТО входило 153 страны. Конференция одобрила присоединение не только России, но еще и Черногории и Самоа. Чуть ранее ВТО приняла решение о присоединении Вануату. Таким образом, в текущем году состав ВТО расширится до 157 стран, на долю которых будет приходиться примерно 97% всей международной торговли.
Находить компромиссы при диаметрально противоположных задачах сторон всегда непросто. В случае с нашей страной поиск взаимоприемлемых решений осложнялся еще и тем, что рабочая группа, проводившая переговоры с Россией, была весьма представительной и насчитывала 62 участника, или 88 стран (ЕС выступает в ВТО как один участник). Двусторонние переговоры по товарам Россия провела с 57 членами ВТО, по услугам - с 30 членами. Кроме того, были проведены многосторонние переговоры по системным обязательствам, касающимся соответствия торгового режима России нормам и правилам ВТО. Результаты всех этих переговоров необходимо было зафиксировать в соответствующих протоколах, а затем свести в единые документы, относящиеся к обязательствам Росси по товарам, услугам и системным обязательствам. Все это невозможно было бы сделать в течение сравнительно короткого времени.
Конечно, сложность и длительность переговоров связана не только с объективными обстоятельствами. Сыграли свою роль и субъективные факторы. Более года было потеряно вследствие того, что в июне 2009 г. Россия вместе с Белоруссией и Казахстаном объявила о создании Таможенного союза (ТС), прекращении своих индивидуальных переговоров с ВТО и намерении вступить в организацию в качестве единой таможенной территории. Эта идея изначально была обречена на неудачу: в истории ГАТТ/ВТО нет прецедентов присоединения к ней таможенных союзов в полном составе. В итоге России пришлось завершать переговоры самостоятельно. Иногда паузы возникали из-за задержки в подготовке и принятии решений по чисто техническим или бюрократическим причинам как со стороны членов ВТО, так и со стороны России. По свидетельству источников в российской делегации, задержки по вине партнеров по переговорам и по вине российских переговорщиков, министерств и ведомств соотносились как 6:5.2
Как можно охарактеризовать результаты переговоров? Каким может быть для нашей страны баланс преимуществ и рисков, связанных с членством в ВТО? На эти вопросы помогает ответить анализ имевшихся к концу 2011 г. официальных материалов и сообщений российской печати.
ДОСТУП НА РЫНКИ
В рамках переговоров по условиям доступа иностранных товаров на российский рынок достигнуты договоренности о единовременном снижении нашей страной ввозных таможенных пошлин более чем по трети тарифных позиций. По четверти тарифных позиций снижение ставок должно быть произведено не позднее трех лет после даты присоединения. В отношении последних определены начальные и конечные уровни «связывания» таможенных пошлин, то есть уровни, выше которых нельзя будет устанавливать пошлины на конкретные товары сразу после присоединения и после окончания трехлетнего периода. На наиболее чувствитель-
2 См.: Коммерсантъ. 2009, 19 июня.
ные для России товары продолжительность переходных (имплементационных) периодов установлена в семь лет (легковые автомобили, вертолеты, самолеты гражданского назначения) и восемь лет (свиное мясо).3
По информации Минэкономразвития России, по товарам в целом начальный уровень «связывания» средневзвешенной ставки пошлин определен в 11,85 %, конечный уровень - в 7,15 % (в настоящее время фактическая величина аналогичной ставки единого тарифа ТС составляет 10,3 %). Россия взяла на себя обязательства уменьшить средневзвешенный уровень тарифной защиты по сельскохозяйственным товарам с 15,2 до 11,3%, по промышленным - с 11,3 до 6,4%. Необходимо отметить, что начальный уровень «связывания» по промышленным товарам будет выше фактически действующего в ТС примерно на 2 процентных пункта.4 Ожидается, что по истечении всех переходных периодов более половины тарифных ставок останется выше ставок тарифа ТС, менее трети ставок будут снижены не более чем на 5 п.п.
Средний уровень пошлин по отдельным товарным группам будет снижаться следующим образом:
Таблица 1
Снижение импортных пошлин по отдельным товарным группам, % 5
Товарные группы Действующий уровень Сниженный уровень
Молочные продукты 19,8 14,9
Зерновые 15,1 10,0
Масличные, жиры и масла 9,0 7,1
Сахар 243 евро/т 223 евро/т
Химическая продукция 6,5 5,2
Автомобили 15,5 12,0
Электрооборудование 8,4 6,2
Древесина и бумага 13,4 8,0
Источник: данные ВТО (Working Party seals the deal on Russia’s membership negotiations).
3 Working Party seals the deal on Russia’s membership negotiations. Information about the Russian Federation’s WTO commitments. См.: www.wto.org. 10 November 2011.
4 Завершены переговоры по присоединению России к ВТО. См.: www.economy.gov.ru.
11.11.2011.
5 Средние ставки подсчитаны ВТО по методологии, применяемой ею при подготовке ежегодных информационных обзоров «World Tariff Profiles».
Минэкономразвития России поясняет, что пошлины на молоко, сливки сухие и сгущенные, сливочное масло России предстоит уменьшить с 25 до 20%, на готовые продукты из рыбы - с 15 до 12,5-12%, на многие виды рыбного сырья - с
10 до 6-8%. Кроме того, будут снижены ставки пошлин на некоторые корма для животноводства и домашних животных, на не произрастающие в России овощи, фрукты и орехи, отдельные виды сырья для пищевой промышленности (например, высококачественную молочную сыворотку). Пошлины на импортные лекарства планируется сократить с 15-5% до 6,5-5%, опережающими темпами будет идти снижение пошлин на медицинское оборудование и лекарственные субстанции (до 2-3%). В отношении бытовой электроники и электротехники будут применяться 7-9-процентные пошлины вместо теперешних 15-процентных. Заметным будет уменьшение ставок пошлин на технологическое, строительное, научное и измерительное оборудование, через три года после присоединения пошлины на компьютеры, средства их производства и элементную базу подлежат отмене.6
При импорте в нашу страну мяса будет действовать, как и прежде, режим тарифного квотирования, который сохранится полностью в отношении говядины, но ужесточится по мясу птицы и свиному мясу. Ввоз в Россию говядины в рамках установленной квоты будет облагаться пошлиной 15%, сверх квоты - 55%, ввоз мяса птицы - соответственно 25 и 80%, свинины - 0 и 65%. Величины тарифных квот должны быть одобрены странами ВТО. Сроки действия тарифного квотирования окончательно не определены, но по свиному мясу с начала 2020 г. вместо тарифной квоты должна быть введена единая максимальная ставка пошлины 25%.
Принятие нашей страной обязательств по снижению тарифных ставок не означает, что она теряет все возможности ограничивать импорт с помощью таможенных барьеров. В соответствии с нормами ВТО любая страна-член организации в случае, если в результате принятия ею на себя обязательств и в силу непредвиденных обстоятельств импорт какого-либо товара возрастает до такой степени, что это причиняет или может причинить серьезный ущерб национальной отрасли промышленности, выпускающей данный товар, имеет право на использование защитных мер. Практика показывает, что в качестве такой меры обычно применяется введение квоты на импорт данного товара. Кроме того, члены ВТО по прошествии трех лет после завершения переговоров могут увеличить ставку ввозной пошлины на какой-либо товар. Для этого они обязаны провести переговоры с главным поставщиком данного товара и получить его согласие на такое повышение, предложив ему соответствующую компенсацию по другому товару либо по другому направлению торговли.
В ходе переговоров удалось сохранить право на применение экспортных пошлин, которые приносят около 20% доходов федеральному бюджету и возвращают
6 Завершены переговоры по присоединению России к ВТО. См.: www.economy.gov.ru.
11.11.2011.
государству значительную часть природной ренты. Обязательства России охватывают примерно 700 товарных позиций, причем действующие формулы определения ставок на нефть и нефтепродукты и нынешняя ставка на природный газ остаются неизменными и сохраняются на неопределенный период времени. Будут введены тарифные квоты на древесину - ель и сосну с внутриквотными ставками 13% и 15% соответственно. Экспортные пошлины на никель и медь будут снижены в течение четырех лет с 5 и 10% до нуля.
В переговорах по доступу на отечественные рынки услуг российская делегация руководствовалась практикой, сложившейся в ходе Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров (1986-1994 гг.) при определении обязательств каждой страны в этой сфере торговли. Тогда многие участники ГАТТ закрепили в качестве таких обязательств национальные режимы регулирования, реально действовавшие в отношении конкретных секторов услуг.7
В итоге переговоров Россия приняла на себя обязательства по 116 секторам услуг из 155 секторов, содержащихся в классификаторе услуг ВТО. При этом в отношении подавляющего числа секторов не предусматривается каких-либо изменений в действующих правилах регулирования.
В сфере банковских услуг согласован приемлемый для отечественных коммерческих банков уровень защиты. После присоединения сохранится запрет на открытие иностранными банками своих филиалов в РФ, однако они, как и сейчас, смогут учреждать дочерние кредитные организации с любой долей участия, включая 100%. При этом доля иностранного капитала в совокупном капитале банковской системы России ограничена пятьюдесятью процентами. В предоставлении страховых услуг условия деятельности иностранного капитала будут либерализованы: его общая квота в секторе повысится с 25 до 50%, лимит на участие иностранного бизнеса в капитале компаний, занимающихся страхованием жизни и обязательным страхованием, вырастет с 49 до 51%, а через пять лет вообще будет отменен. Через девять лет после присоединения будет разрешена работа в России прямых филиалов иностранных страховых компаний, но если доля капитала иностранных филиалов в страховой системе России вырастет до 50%, то открытие новых филиалов будет запрещено.
В области телекоммуникационных услуг в течение четырех лет будет действовать нынешнее ограничение на участие иностранных провайдеров в капитале компаний, предоставляющих такие услуги (49%), затем оно подлежит отмене. К этому времени режим регулирования в данном секторе услуг должен быть приведен в
7 Национальное регулирование торговли услугами охватывает два из четырех методов поставки услуг, упоминающихся в Генеральном соглашении о торговле услугами, - поставку путем «коммерческого присутствия» иностранного производителя услуги на территории другой страны и поставку путем перемещения физических лиц, производящих и продающих услуги на территории другой страны.
полное соответствие с соглашением ВТО по телекоммуникациям (Четвертым протоколом ГАТС).
В ряде секторов будут действовать более жесткие условия работы иностранных поставщиков, чем этого требует действующее законодательство. Это относится, в частности, к энергетическим услугам, части транспортных услуг и медицинских услуг. При необходимости Россия сможет ввести государственную монополию на оптовую торговлю алкоголем. В некоторых секторах сохранится полный запрет на иностранное участие (торговля оружием, пиротехническими и взрывчатыми веществами, лекарствами, содержащими наркотические и психотропные вещества, драгоценными камнями и металлами и т.д.). Характер достигнутых договоренностей, таким образом, позволит, при необходимости, использовать дополнительные инструменты защиты национальных поставщиков услуг от иностранной конкуренции в будущем.
СИСТЕМНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА
В переговорах об объемах государственной поддержки аграрного сектора в рамках так называемой «янтарной» корзины (субсидии, оказывающие искажающее влияние на торговлю, которые подлежат сокращению), а также экспортных субсидий на сельскохозяйственные товары8 в течение длительного времени не удавалось найти консенсус. Его рассмотрение, как правило, проходило в ходе многосторонних консультаций с участием членов группы «квадро» (США, ЕС, Япония, Канада) и стран Кернской группы, включающей ведущих экспортеров сельхозпродукции, ратующих за отказ от субсидирования аграрного производства.
Российская делегация настаивала на необходимости установления заявленного ею ранее объема поддержки аграрного сектора в объеме 9 млрд долл. в год, что позволило бы ей реализовать принятую государством программу развития сельского хозяйства, и сохранения субсидирования аграрного экспорта в размере 760 млн долл. ежегодно. Однако члены рабочей группы считали указанные объемы чрезмерными. В конце концов, Россия согласилась сохранить господдержку АПК на уровне 9 млрд долл. только в 2012 г., а затем начать ее снижение и довести в 2018 г. до 4,4 млрд долл. От использования экспортных субсидий она вообще отказалась.
Следует отметить, что эти согласованные условия заметно выгоднее, чем они могли бы быть при использовании стандартного подхода ВТО к определению объемов государственной поддержки аграрного производства и периода их сокращения. Обычно в качестве первоначального уровня поддержки, оказывающей
8 В ВТО сокращение государственной поддержки сельского хозяйства и субсидирования аграрного экспорта предусматривается специальным соглашением по сельскому хозяйству, принятым в результате переговоров Уругвайского раунда. В ходе идущего под эгидой ВТО Дохийского раунда обсуждаются возможности дальнейшего снижения уровня аграрного протекционизма.
искажающее влияние на торговлю, принимается среднегодовой ее объем за предшествующие три года, который подлежит сокращению в течение короткого времени. Россия смогла договориться о первоначальном уровне, который вдвое превышает стандартные правила, и снижении его в течение 7 лет. Можно предположить, что выработка новых норм регулирования торговли аграрной продукцией в ходе многосторонних переговоров Доха-раунда не потребует пересмотра обязательств, принятых на себя Россией при присоединении к ВТО.
В ходе переговоров по ценообразованию на энергоносители отдельные их участники требовали подтянуть внутренние цены в России на энергетические товары к мировому уровню, мотивируя это тем, что сравнительно низкие цены являются скрытой дотацией отраслям отечественной экономики. ЕС, в частности, выдвинул России фактически «газовый ультиматум», поставив вопросы о необходимости выравнивания внутренних и внешних тарифов на прокачку газа, отмене или радикальном снижении экспортных пошлин на газ, обеспечения свободы транзита газа через российские трубопроводные системы, возможности свободного строительства частных трубопроводов, а также ликвидации монополии «Газпрома» на экспорт газа. Все эти требования, выходящие за рамки стандартных условий присоединения, были отклонены: доведение внутренних цен на энергоносители до уровня мировых могло бы привести к серьезнейшим негативным последствиям для экспорта и экономики страны в целом.
Россия отстояла свою позицию, состоящую в том, что после присоединения она будет проводить такую политику в области ценообразования, которая позволит отечественным производителям и поставщикам природного газа обеспечивать покрытие затрат и получение дохода. Согласовано, что производители и поставщики будут в своей деятельности руководствоваться коммерческими соображениями. Однако в соответствии с достигнутыми договоренностями данные обязательства не относятся к поставкам газа домашним хозяйствам и другим некоммерческим потребителям, цены на которые будут регулироваться с учетом социально-экономических целей и задач России.
Серьезные возражения у членов рабочей группы вызывали утвержденные в мае 2011 г. новые, более жесткие условия соглашений с ведущими мировыми концернами об организации промышленной сборки автомобилей на территории России.9 В соответствии с этими условиями к окончанию срока действия соглашений каждый иностранный производитель должен обеспечить доведение годового выпуска до 300-350 тыс. автомобилей и уровня комплектации автомобилей российскими деталями до 60%, наладить на предприятиях штамповку, сварку и окраску кузовов, установление на машинах 30% двигателей и коробок передач российского произ-
9 Режим промсборки легковых автомобилей в России был введен в 2005 г. Он предусматривал организацию производителем выпуска 25 тыс. машин в год и достижение 30-процентного уровня комплектации автомобилей российскими компонентами через 4,5 года.
водства, создать в России центры научно-исследовательских разработок. В течение срока действия соглашений при ввозе в РФ для сборки автокомпонентов иностранного производства применяются льготные таможенные пошлины - от нуля до 5%. Эти условия нарушают правила ВТО в отношении регулирования деятельности предприятий с иностранным участием,10 которые не позволяют устанавливать для таких предприятий какие-либо нормативы, определяющие долю в их конечной продукции товаров местного производства, долю импорта в закупаемых ими материальных ресурсах, долю экспорта в общем объеме их продаж и т.д., трактуя эти нормативы как количественные ограничения, которые ВТО запрещены.
Достигнута договоренность о том, что заключенные соглашения (31 на старых условиях и 12 на новых) расторжению не подлежат. В отношении нового режима расчет уровня локализации будет осуществляться применительно к фактической цене автомобиля на складе с учетом НДС и прочих налогов. При такой формуле оценки доля российских комплектующих не превысит 35% от их общей стоимости, что немногим больше, чем по условиям промсборки на старых условиях. Все соглашения о промсборке должны прекратить свое действие к 1 июля 2018 г. После этой даты Россия при регулировании деятельности предприятий с иностранным участием будет в полном объеме применять нормы, принятые в ВТО.
Россия приняла обязательства привести порядок использования промышленных субсидий в полное соответствие с положениями Соглашения ВТО о субсидиях и компенсационных мерах. Это соглашение запрещает экспортные субсидии и субсидии, выделяемые на закупки отечественной продукции взамен импортной (импортозамещающие субсидии).
Минэкономразвития считает, что Россия не применяет экспортные субсидии. На самом деле это не так. Все последние годы бюджет регулярно выделяет экспортерам средства для возмещения части процентной ставки по кредитам, полученным ими в коммерческих банках и «Внешэкономбанке». За счет этих средств возмещается 2/3 затрат на уплату процентов при условии, что процентная ставка меньше или равна ставке рефинансирования ЦБ России. Представляется, что субсидирование ставок для экспортеров (часть ставки компенсируется по продукции, прошедшей не менее четырех стадий технологических процессов обработки) можно будет использовать, по крайней мере, до момента официального присоединения к ВТО. Но в дальнейшем, скорее всего, государственным органам предстоит отказываться от этой формы финансовой поддержки экспорта продукции гражданского назначения и найти такие ее способы, которые будут приемлемы с точки зрения ВТО.11
10 Эти правила зафиксированы в Соглашении ВТО о торговых аспектах инвестиционных мер.
11 Субсидирование экспорта продукции ОПК может быть сохранено: соглашения ВТО поставки вооружений и военной техники не регулируют.
Широко применяется в России выделение субсидий отдельным предприятиям, группам предприятий и отраслям, особенно усилившееся в ходе глобального кризиса. Адресные субсидии, с точки зрения ВТО, относятся к субсидиям специфическим, против которых возможно применение странами-партнерами ограничительных мер. К тому же в ряде случаев принятые российским правительством программы развития отдельных отраслей,12 предусматривающие субсидирование производства, ставят одной из их целей завоевание этими отраслями доминирующих позиций на внутреннем рынке, то есть, по существу направлены на импорто-замещение.
Как быть с этими субсидиями - вопрос, не имеющий простых и стандартных ответов. Пока Россия не намерена ликвидировать их. Представители Минэкономразвития России, например, заявляют, что «мы готовы отказаться от запрещенных нормами ВТО субсидий, но предприятиям понадобится переходный период, чтобы выйти на нормальный уровень производства».13 Иными словами, субсидирование производства предполагается сохранять в намеченных масштабах. Это таит в себе риск проведения расследований в странах-импортерах субсидируемой продукции и обращения их в Орган по разрешению споров ВТО.
Принятыми обязательствами предусматривается, что меры по техническому регулированию, санитарные, ветеринарные и фитосанитарные меры Россия будет применять в строгом соответствии с соглашениями ВТО, регулирующими их использование, с целью обеспечения безопасности РФ. Упомянутые меры будут основаны на международных стандартах и рекомендациях, а также подкреплены научным обоснованием.
Данные обязательства исключат возможность произвольного использования перечисленных мер и придадут регулированию ввоза с их помощью легитимный характер, чего не было в предшествующие годы. Не секрет, что вводившиеся по санитарным соображениям запреты, например, на импорт вин и минеральной воды из Грузии, вин из Молдавии, молочной продукции из Белоруссии, куриного мяса из США, хотели того соответствующие государственные органы или нет, выглядели как чисто политические акции, призванные оказать давление на партнеров.
В сфере охраны прав интеллектуальной собственности России не приняла каких-либо дополнительных обязательств: за период переговоров национальная законодательная база приведена в соответствие с нормами ВТО, касающимися защиты, поддержания и восстановления прав такой собственности, совершеннее стали процедуры правоприменения в этой области.
Россия взяла на себя обязательство в течение четырех лет после присоединения рассмотреть возможность участия в Соглашении ВТО по правительственным закупкам, которое требует от государственных закупочных организаций предо-
12 Это относится к автомобильной и фармацевтической промышленности, производству медицинской техники и некоторым другим отраслям промышленности.
13 Цит. по: Чечель А. Союз без поддержки./Ведомости, 2010, 24 ноября.
ставления справедливых и равных возможностей продажи своей продукции национальным и иностранным поставщикам. Иными словами, в сфере закупок для государственных нужд ставится под вопрос действующий режим, предусматривающий значительные преференции для отечественных поставщиков и поставщиков из некоторых стран СНГ, и становится вероятным их проведение в будущем при соблюдении режима наибольшего благоприятствования и национального режима.
Ежегодный объем госзаказа оценивается в настоящее время суммой 6 трлн рублей, с учетом закупок госкомпаний и госмонополий эта сумма достигает 13 трлн рублей (около 430 млрд долл. по официальному курсу на конец января 2012 г.). Реальный объем рынка госзакупок в 1,3 раза больше объема всего российского импорта. Это обусловливает повышенный интерес иностранного бизнеса к деятельности на нем, а также опасения отечественных производителей потерять в выполнении заказов правительства доминирующую роль. Очевидно поэтому, что решение вопроса об участии России в упомянутом соглашении ВТО во многом будет определяться политической волей.
Как и любая другая страна-член ВТО, Российская Федерация приняла на себя обязательство обеспечивать транспарентность и придерживаться гласности при проведении своей торговой политики: все нормативные акты, касающиеся регулирования торговли товарами и услугами, прав интеллектуальной собственности она будет публиковать в официальных источниках, и только после публикации они будут вступать в силу; проекты таких актов будут доступны всем заинтересованным странам-членам, предприятиям и частным лицам с тем, чтобы они имели возможность дать по ним свои комментарии в течение разумного периода времени.
Итоги переговоров позволяют с полным основанием констатировать, что Россия приняла на себя взвешенные обязательства, которые оставляют ей достаточную свободу маневра в регулировании внешней торговли товарами и услугами и возможности обеспечивать надлежащий уровень защиты своей экономики.
Условия участия России в ВТО, вопреки утверждениям отечественных критиков этого шага, не предполагают полного открытия ее национального рынка. При присоединении к ВТО наша страна сохранит относительно высокий уровень тарифной защиты и сможет использовать целую систему чрезвычайных защитных мер против добросовестной и недобросовестной конкуренции. Кроме того, правила ВТО особо оговаривают возможность защиты производства товаров и услуг по соображениям национальной безопасности и после присоединения нужно будет грамотно их использовать. ВТО также не лишает страну возможности защищать национальные отрасли производства с помощью инструментов валютной, налоговой, таможенной и технической политики.
ТОРГОВО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ВЫГОДЫ
Присоединившись к ВТО, Российская Федерация сразу же получает ряд реальных дополнительных возможностей обеспечивать защиту своих торгово-полити-
ческих интересов. Этого не отрицают даже самые ярые противники участия нашей страны в данной организации.
Первое из полученных Россией преимуществ вытекает из самого характера ВТО. Ее участники образуют так называемую международную торговую систему, базой которой является во многом унифицированное правовое пространство. Присоединившись к ВТО, Россия получает легитимный выход на это правовое пространство и международно-правовую защиту, гарантируемую нормами ВТО. Это относится к фиксации в отношении нашей страны режима наибольшего благоприятствования и национального режима, защиты российских товаров от дискриминационных внутренних налогов и таможенных сборов, свободе транзита, недискриминационному применению всей гаммы технических, санитарных и фитосанитарных мер, гарантиям против произвольного использования других торгово-политических средств, включая квотирование, антидемпинговые и компенсационные меры. Такая международно-правовая защита в конечном итоге будет содействовать развитию отечественной внешней торговли и продвижению российских интересов за рубежом.
Пакет соглашений ВТО является фактически многосторонним торговым договором. Следовательно, оставшись за пределами ВТО, Россия не только оказалась бы в торгово-политической изоляции, но и была бы вынуждена сохранять громоздкую систему двусторонних торговых договоров со всеми своими партнерами.
Второе преимущество членства в ВТО состоит в том, что оно позволит Российской Федерации использовать механизм разрешения споров и конфликтных ситуаций, эффективно действующий в ВТО уже длительное время. Нужда в этом не ослабевает с тех пор, как Россия в начале 90-х годов прошлого века столкнулась с избирательно действующими торговыми барьерами за рубежом, причем по тем товарам и услугам, в производстве которых она обладает сравнительными преимуществами. Отечественные производители вынуждены бороться с недобросовестной конкуренцией ряда зарубежных фирм и на внутреннем рынке нашей страны.
Присоединение дает России право требовать пересмотра 97 применяемых ныне против российских товаров ограничений, в том числе 45 антидемпинговых мер, 45 нетарифных барьеров и 7 защитных мер, хотя каждую из них придется оспаривать отдельно. Помимо этих 97 мер в отношении российских экспортеров в 2010 г. проводились 2 антидемпинговых расследования, 5 специальных защитных расследований и 6 пересмотров введенных ранее антидемпинговых мер.14 Общий ущерб от применяемых другими странами ограничительных мер Минэкономразвития России оценивает примерно в 2 млрд долл., что эквивалентно 0,5% всего товарного экспорта нашей страны в 2010 г.
Еще один несомненный выигрыш от участия в ВТО заключается в том, что в современных условиях, когда подавляющая часть мировой торговли приходится на
14 Официальный сайт Минэкономразвития РФ - www.economy.gov.ru.
страны-члены этой организации, Россия сможет проводить активную внешнеторговую дипломатию только при полноценном членстве в ВТО. Оно откроет перед нашей страной возможность участвовать в переговорах по развитию правовых основ международной торговли. Эти переговоры уже идут в рамках Дохийского раунда и, вероятно, значительно расширятся в будущем. Неучастие в этих переговорах поставило бы страну в фактическую изоляцию от развития мировой торговой системы и лишило бы ее возможности отстаивать и защищать свои национальные экономические интересы, как это делают члены ВТО.
Не менее важно, что перевод отечественного законодательства на нормы ВТО будет способствовать укреплению стабильности, предсказуемости и открытости торгово-политического режима России, на недостаточность которых постоянно обращали внимание не только наши внешнеторговые партнеры, но и отечественные экспортеры и импортеры. Приведя свое национальное законодательство в соответствие с нормами ВТО, Россия должна будет регулярно проходить своеобразный международный экзамен на такое соответствие - обзоры торговой политики. Помимо этого наша страна обязана регулярно направлять в Секретариат ВТО нотификации обо всех изменениях в своем внешнеторговом законодательстве в соответствии с перечнем, охватывающим более чем 100 позиций.
Членство в ВТО не приведет к потере экономического суверенитета страны. Оно немногим отличается от членства в других международных организациях, любая из которых налагает на своих членов определенные обязательства. Главное обязательство, которое возьмет на себя Россия в рамках ВТО, - это обязательство Правительства РФ регулировать внешнюю торговлю товарами и услугами, руководствуясь правилами ВТО. Такое ограничительное обязательство является общим для всех стран-членов этой организации.
МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
С учетом остроты общественных дискуссий о целесообразности присоединения к ВТО отечественные специалисты за последние годы провели значительное количество углубленных прогнозных исследований, касающихся его общехозяйственных и отраслевых последствий.15
Наиболее комплексное исследование макроэкономических последствий присоединения России к ВТО, вытекающих в первую очередь из ослабления тарифной защиты национального рынка товаров, выполнено Российской академией наук при
15 Например, Россия на пути в ВТО: отраслевой анализ. М.: Институт мировой экономики и международных отношений РАН, 2001; Анализ и оценка возможных экономических последствий присоединения Российской Федерации к ВТО для наиболее чувствительных отраслей и секторов российской экономики с учетом соответствующих региональных аспектов. М.: Государственный университет - Высшая школа экономики. 2007; Иванов И. Д. Российская экономика в условиях ВТО. М.: Институт Европы РАН, 2007 и ряд других.
участии Национального инвестиционного совета.16 Анализ проводился на межотраслевой модели с использованием данных системы национальных счетов, что позволило оценить влияние изменения импортных пошлин на динамику не только импорта, но и цен, доходов субъектов экономики, уровня производства и инвестиций. Были просчитаны два возможных сценария: первый предполагал плавное изменение импортных пошлин с действовавшего в тот период уровня до итогового уровня «связывания», второй - первоначальное повышение пошлин, а затем их снижение до конечного уровня «связывания» в течение трех-семи лет.
Расчеты показали, что даже в случае гипотетического двукратного снижения пошлин, чего переговорная позиция России не предусматривала, итоговое сокращение производства в российской экономике могло бы составить не более 1%. Более того, в случае вступления в ВТО с повышенным уровнем пошлин, указанным в российском переговорном оффере, на начальном этапе был бы возможен даже дополнительный прирост ВВП (0,6%), связанный с импортозамещающим импуль-сом.17 Проведенные расчеты позволили сделать вывод о том, что «введение предлагаемых ставок таможенных пошлин в целом не приведет к сколь-нибудь масштабным изменениям объемов отечественного промышленного производства».18
Что касается последствий присоединения к, ВТО для сферы услуг, то отсутствие статистической и методологической базы не позволило специалистам РАН выполнить каких-либо количественных измерений влияния присоединения на российские рынки. Но они пришли к выводу, что все эти рынки уступают зарубежным по любым стандартам, и динамика их роста будет зависеть не столько от применения норм регулирования, закрепленных в документах ВТО, сколько от притока в отрасли и подотрасли сферы услуг российского и иностранного капитала.
Подводя итог своему исследованию, эксперты РАН обоснованно заключают, что присоединение к ВТО «не принесет каких-либо фатальных негативных последствий для отечественной экономики».19
Отечественные эксперты убеждены также в том, что членство в ВТО вряд ли повлечет за собой фундаментальные негативные социальные последствия, в т.ч. масштабную безработицу. По имеющимся расчетам, даже если российское производство и получит какой-то внешний шок, то «изменения в занятости останутся
16 Народнохозяйственные последствия присоединения России к ВТО. М.: РАН, 2002. Исследование совместно проводили Институт народнохозяйственного прогнозирования, Институт мировой экономики и международных отношений, Институт Европы, Институт международных экономических и политических исследований, Центр внешнеэкономических исследований РАН, Совет по изучению производительных сил Минэкономики РФ.
17 Там же. 2002. С. 8, 15-20.
18 Там же. 2002. С. 30. Оценка эффекта присоединения только влиянием изменения импортных пошлин обусловлена тем, что меры нетарифного регулирования импорта практически не поддаются количественному измерению.
19 Там же. 2002. С. 10.
незначительными и близкими к нулю», а именно: каждый процент падения производства в промышленности может привести к утере 0,2% рабочих мест, а в сельскохозяйственном производстве еще меньше.20 Конечно, этот в целом приемлемый социальный показатель отнюдь не означает, что колебания в спросе на труд не будут иметь места в отдельных отраслях.
Примерно схожие оценки содержатся в исследованиях других российских научных и аналитических центров и международных организаций. Их выводы отличаются от заключений РАН большей степенью либо оптимизма, либо, напротив, пессимизма в зависимости от идеологических или экономических пристрастий авторов.21
Приведенные оценки позволяют констатировать, что членство в ВТО не даст негативного эффекта. Но даже если он и будет иметь место, то окажется явно несопоставимым ни с российским финансовым кризисом 1998 г. (ВВП сократился тогда на 5%), ни с последствиями нынешнего глобального кризиса, «уронившего» отечественное производство почти на 8%. Сам этот эффект по существу может квалифицироваться как неизбежные издержки адаптации к правилам ВТО нашей экономики в целом.
Присоединение, считают специалисты, может принести очевидные выгоды отечественным потребителям как производственной сферы, так и сектора домашних хозяйств: снижение тарифных ставок должно вызвать падение цен на готовую импортную продукцию, полуфабрикаты и компоненты, используемые для изготовления отечественных товаров (теоретически это так должно и быть),22 расширение ассортимента обращающихся на рынках товаров и услуг. По оценке Центра экономических и финансовых исследований и разработок, цены на продукты питания, одежду, продукцию химии и нефтехимии уже в ближайшее время могут уменьшиться на 1,5-2,5%, а впоследствии - на 3%.23
Нельзя, однако, не учитывать, что в результате снижения таможенных пошлин уменьшится поступление в федеральный бюджет доходов от внешнеэкономической деятельности. По оценке Всемирного банка, объем уплачиваемых импортных
20 Присоединение к ВТО и российский рынок труда. М.: 2003. С. 18.
21 См., например, исследования Совета по изучению производительных сил, Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, Международной организации труда, Всемирного банка, Международной торговой палаты, публикации журнала «Эксперт» и других.
22 Минэкономразвития РФ приводит обширный перечень товаров, на которые ожидается снижение цен. В него входят: рыба, фрукты, овощи, тропические орехи, рис, шоколад, цветы, качественные вина и крепкие напитки, лекарства, текстиль, обувь, строительные материалы, мебель, электроника и электротехника, медицинские приборы и оборудование и т.д. - см.: РИА Новости, 2011, 19 декабря.
23 Кукол Е. Что нам даст вступление в ВТО?/Российская газета, 2011, 29 декабря.
пошлин сократится на 33%. Расчеты на базе данных Минэкономразвития РФ показывают, что если бы в 2010 г. действовала средневзвешенная ставка пошлин, до которой она опустится по окончании переходных периодов, сокращение могло бы оказаться еще большим - до 45%.
Большинство российских исследователей также отмечают, что вхождение России в ВТО по существу не улучшит условия для отечественных экспортеров на рынках стран-членов этой организации и не повлечет за собой сколько-нибудь существенный рост экспорта. Дело в том, что в отношении энергоносителей, на которые приходится 2/3 российского экспорта, на мировых рынках не применяются серьезные ограничения. Что касается оставшейся трети товаров, то членство в ВТО не означает автоматического пересмотра всех действующих против российских экспортеров ограничений в других странах. Расчетный ущерб от них может быть снижен на 30-40%.24
Определенная часть представителей власти, бизнеса и научных организаций продолжает утверждать, что российская экономика пока структурно не готова к деятельности в условиях ВТО. Особый упор делается на том, что в случае присоединения России к этой организации значительная часть промышленных и сельскохозяйственных предприятий может потерпеть крах под давлением иностранной конкуренции, которая неминуемо усилится на внутреннем рынке в результате либерализации доступа на него.
Если придерживаться такого подхода, то России придется на неопределенно долгое время отказаться от членства в ВТО. Тезис о неготовности экономики к участию в международной торговой системе выдвигался еще в 60-е гг., когда в государственном аппарате обсуждалась возможность участия в многосторонних торговых переговорах Токио-раунда, проводившимся ГАТТ. За прошедшие пятьдесят лет структура российской экономики не стала более сбалансированной, напротив, она еще больше деформировалась, усилился ее крен в сторону добывающих отраслей и отраслей первичной переработки сырья. В ближайшее время, по крайней мере, в течение двух-трех лет, как вытекает из правительственного прогноза социально-экономического развития страны на этот период, ситуация не изменится в лучшую сторону. Откладывать и дальше присоединение к ВТО, дожидаясь структурных изменений, нерационально, тем более что оно сразу даст стране определенные выигрыши, о которых сказано выше.
Присоединение к ВТО, вопреки утверждениям некоторых отечественных экспертов, не станет препятствием для структурной перестройки российской экономики. Напротив, после завершения переходного периода и снижения ставок пошлин наш импортный тариф станет базой для выстраивания сбалансированной
24 Народнохозяйственные последствия присоединения России к ВТО. М.: РАН, 2002. С.
8.
промышленной политики и катализатором конкуренции, стимулирующей преодоление структурных деформаций. Таможенный тариф перестанет исполнять исключительно фискальную функцию, как это было все предыдущие годы. Он станет еще и инструментом избирательной защиты тех отраслей, производству в которых может угрожать увеличение притока импортной продукции на наш рынок, а также средством реализации национальной структурной политики.
Что касается мрачных прогнозов о гибели в результате снижения импортных пошлин множества предприятий, то они представляются явным алармистским преувеличением. Авторы этих прогнозов забывают, что в России в последнем десятилетии фактически уже было проведено одномоментное снижение импортных пошлин в отношении всех ввозимых товаров. В течение 2001-2002 гг. российское правительство внесло кардинальные изменения в импортный тариф, сократив количество применяемых ставок пошлин и проведя их унификацию в отношении товаров с однородными или близкими характеристиками. Был осуществлен переход от семиуровневой системы ставок (от нуля до 30% с шагом повышения 5%) к четырехуровневой их системе (от 5 до 20% с тем же шагом). По тарифным позициям, облагавшимся пошлинами в размере 30%, ставки были снижены до уровня 20%. Эта тарифная новация по существу осталась незамеченной российскими товаропроизводителями и не привела к прекращению роста производства в промышленности.
Осуществленное тогда снижение импортных пошлин на 2 п.п. (средневзвешенная ставка тарифа уменьшилась с 13 до 11%) вполне сопоставимо с согласованными с ВТО величинами сокращения ставок тарифа по промышленным и сельскохозяйственным товарам (4 и 5 п.п. соответственно). Поэтому определенное тарифное разоружение в ходе переходного периода не должно привести к каким-либо серьезным осложнениям в производстве.
Конечно, присоединение к ВТО будет способствовать расширению импорта и усилению конкуренции на отечественном рынке. Но развитие конкурентной среды - одна из первоочередных институциональных задач страны. Конкуренция в России пока весьма слаба, о чем говорят результаты проводимых российскими специалистами регулярных обследований ее уровня. Став членом ВТО, Россия сможет регулировать уровень конкуренции внутри страны, во-первых, с помощью таможенного тарифа, используемого как средство протекционистской защиты отечественного производства, и, во-вторых, путем применения разрешенных ВТО нетарифных инструментов - защитных мер, антидемпинговых и компенсационных пошлин, технических барьеров, санитарных и фитосанитарных норм. Россия должна научиться применять эти инструменты столь же решительно, как и другие участники международной торговли. Пока она прибегает к ним чрезвычайно редко. За всю свою историю она применила против агрессивно растущего импорта только
восемь защитных мер и всего три антидемпинговых меры. В мире же в период 1995-2010 г., по данным ВТО, действовало 2495 антидемпинговых меры, 158 компенсационных мер и 101 защитная мера.
РИСКИ ДЛЯ ОТДЕЛЬНЫХ ОТРАСЛЕЙ ЭКОНОМИКИ
Общие выводы независимых экспертов показывают, что неразрешимых проблем присоединение к ВТО не вызовет ни в одном из секторов российской экономики. Влияние этого фактора на темпы роста отдельных отраслей экономики ожидается незначительным, зачастую не выше значения статистической погрешности. Другие факторы, такие как состояние мировой экономической конъюнктуры, изменение валютных курсов, динамика спроса и предложения на внешних и внутренних рынках, уровень налоговой нагрузки, условия кредитования в стране, инвестиционная активность, будут влиять на российскую экономику в гораздо большей степени, чем выполнение обязательств России перед ВТО. Однако для некоторых российских производителей в краткосрочной перспективе оно будет сопряжено с дополнительными рисками.
Сельскохозяйственное машиностроение. Достигнутые договоренности предусматривают уменьшение импортных пошлин практически по всей номенклатуре сельскохозяйственных машин с нынешних 15% (в среднем) до 5-10% сразу же после присоединения. По некоторым видам техники предусмотрены переходные периоды в два-четыре года. Снижение цен на импортную технику повлечет за собой их уменьшение и на российские машины, рентабельность выпуска которых не очень высока.
В настоящее время доля отечественных производителей на внутреннем рынке достигает 50%, что в значительной степени обусловлено действием механизма субсидирования процентных ставок по кредитам на приобретение российской техники в размере ставки ЦБ. После вступления применять данный механизм, преследующий цель импортозамещения, будет нельзя. В этих условиях, по оценкам специалистов, работающих в отрасли, рыночная доля российских машиностроителей к концу текущего десятилетия может снизиться до 15-20%. Аналитики отмечают, что самостоятельно выжить многим российским производителям будет очень трудно и им придется идти на кооперацию с иностранными компаниями, планирующими запустить свои заводы в нашей стране.
Минпромторг и Минсельхоз РФ, напротив, прогнозируют, что к этому времени российские производители будут держать в своих руках около 60% рынка при условии стимулирования спроса и увеличения уровня локализации производства предприятиями с иностранным участием.25 Однако конкретные схемы запуска обоих процессов ими пока не проработаны. Предполагается также, что дополни-
25 По настоящему сборочного производства зарубежных видов сельхозтехники в России почти нет. Исключения - Claas (Краснодар) и John Deere (Домодедово), а также компании с высокой долей локализации: «Колнаг» (Коломна), «Евротехника» (Самара) и «Агро» (Кемеровская область).
Российский внешнеэкономический вестник 2 - 2012
тельный импульс развитию сельскохозяйственного машиностроения даст экспорт, который сможет поглощать около половины выпуска.
Автомобилестроение. Обязательства России предусматривают серьезное сокращение пошлин на автомобили. По легковым автомобилям сразу после присоединения будут отменены заградительные ввозные пошлины, введенные в период глобального кризиса, - 30% на новые машины и 35% - на подержанные. Начальный уровень связывания для тех и других установлен в 25%, который не будет меняться в течение трех лет для новых автомобилей и пяти лет для машин возрастом 3-7 лет. Затем ставки тарифа на новые авто за четыре года будут равномерно снижены до 15, а на подержанные - до 20% в течение двух лет. На автомобили старше семи лет пошлина останется неизменной - 2,5-5,8 евро за 1 куб. см двигателя. Таким образом, снижение пошлин облегчит ввоз в страну новых машин иностранного производства, но отечественные автомобилестроительные предприятия получат пять лет для того, чтобы повысить свою эффективность.26
В более сложном положении окажутся производители грузовых автомобилей. Так, сразу после вступления пошлина на новые самосвалы уменьшится с нынешних 25 до 10%, через три года - до 5%, на самосвалы возрастом 3-5 лет - с теперешних 30 сразу до 15%, после трех лет - до 10%. Заметно снизится пошлина и на самосвалы возрастом более семи лет. После присоединения пошлина на седельные тягачи будет уменьшена с 25 до 15%, а через три года - до 10%. Отечественные предприятия опасаются, что при таких обязательствах наш рынок будет полностью открыт для подержанной и дешевой китайской техники, что может привести к чувствительному сокращению выпуска российских автомобилей.
Самолетостроение. Принятыми обязательствами предусмотрено серьезное сокращение в течение семи лет пошлин на магистральные авиалайнеры: с 20 до 7,5% на широкофюзеляжные дальнемагистральные самолеты и до 12,5% - на все остальные воздушные суда. Это позволит снизить цены на ввозимые в Россию самолеты, но в то же время создаст угрозу реализации масштабных авиастроительных проектов отечественных предприятий - выпуску авиалайнеров Sukhoi SuperJet-100 и МС-21.
В настоящее время в рамках принятых в Таможенном союзе решений авиаперевозчики могут ввозить в Россию беспошлинно все виды самолетов, за исключением лайнеров, рассчитанных на 50-111 и 160-219 пассажиров, то есть машин тех классов, к которым относятся намеченные к производству российские воздушные суда. Снижение уровня защиты данного сегмента авиационной промышленности может оказаться для него достаточно болезненным.
26 Можно ожидать, что иностранные автоконцерны, создавшие производства в России, будут ввозить в РФ преимущественно те модели машин, которые не выпускаются в нашей стране, а автомобили отечественных марок (продукция АвтоВАЗа) продолжат конкурировать на внутреннем рынке главным образом с подержанными иномарками.
Металлургия. На позиции предприятий черной металлургии в целом присоединение существенного влияния не окажет, однако производители труб окажутся в зоне риска. Снижение ставок ввозных пошлин в среднем втрое (до 5%) может привести, как считают специалисты, к росту импорта труб на 40% и потере трубными компаниями примерно 5 млрд. долл. выручки. Вместе с тем, отечественные металлурги смогут после присоединения более свободно поставлять стальной прокат в Европу: ЕС снимет ограничительную квоту на ввоз его из России (3,2 млн т в год).
Свиноводство. Взятые Россией обязательства по оценке Национальной мясной ассоциации, ставят под угрозу развитие наиболее быстрорастущей отрасли сельского хозяйства. Сокращение тарифной квоты на ввоз свинины с 500 до 430 тыс. т в год при одновременном обнулении внутриквотной ставки пошлины, снижение в восемь раз (с 40 до 5%) ставки на ввоз живых свиней, уменьшение пошлины на свиной шпик и субпродукты с 25 до 15% приведут к снижению доходов наиболее эффективных предприятий в свиноводстве как минимум вдвое, а сроки окупаемости большинства построенных за последние годы свинокомплексов превысят восемь лет.
Рисоводство. За последние годы производство круглозернового риса в России выросло с 300 тыс. т до 1,2 млн т, что позволило полностью покрыть внутренние потребности в нем. Это стало возможным во многом благодаря высокому уровню защиты внутреннего рынка - действию ввозной пошлины 120 евро за тонну. По условиям присоединения величина ее будет снижена почти в три раза, до 45 евро. Поэтому российский Зерновой союз ожидает наплыва в страну более дешевого и менее качественного риса, из-за чего отечественное производство пойдет на спад. В этой ситуации, по его мнению, не исключено, что государству придется решать социальные проблемы полумиллиона жителей Краснодарского края, живущих на землях, не приспособленных ни для чего, кроме выращивания риса.
* * *
Через месяц после ратификации документов об условиях присоединения Россия официально станет членом ВТО. Анализ обязательств Российской Федерации позволяет заключить, что наша страна добилась весьма благоприятных условий вхождения в эту организацию, а по отдельным направлениям - даже более выгодных в сравнении с другими странами. Последствия этого шага будут, как минимум, умеренно-позитивными. Вполне очевидны торгово-политические выигрыши России. Вступление не грозит разрушительным и деструктивным влиянием на экономику в целом, хотя в ряде отраслей можно ожидать возникновения трудностей.
Впереди у государства и бизнеса период адаптации к деятельности в рамках норм и правил ВТО. Он вряд ли будет беспроблемным. Но переходный период дается присоединяющимся странам как раз для того, чтобы государственный ап-
