CC BY
87
Майор внутренней службы,
начальник кафедры гражданского и трудового права Воронежского института ФСИНРоссии
Е. С. ШУКАЕВА E. S. SHUKAYEVA
Обязанности государственных служащих ФСИН России: установление, регулирование, исполнение
Duties of civil servants of The Penitentiary Service of the Russian Federation: establishment, regulation, execution
Аннотация. Статья посвящена исследованию административно-правового статуса сотрудника уголовно-исполнительной системы на основе законодательства, регламентирующего права и обязанности сотрудников УИС как федеральных государственных служащих. Автор анализирует обязанности как основной элемент государственной службы и на основе данного анализа раскрывает права сотрудников УИС, выделяя все сложности и нюансы. Обращается внимание на иные факторы, способные повлиять на выполнение сотрудниками УИС своих обязанностей.
Ключевые слова: государственная служба; права и обязанности сотрудников УИС; служебная деятельность; административно-правовой статус сотрудника УИС.
Abstract. In this article the author considers administrative legal status of the employee of the Penitentiary Service on the basis of the legislation regulating the rights and duties of the employees are considered as civil servants. The author analyzes duties as a basic element of public service and on the basis of this analysis opens the rights of employees of The Penitentiary Service, marking out all difficulties and nuances. He pays great attention to other factors, capable to affect a Penitentiary Service employee's performance of the duties.
Keywords: public service, rights and duties of employees of The Penitentiary Service, office activity, administrative legal status of the employee of The Penitentiary Service.
Принятый в результате реформирования государственной службы Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» [1] выделил такой вид государственной службы, как правоохранительная служба. В проекте федерального закона «О правоохранительной службе в Российской Федерации» заложена норма, предусматривающая правоохранительную службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.
В ч. 4 ст. 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» определено, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответствующим феде-
ральным законом о виде государственной службы [2].
Стержневым элементом административно-правового статуса сотрудника уголовно-исполнительной системы являются обязанности, потому что для государственного служащего начальным звеном его статуса являются возложенные на него функции, безусловные для выполнения. Права всего лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей. Как пишет Л. В. Смирнов: «Обязанности личного состава первичны по отношению к правомочиям, последние направлены на обеспечение их реализации» [3].
«Основной элемент каждой государственной должности - обязанности. Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей» [4].
Таким образом, наделение правами и обязанностями сотрудников УИС призвано обеспечить выполнение задач, поставленных перед учреждениями и органами, исполняющими наказания, в сфере борьбы с преступностью.
Обязанности сотрудника пенитенциарной системы характеризуют суть его служебной деятельности, так как Федеральная служба исполнения наказаний, ее учреждения и органы принимают лицо на службу в целях возложения на него соответствующих должностных обязанностей.
Для надлежащего выполнения сотрудником возложенных на него обязанностей необходимо соблюдать баланс в соотношении между обязанностями и правами, так как данный вопрос имеет принципиальное значение при правовом регулировании административно-правового статуса сотрудника УИС.
От того, какие права предоставлены государственным служащим и какие на них возложены обязанности, во многом зависит вся их деятельность, а следовательно, и работа всего государственного аппарата. «Права и обязанности служащих характеризуются большим числом нюансов, известной сложностью, настойчивыми попытками
найти равновесие, которое является неустойчивым и постоянно находится под сомнением, особенно трудно сбалансировать требования публичных служб и общественного порядка при сохранении принципа иерархической подчиненности, с одной стороны, и права служащих как трудящихся и граждан - с другой» [5].
Обязанности сотрудника пенитенциарной системы характеризуют суть его служебной деятельности, так как государство (государственный орган) принимает его на службу главным образом в целях возложения на него соответствующих должностных функций. Неисполнение либо ненадлежащая реализация сотрудниками своих обязанностей, а также нарушение ими установленных административных процедур являются причинами возникновения конфликтов.
Под обязанностями сотрудника УИС следует понимать обусловленные Конституцией Российской Федерации и установленные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами функции, безусловные к выполнению, которые в своей совокупности составляют сущность исполнения государственной службы. В целях исполнения государственной службы на сотрудников возлагаются повышенные (по сравнению с другими гражданами) обязанности, некоторые из которых являются общими для всех сотрудников, их исполнение не регламентировано какими-либо временными рамками - например, исполнение должностных или специальных обязанностей.
Проанализировав правовые нормы статуса сотрудника, можно сделать вывод, что право может признаваться и правом, и обязанностью - например, закрепленные в Законе РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы» от 21.07.1993 № 5473-1 права сотрудника УИС, а именно: проведение досмотра задержанных лиц и транспортных средств при проведении операций по задержанию осужденных, совершивших побег; изъятие запрещенных вещей и документов и т. д. Нередко вышеперечисленные действия выступают в роли обязанностей сотрудников УИС.
Говоря о сотрудниках УИС, нецелесообразно разделять их обязанности на общегражданские, так как они не входят в систему тех обязанностей, которые возложены на него в связи с его принадлежностью к данному виду государственной службы.
Мы придерживаемся в этом вопросе позиции Н. В. Новоселовой: деление обязанностей государственного служащего на общегражданские и служебные не совсем целесообразно, так как правовой статус государственного служащего составляют лишь те обязанности и права, которыми он обладает в связи с осуществлением служебной деятельности по занимаемой им государственной должности [6].
Служебные обязанности государственных служащих можно разделить на общеслужебные, профессиональные, должностные и ограничения [7]. Три последних определяются как специальные. Рассмотрим отдельные категории обязанностей сотрудников УИС.
Общеслужебные обязанности - это обязанности, которые присущи всем сотрудникам государственной правоохранительной службы независимо от должности, которую занимают. В зависимости от функций и задач соответствующих государственных учреждений и органов, где учреждена та или иная должность государственной правоохранительной службы, определяется объем общеслужебных обязанностей. По нашему мнению, необходимо внести отдельную главу соответствующего содержания в проект федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации».
Федеральным законом «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами закреплены профессиональные обязанности сотрудника УИС, входящие в состав специальных обязанностей [8].
Так, по мнению К. К. Горяинова, обязанности сотрудников УИС вытекают из обязанностей учреждений, исполняющих наказания, которые в общем виде изложены в ст. 13 указанного выше Закона и касаются прежде всего
обеспечения реализации уголовно-исполнительного законодательства [9].
Кроме того, в вышеуказанной статье закреплены права и обязанности только сотрудников учреждений либо органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы.
Согласно ст. 24 к сотрудникам УИС относятся: «...лица, имеющие специальные звания сотрудников уголовно-исполнительной системы (далее - сотрудники уголовно-исполнительной системы), рабочие и служащие учреждений, исполняющих наказания, объединений учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности, федеральных государственных унитарных предприятий уголовно-исполнительной системы, федерального органа уголовно-исполнительной системы и его территориальных органов, а также следственных изоляторов, предприятий, научно-исследовательских, проектных, лечебных, учебных и иных учреждений, входящих в уголовно-исполнительную систему». Следовательно, содержание абз. 1 ст. 26 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», по нашему мнению, необходимо изложить в следующей редакции: «Сотрудники уголовно-исполнительной системы исполняют свои обязанности и пользуются в пределах их компетенции правами, предоставленными учреждениями, входящими в уголовно-исполнительную систему, которые предусмотрены настоящим Законом и другими законодательными актами Российской Федерации».
В соответствии с этим Законом сотрудники УИС на территории Российской Федерации обязаны в случае непосредственного обнаружения событий, угрожающих личной или общественной безопасности, принять меры к спасению людей, предотвращению и пресечению правонарушений, задержанию лиц по подозрению в совершении этих правонарушений и сообщить об этом в ближайший орган внутренних дел Российской Федерации независимо от должности, которую они занимают, их местонахождения и времени суток. Таким образом, сотрудники имеют право осуществ-
лять контроль за соблюдением режимных требований на объектах учреждений, исполняющих наказания, и территориях, прилегающих к ним, осуществлять оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность, применять к нарушителям закона меры воздействия и принуждения, использовать физическую силу, специальные средства и оружие, производить административное задержание и применять другие меры административного воздействия, производить досмотры и обыски осужденных, иных лиц и их вещей, транспортных средств на территории учреждений, исполняющих наказания, и прилегающих территорий, на которых установлены режимные требования, а также изымать запрещенные вещи и документы, осуществлять регистрацию осужденных, проводить медицинское освидетельствование осужденных с целью выявления фактов употребления алкоголя или наркотиков, при проведении операций по задержанию бежавших или уклоняющихся от отбывания наказания осужденных в местах, где вероятно их появление, осуществлять досмотр транспортных средств, проверку документов, использовать безвозмездно средства массовой информации для розыска осужденных, совершивших побег, привлекать осужденных к труду, осуществлять предпринимательскую деятельность, обращаться в суд за защитой своих прав и интересов.
Профессиональные обязанности наиболее полно представлены в ч. 2 ст. 26 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», которая предписывает сотрудникам УИС на территории Российской Федерации независимо от занимаемой должности, местонахождения и времени суток (в случае непосредственного обнаружения событий, угрожающих личной или общественной безопасности) принять меры:
к спасению людей;
к предотвращению и пресечению правонарушений;
к задержанию лиц по подозрению в совершении этих правонарушений;
сообщить об этом в ближайший орган внутренних дел Российской Федерации.
На основании анализа законодательства, регламентирующего обязанности сотрудников УИС как государственных служащих, мы пришли к выводу о том, что они представляют собой алгоритм действий нескольких сотрудников на месте происшествия, в необходимых случаях - их выполнение и во внеслужебное время.
Несомненно, что в большинстве случаев сотруднику не по силам выполнить одновременно все возложенные на него обязанности. Так, невозможно одновременно осуществлять задержание и оказывать первую медицинскую помощь пострадавшему и т. д. Вследствие этого нам представляется необходимым отразить в Законе критерии, согласно которым сотрудник должен выбрать и выполнить то действие, которое является наиболее значимым в конкретной ситуации, исходя из тяжести последствий содеянного, состояния здоровья потерпевших и других факторов.
Также необходимо отметить, что Закон не учитывает иные факторы, способные повлиять на выполнение данных обязанностей. Например, состояние здоровья сотрудника, нахождение его под воздействием лекарственных средств, в состоянии аффекта и др.
Безусловно, что большое значение имеет также степень подготовки сотрудника к выполнению конкретных действий. Бесспорно, что требовать от курсанта учебного заведения ФСИН России первого года обучения задержать вооруженного преступника неправомерно.
В подтверждение сказанного приведем следующие аргументы. В настоящее время отсутствуют четкие критерии, достаточные для комплексной оценки подготовки сотрудника к действиям против вооруженного правонарушителя, или, по высказыванию Ф. М. Зезюлина, - «боевой подготовленности». С его точки зрения, «боевую подготовленность сотрудника составляют несколько компонентов: тактический, стрелковый, технический и психологический виды подготовки, которые в практических органах дополняет натренированность» [10]. Р. В. Пузыревский выделяет также правовую готовность: знание законов и норм права, регулирующих действия в экстре-
мальных ситуациях (умение применять соответствующие нормативные правовые акты в различных экстремальных условиях, не превышая пределов необходимой обороны) [11].
Таким образом, первостепенным элементом административно-правового статуса сотрудника УИС являются обязанности, которые находятся в тесной связи с его правами. Предполагается, что сотрудник должен добросовестно, активно и в полной мере выполнять должностные обязанности, предусмотренные законодательством, исполнять приказы, распоряжения, указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей. От государственного служащего ожидается, что он будет прилагать все усилия, чтобы всегда выполнять свои должностные функции, соблюдая при этом правила внутреннего служебного распорядка государственного органа. Существующие на практике нерешенные проблемы, касающиеся правового установления надлежащего исполнения обязанностей сотрудниками УИС, требуют дальнейшего регулирования законодательной базы в вопросах исполнения обязанностей государственных служащих ФСИН России. ^
1. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» принят Государственной Думой от 27.05.2003 № 58-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. № 22. Ст. 2063. - С. 2063.
2. Там же.
3. Смирнов Л. В. Административно-правовой статус сотрудника милиции: дис. ... канд. юрид. наук / Л. В. Смирнов. - М., 1996. - С. 103.
4. Бахрах Д. Н. Административное право России. - М.: Юрист, 2000. - С. 233.
5. Брэбан Г. Французское административное право. - М., 1988. - С. 349.
6. Новоселова Н. В. Обязанности и права государственного служащего: Дис. ... канд. юрид. наук / Н. В. Новоселова. - Екатеринбург, 2002. - С. 38.
7. Бахрах Д. Указ. соч. - М.: Юрист, 2000. -С. 233.
8. Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21.07.1993 № 5473-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993 № 33. Ст. 1316.
9. Комментарий к Закону РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Под общ. ред. С. Х. Шам-сунова - М.: Проспект, 2008. - С. 117.
10. Зезюлин Ф. М., Комплексная оценка готовности сотрудника к действиям против вооруженного правонарушителя / Материалы заседания Международного круглого стола (18 мая 2000 г.). -Владимир, 2001. - С. 52.
11. Пузыревский Р. В. Понятие и структура профессиональной готовности курсантов (слушателей) образовательных учреждений УИС Минюста России к действиям в экстремальных ситуациях / Материалы заседания Международного круглого стола (18 мая 2000 г.). - Владимир, 2001. - С. 29.
