CC BY
21
УДК 342.922 DOI 10.24411/2073-0454-2019-10350
ББК 67 © А.А. Мамонтов, 2019
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ НАЧАЛА ИССЛЕДОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНУТРИВЕДОМСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Александр Александрович Мамонтов, адъюнкт кафедры административного права
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: ojje@yandex.ru
Аннотация. Дается анализ теоретического содержания понятия правового регулирования и обосновывается значение его нормативного правопонимания как основного содержания позитивного подхода к исследованию правовых механизмов внутриведомственного контроля в органах внутренних дел.
Ключевые слова: правовое регулирование, государственное управление, внутриведомственный контроль.
GENERAL THEORETICAL PRINCIPLES OF THE STUDY OF THE LEGAL REGULATION OF INTRA-DEPARTMENTAL CONTROL IN THE INTERNAL AFFAIRS BODIES
Aleksandr A. Mamontov, adjunct of the department of administrative law
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: ojje@yandex.ru
Annotation. Analysed the theoretical content of the concept of legal regulation and substantiates the importance of its normative legal understanding as the main content of a positive approach to the study of the legal mechanisms of interdepartmental control in the internal affairs bodies.
Keywords: legal regulation, public administration, internal control.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Мамонтов А.А. Общетеоретические начала исследования правового регулирования внутриведомственного контроля в органах внутренних дел. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(6):246—249.
Правовое регулирование — понятие, широко используемое в юридической литературе. Его видимая однозначность должна бы снимать проблему обоснования или прояснения авторского представления о его содержании. Тем не менее, понятие «правовое регулирование» сохраняет свою однозначность лишь в случаях, когда оно используется для указания (наименования) на «монолитный», целостный процесс регулирования общественных отношений с помощью правовых норм или норм отдельной отрасли права, например: административно-правовое регулирование (земельных отношений, массовых коммуникаций, предпринимательской деятельности и т.д.). В этом случае оно ориентирует в большей мере на описательный характер исследований действующего правового порядка этих отношений, не акцентируя внимание на выявлении и объяснении его закономерностей, определяемых юридическими свойствами самих общественных отношений. Такие работы готовятся высококлассными специалистами, зачастую имеющими не только научную подготовку, но и практический опыт в данной сфере. Они весьма востребованы, занимают
свою самостоятельную нишу в массиве юридической литературы, поскольку, несомненно, имеют широкое познавательное значение особенно для правового просвещения населения, практикующих юристов и работников государственных структур. Анализ многих работ, в названиях которых используется оборот «правовое регулирование» подтверждает данный тезис1.
Однако понятие правового регулирования имеет не только номинативный смысл. Гораздо более ценное и богатое содержание понятие правового регулирования приобретает, когда используется авторами как научно-правовая методологическая категория, вскрывающая внутренние закономерности правового регулирования определенной сферы общественных отношений (в нашем случае отношений в сфере внутриведомственного контроля) общего характера.
При этом следует иметь ввиду, что номинативное и категориальное содержание понятия правового ре-
1 Достаточно в поисковую строку браузера ввести «административно-правовое регулирование», чтобы убедиться в обилии трудов, посвященных описанию состояния административно-правового регулирования отдельных сфер социальных отношений.
гулирования может сочетаться, что и происходит в большинстве случаев, когда мы сталкиваемся с использование этого понятия при наименовании научных квалификационных работ (диссертаций, дипломов) и монографий. В этих случаях номинативное понятие приобретает категориальное содержание и становится одним из объектов научного анализа2.
Из этого следует, что содержание понятия правового регулирования, используемого в наименованиях научно-исследовательских, должно раскрываться как научная категория и использоваться для выяснения и объяснения устойчивых объективных связей элементов административно-правового регулирования, учет или игнорирование которых существенно сказывается на его эффективности. Таким образом в научном плане вопрос о категориальном содержании понятия административно-правового регулирования внутриведомственного контроля приобретает общеметодологическое и организующее значение для всего исследования.
В теории административного права понятие административно-правового регулирования опирается на общетеоретические разработки. Проблему усложняет многовекторность общетеоретических исследований правового регулирования, что требует обоснования авторского видения познавательного потенциала данной категории применительно к своей теме исследования.
В общей теории права наиболее распространены два варианта понятий близких по содержанию: правовое регулирование и механизм правового регулирования.
Понятие правового регулирования используется в широком и узком значениях. В широком смысле понятие правовое регулирование используется для его отличения от иных форм социального регулирования общественных отношений, существенным и наиболее общим признаком которого, является — использование правовых норм для достижения целей регулирования. В этом случае правовое регулирование выступает одним из видов родового понятия социального регулирования. Однако это простое и общее определение не дает сущностных характеристик правового регулирования, а их выявление и систематизация задача более трудная, поскольку и понятие «регулирование», и понятие «правовое» в теории права толкуются по-разному в зависимости от концепции правопонимания, которой придерживается исследователь. Не углубляясь в анализ общетеоретических подходов к определению права и регулирования, что не является нашей задачей, остановимся лишь на изложении собственного видения содержания исследуемого понятия и его научного значения в
исследовании правового регулирования внутриведомственного контроля.
Понятие правового регулирования в широком смысле имеет наиболее общий абстрактный характер. Его центральным содержанием является упорядочивание общественных отношений в соответствии с действующими правовыми нормами. В этом значении правовое регулирование не затрагивает отраслевых и тем более право-институциональных особенностей, и потому, как мы считаем, для отраслевого юридического исследования оно носит ориентирующее значение. Тем не менее его ценность заключается в том, что оно закладывает исходные понятия юридического мышления посредством формирования представлений: 1) о праве как особом виде социального регулятора общественных отношений; 2) его предмете как совокупности общественных отношений, на которые может и должно распространяться его регулирующее воздействие; 3) методе правового регулирования, как способе достижения результатов регулирующего воздействия. Однако уже на этом общеправовом уровне обнаруживаются различные подходы к определению правового регулирования.
Анализ всего многообразия общетеоретических взглядов по этой проблеме было бы излишним в рамках данной работы. Однако ее изучение показало разделение теоретиков права на две большие группы по вопросу о характере связи права и государства (для нашего исследования имеет существенное значение): 1) сторонников строгой связи права с государством и лидирующим положением государства в правотворчестве и правореализации, при признании важности, но вторичности в правовом регулировании социальных и личностных (субъективных) факторов; 2) сторонников права как самостоятельного автономного феномена социального регулирования, связанного с государством как с организованным механизмом его силовой поддержки, приобретшим по объективным причинам на определенном этапе исторического развития правотворческие функции, которые тем не менее должны всегда сохранять приоритетную социальную направленность.
В том и другом варианте государство играет решающую роль в реальном осуществлении правового регулирования. Принципиальное различие двух этих
2 Показательной в этом смысле является докторская диссертация Т.А. Прудниковой, содержание и цели исследования которой не оставляют малейших сомнений в категориальном, а, следовательно, научном содержании понятия административно-правового регулирования, что и позволяет дать высокую оценку научности данного произведения. См.: Прудникова Т.А. Административно-правовое регулирование миграционных процессов (современность и перспективы): Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2016.
позиций в значительной степени находит свое выражение на этапе правообразования, которое опосредованно сказываетсяся на иерархии принципов и ценностей правового регулирования.
Современное состояние правового регулирования общественных отношений в широком значении охватывает и процессы правотворчества, поскольку в конечном итоге его принципы, цели и задачи заложены в сложившейся на данном этапе культурно-исторического развития социально-политической системе, ядром которой является государство. Негосударственное (неюридическое) право3 формализует отношения самоорганизации и саморегулирования достаточно разнообразных социальных институтов, не приобретающих тем не менее характеристик государственно-правовой суверенности (публичности), как это свойственно государству. Однако значительная часть отношений по их организации и деятельность остается объектом государственного правового регулирования, в том числе, и административно-правового4.
Регулирование, в отличие от саморегулирования, предполагает наличность субъекта регулирования. В силу этого обстоятельства, как нам представляется, правовое регулирование может быть полноценно рассмотрено с позиций позитивного подхода к праву, который связывает понятие права с наличием субъекта правового регулирования в лице государства и его органов, как в качестве законодателя (нормо-творца), так и в качестве системы правоприменительных органов.
Этот подход далеко не исчерпал себя, на что справедливо указывал в 2001 г. М.И. Байтин: «Что касается значения нормативного правопонимания как основного содержания позитивного подхода к праву, то оно в современных условиях возрастает. На нем зиждется в основном теоретический фундамент правового регулирования, юридической практики, подготовки юридических кадров, укрепления законности и правопорядка»5. Анализ трудов отечественных теоретиков права показывает подход к правовому регулированию именно как к целенаправленной деятельности регулятора — государства и его органов.
Так, правовое регулирование, по мнению В.И. Гой-мана, охватывает как деятельность государства, его компетентных органов, связанную с выработкой юридических установлений и определением юридических средств обеспечения их деятельности. Кроме того, он включает в общее понятие правового регулирования и деятельность непосредственных участников общественных отношений, направленную на поиск и привлечение средств юридического регулирования для согласования своего поведения с правом,
его принципами, целями, назначением, определяя ее как «область саморегулирования»6.
В.М. Сырых рассматривает правовое регулирование как «деятельность государства и общества, осуществляемую в процессе подготовки и принятия правовых норм, их реализации в конкретных правоотношениях и применения государственного принуждения в целях достижения стабильного в обществе правопорядка»7.
B.К. Бабаев, прямо не указывая на субъекта правового регулирования видит в нем «осуществляемое при помощи права, других юридических средств воздействие на общественные отношения»8.
C.А. Комаров определяет правовое регулирование как «результативное нормативное воздействие на общественные отношения специальной системой юридических средств»9.
С.С. Алексеев выделяет два специфических признака правового регулирования, которое: во-первых, имеет «целенаправленный, организованный, гарантированно-результативный характер, представляет собой нормативно-организационное регулирование общественных отношений, их государственно-властное, ценностное нормирование», а, во-вторых, «осуществляется при помощи целостной системы средств, обеспечивающих достижение необходимых целей (результатов)... оно всегда осуществляется при помощи особого, свойственного только праву механизма, призванного ... гарантировать с юридической
3 Понятия неюридического или негосударственного права в современной теории права остаются остро дискуссионными. Они находят свое место в теоретических концепциях права и государства, основанных на идеях первичности (примата) гражданского общества и гражданской самоорганизации, как системы негосударственных институтов, имеющих собственное внутри-организационное нормативное регулирование. Так, Г.М. Лановая основными неюридическими формами современного права признает право гражданского общества, международное право, обычное, корпоративное, теневое, религиозное право, а также индивидуально-договорное право. Подробнее см.: Неюридические формы современного права. К 40-летию образования кафедры государственно-правовых дисциплин Московской высшей школы милиции МВД СССР: Сб. науч. ст. М.: Граница, 2015. С. 146-162; Осыченко Е.В. Негосударственные источники права в правовой системе демократического государства: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
4 Соболева Ю.В. Административно-правовой статус негосударственных организаций: Дисс. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2018.
5 Байтин М.И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2001. С. 7-8.
6 Гойман В.М. Действие права. Правовое регулирование // Общая теория государства и права. М., 1996. С. 132-133.
7 Сырых В.М. Теория государства и права. М., 1998. С. 133.
8 Бабаев В.К. Правовое регулирование общественных отношений и его эффективность. М., 1999. С. 212.
9 Комаров С.А. Общая теория государства и права в схемах и определениях. М., 1996. С. 9.
стороны достижение целей, результатов, которые ставил законодатель, издавая юридические нормы»10.
Ю.А. Тихомиров дает определение правового регулирования, включающего признак, имеющий особое значение для правового регулирования внутриведомственного контроля. Он пишет: «Исходными элементами такого определения являются, во-первых, цели и предмет правового регулирования, во-вторых, субъекты и объекты регулирования, в-третьих, процесс и стадии регулирования, в-четвертых, способы (методы) регулирования, в-пятых, результаты и новый цикл регулирования»11. Именно результаты внутриведомственного контроля, если говорить о его целях, должны стать «новым циклом регулирования».
Как видим, в теоретической правовой науке понятие правового регулирования в широком его значении, зачастую прямо не отделяют от других, близких по содержанию понятий: 1) правового регулирования в узком его значении, т.е. понятия, отражающего процесс и организацию правового регулирования конкретной группы общественных отношений в определенном политико-территориальном образовании и в определенный период времени; 2) механизма правового регулирования, т.е. понятия, отражающего правовое регулирования с инструментальной точки зрения: подбора и порядка использования юридических средств адекватных специфике регулируемых общественных отношений. Часто эти понятия смешиваются, поскольку авторский контекст не требует строгого их разграничения.
В итоге можно заключить, что в общей теории правовое регулирование может приобретать три основных значения близких по содержанию, но отражающих разные стороны этого феномена:
а) правовое регулирование в широком смысле, понимаемое как один из видов социального регулирования общественных отношений, основанный на формировании правовых норм и использования свойственных им методов для установления правопорядка в наиболее значимых сферах взаимодействия социальных субъектов;
б) правовое регулирование в узком смысле, понимаемое как правовая целенаправленная деятельность государства и его органов, осуществляемая в процессе подготовки и принятия правовых норм, их реализации в конкретных сферах правоотношений и применение государственного принуждения в целях достижения установленного правопорядка;
в) правовое регулирование как его механизм, понимаемое как совокупность тесно взаимосвязанных правовых средств, последовательное (стадийное) использование которых должно приводить к эффективному достижению правовых целей.
Общетеоретическое понимание правового регулирование фиксирует лишь фундаментальные исходные начала его исследования в отдельных сферах общественных отношений. Из такого подхода становится ясным, что исследование правового регулирования любой из сфер общественных отношений (отраслевого правового регулирования) не может быть успешным без научной оценки особенностей предмета правового регулирования, адекватных ему методов правового регулирования, субъектов правового регулирования, целей и задач правового регулирования.
Сферы правового регулирования разнообразны, и потому каждая из отраслей права имеет свои цели и задачи, предмет, метод, субъектов и другие особенности правового регулирования. Не является исключением и административно-правовое регулирование. Как справедливо пишет профессор А.П. Шергин, административное право по широте и разнообразию регулируемых общественных отношений не имеет аналогов. Оно оказывает существенное влияние на всю отечественную правовую систему, выполняя функцию воспроизводства новых отраслей права. Исследование механизма его воздействия на общественные отношения представляется важным для познания его связей с социальной действительностью и прежде всего с деятельностью публичной администрации12.
Внутриведомственный контроль — один из элементов управленческой деятельности органов внутренних дел, право, его регулирующее, не может рассматриваться иначе как с позиций его тесной связи с целями и задачами государства, а, следовательно, и исследование особенностей регулирования этой сферы отношений логично выстраивать на началах нормативно-позитивистской теории, а точнее на началах ее разновидности — инструментальной теории права13.
Административно-правовое регулирование внутриведомственного контроля в органах внутренних дел представляет собой правовой институт административного права как совокупность норм, регулирующих специфическую сферу административно-правовых отношений. Поэтому его научное исследование предполагает как минимум анализ и, при необходимости, уточнение его предмета, нормативной базы, методов правового регулирования, правового статуса субъектов.
10 Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т. I. М., 1981. С. 290.
11 Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 26.
12 Шергин А.П. Понятие и содержание механизма административно-правового регулирования // Научный портал МВД России. 2009. № 1 (5). С. 3.
13 Бреднева В.С. Инструментальная теория права в российском правоведении // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. В 3 ч. Ч. III. Тамбов, 2015. С. 32-34.
