CC BY
103
2017. № 1
КОНСТРУКЦИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА В РОССИИ
АНДРЕЙ ВИКТОРОВИЧ БЕЗРУКОВ
Кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, e-mail: [email protected]
Рассмотрены концептуальные характеристики и сформированы конструктивные составляющие конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка. Раскрыто понятие, установлено конституционно-правовое содержание и значение исследуемого механизма, показаны его особенности и структура.
The article considers the conceptual characteristics and formes structural components of the constitutional legal mechanism of ensuring the rule of law. The concept of the studied mechanism is articulated, its constitutional-legal content and significance are established, its features and structure are shown.
Ключевые слова: Конституция РФ, конструкция, конституционно-правовой механизм, правопорядок, обеспечение правопорядка
Key words: Constitution of the Russian Federation, construction, constitutional and legal framework, public order, law enforcement.
Концепция становления России как демократического правового федеративного государства предполагает построение государства, в котором установлен прочный конституционный правопорядок и должным образом обеспечены права и свободы человека.
Правопорядок есть системное образование, результат действия права. Нужно понимать правопорядок как цель и как итог правового регулирования с учетом действия социально-экономических, политических, историко-ци-вилизационных, духовно-культурных и иных факторов, определяющих направления, формы и пределы качественного его обеспечения. Необходимо разработать конструкцию конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка с опорой на общетеоретические и отраслевые, в первую очередь конституционно-правовые, научные труды. Здесь важно обратиться к сущности категории «механизм». По словарю С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой это система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности1.
В правовых исследованиях понимание механизма в основном сводится к характеристике внутреннего устройства системы, совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, состояний, процессов, из которых складывается какое-либо явление. Соответственно
конституционно-правовой механизм упорядочивает процесс конституционно-правового воздействия на определенные общественные отно-шения2.
В основе анализируемого механизма - обеспечение правопорядка как его установление и поддержание, его охрана, защита от противоправных посягательств, восстановление путем приведения фактических отношений в нормативно установленное состояние3. Следовательно, обеспечение правопорядка включает в себя четыре составляющих - установление, охрану, защиту и восстановление.
Установление правопорядка - это деятельность государства, направленная на качественное и полноценное правовое регулирование общественных отношений, формирующих правопорядок; предупреждение правонарушений, устранение причин и условий, способствующих их совершению; создание благоприятных условий для эффективной реализации прав и свобод человека и гражданина.
Установление должно рассматриваться как средство предупреждения нарушения правопорядка. В таком смысле оно тесно связано с другими правовыми средствами обеспечения правопорядка - правовым воспитанием, правовым образованием, правовым просвещением, правовой пропагандой, правовой легализацией.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Охрана и защита являются взаимосвязанными элементами обеспечения правопорядка. В теории конституционного права «охрана» и «защита» иногда воспринимаются как тождественные категории, или защита признается формой охраны4. Представляется правильным их различать, поскольку каждое из них имеет собственное содержание, по крайней мере, применительно к рассматриваемому механизму обеспечения правопорядка.
Под охраной в теории права в широком значении понимаются меры, осуществляемые государственными органами и другими субъектами права, направленные на предупреждение правонарушений, устранение их причин и условий, способствующие таким образом поддержанию и укреплению правопорядка, реализации прав, свобод человека и гражданина.
Государственный контроль является одним из основных конституционно-правовых средств охраны правопорядка
Думается, что в исследуемом механизме обеспечения правопорядка охрана заключается в контроле и надзоре компетентных субъектов за надлежащей реализацией правовых предписаний участниками общественных отношений, соблюдением правовых запретов, выполнением обязанностей. Такая деятельность способствует качественному установлению и поддержанию конституционного правопорядка.
Контрольно-надзорная деятельность - важнейшая составляющая конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка, она представлена в виде комплекса контрольно-надзорных средств, применяемых государственными и муниципальными органами, а также институтами гражданского общества. При этом государственный контроль в механизме обеспечения правопорядка имеет ключевое значение, осуществляется государственными органами общей (президент, парламент, правительство) и специальной компетенции (ведомственный контроль, прокурорский надзор, судебный контроль) в соответствии с Конституцией РФ и законодательством, его результаты влекут определенные юридические последствия5.
Иными словами, государственный контроль является одним из основных конституционно-правовых средств охраны правопорядка. Вместе с тем нельзя забывать, что и другие виды контроля (муниципальный, общественный и т. д.) важны для эффективного функционирования механизма обеспечения правопорядка6.
Защита правопорядка представляет собой пресечение нарушения правовых предписаний, посягательств на правопорядок, применение различных средств конституционно-правового реагирования на нарушения правопорядка.
Между тем применительно к обеспечению прав человека под защитой понимается совокупность мер, направленных на недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также «принудительный способ осуществления права, применяемый в установленном порядке компетентными органами либо самим управомоченным лицом»7. То есть в конституционной доктрине защита прав человека зачастую отождествляется с охраной или рассматривается как ее форма, проявление.
Представляется, что в анализируемом механизме защита выступает самостоятельной составляющей обеспечения правопорядка, которая сводится к пресечению нарушений правовых норм и установленного правопорядка, применению различных правовых средств реагирования на эти нарушения, нацеленных оперативно их «заблокировать».
Таким образом, правопорядок устанавливается посредством правового регулирования, организационно-правовых и превентивных мероприятий, направленных на снижение (минимизацию) рисков и угроз нарушения правопорядка. Охрана правопорядка постоянно осуществляется уполномоченными субъектами посредством различных контрольно-надзорных мероприятий, а защита включается тогда, когда происходит нарушение правопорядка. И уже непосредственно после реализации мер защиты, как правило, следуют меры восстановления правопорядка.
Восстановление правопорядка - это деятельность государства по привлечению к конституционно-правовой и иной юридической ответственности лиц, виновных в нарушении правопорядка, приведению нарушенных общественных отношений в прежнее состояние, возмещению вреда пострадавшим от правонарушений. Такая деятельность носит компенсационно-восстановительный характер и нацелена на минимизацию негативных последствий противоправных проявлений, обеспечение прав и законных интересов участников общественных отношений, в той или иной мере пострадавших от нарушений правопорядка.
Нередко в юридической литературе защиту правопорядка отождествляют с его восстановлением. Представляется, что это взаимосвязанные, но разные составляющие обеспечения правопорядка. Основная цель защиты - пресечь на-
2017. № 1
рушение правопорядка, прав и свобод человека. Основная цель восстановления - минимизировать негативные последствия, привлечь виновных к ответственности и привести правопорядок в прежнее состояние. То есть главное различие между ними заключается в характере преодолеваемых противоправных проявлений и дефектов. Однако поскольку не любое правонарушение влечет необходимость восстановления правопорядка, то компенсационные механизмы могут входить и в меры защиты.
В центре публично-правового механизма обеспечения правопорядка, в рамках которого работают различные видовые (государственно-правовой, институционально-функциональный) и отраслевые механизмы (административно-правовой, уголовно-правовой, гражданско-правовой и др.) находится именно конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка. Он цементирует и консолидирует видовые и отраслевые механизмы, упорядочивает процесс обеспечения правопорядка, повышает эффективность конституционно-правового воздействия на состояние правопорядка, усиливает его качественные характеристики. Следовательно, конституционно-правовой механизм является фундаментально-ценностной составляющей публично-правового механизма обеспечения правопорядка, конкретизирующей основные направления его функционирования.
Для формирования конструкции и выявления сущности рассматриваемого механизма необходимо выявить его конституционно-правовое содержание, разработать универсальное определение, охарактеризовать его структуру и показать эффективность функционирования.
Конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка включает в себя систему конституционно-правовых и иных норм, содержащихся в федеральных, региональных и муниципальных правовых актах, а также другие элементы, определяющие цели, задачи и содержание организационно-правовой деятельности уполномоченных субъектов по обеспечению правопорядка.
Структурные составляющие анализируемого механизма: объект (отношения, формирующие конституционный правопорядок), субъекты (органы публичной власти, негосударственные объединения, граждане, участвующие в его обеспечении), содержание (деятельность субъектов по обеспечению правопорядка и ее результат), конституционно-правовая и ценностно-мотива-ционная основа, средства (инструменты) обеспечения правопорядка, которыми пользуются уполномоченные субъекты.
Конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка состоит из совокупности элементов, состояний и процессов, между которыми существуют системно-структурные и системно-функциональные связи. Обширное содержание исследуемого механизма влечет необходимость упорядоченного расположения его составных частей (блоков) посредством формирования его конструкции.
В словаре С. И. Ожегова и Н. И. Шведовой конструкция определяется как состав и взаимное расположение частей какого-либо строения, механизма8.
Конструкция моделируемого механизма представляет собой его строение, состоящее из взаимосвязанных структурных составляющих (блоков), которые имеют подвижные границы и органично развивающиеся элементы, функционирование которых ориентировано на качественное установление и обеспечение правопорядка. Вместе с тем в конструкции любого публично-правового механизма имеются и устоявшиеся элементы, составляющие его содержательную, как правило, консервативную основу (субъект, объект, социально-правовые установки и средства).
С учетом изложенного конструктивно конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка складывается из трех взаимосвязанных блоков, имеющих подвижные границы и содержание:
нормативно-ценностный блок (конституционно-правовая основа и мотивация), состоящий из конституционно-правовых норм и социально-правовых условий, которые, формируя конституционно-ценностные установки, ориентируют участников правоотношений на надлежащее правомерное поведение и уполномоченных субъектов - на эффективное обеспечение правопорядка;
институциональный блок, включающий в себя субъектов обеспечения правопорядка, в число которых входят органы публичной власти (государственные и муниципальные органы), негосударственные формирования (общественные объединения, советы и др.) и граждане;
инструментально-функциональный блок, выражающийся в установлении на нормативно-правовой основе полномочий субъектов обеспечения правопорядка, каждый из которых выполняет возложенные на него задачи и функции во взаимодействии с другими субъектами, реализует принятые согласованно с ними решения, используя те или иные конституционно-правовые средства (инструменты) обеспечения правопорядка.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Важнейшими условиями эффективного функционирования блоков рассматриваемого механизма являются конституционализация правопорядка, а также предупреждение и минимизация конституционных рисков, в числе которых дефектное конституционно-правовое регулирование, расхождение в понимании уполномоченными субъектами положений Конституции РФ и международно-правовых норм, а также игнорирование конституционных ценностей, верховенства Конституции РФ и нарушение конституционной стабильности9. В свою очередь, эффективность конституционализации правопорядка и предупреждения (минимизации) конституцион-
Сильное государство есть такое государство, в котором признается приоритет человека, его прав и свобод, устойчиво функционируют органы публичной власти, минимизированы конституционные риски и геополитические угрозы
ных рисков и угроз правопорядку обусловлена ценностно-мотивационной составляющей предложенного механизма. Так, В. Н. Корнев обоснованно отмечает, что для установления правопорядка государство должно опираться на базовые моральные ценности и интересы общества10.
Представляется, что исходными ценностными установками рассматриваемого механизма выступают сильное государство и признание высшей ценностью человека, его прав и свобод, которые гарантированы Конституцией РФ и обеспечены публичной властью. Такие установки в сочетании предопределяют нормативно-правовое, институциональное и инструментально-функциональное содержание, направления функционирования и перспективы развития конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка.
Сильное государство как ориентир современного государственно-правового развития есть такое государство, в котором признается приоритет человека, его прав и свобод, консолидированно и устойчиво функционируют органы публичной власти, минимизированы (нейтрализованы) конституционные риски и геополитиче-
ские (внешнеполитические) угрозы, тем самым качественно установлен и обеспечен конституционный правопорядок.
Предложенная конструкция исследуемого механизма носит доктринальный характер и может послужить универсальной основой для последующего научного осмысления сущности правопорядка и социально-правовых механизмов его обеспечения, а также для совершенствования форм и средств установления и обеспечения правопорядка.
1 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 354.
2 Гондаренко А. С. Конституционно-правовой механизм обеспечения реальности конституционных принципов правосудия в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2007. С. 74-75; Иванов В. П. Организационно-правовой механизм обеспечения государственных интересов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 10-15.
3 Кунаков П. А. Участие субъектов гражданского общества в обеспечении правопорядка как форма проявления социально-правовой активности: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2007. С. 21.
4 См., например: Боброва Н. А. Гарантии реализации государственно-правовых норм: моногр. Воронеж, 1984. С. 95; Лебедев В. А. Конституционные права и свободы человека и гражданина в современной России: концепция, ограничения, механизм охраны и защиты: моногр. М., 2015. С. 82-85.
5 См. подробнее: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как форма правовой деятельности. М., 1987. С. 35-36.
6 См., например: Масловская М. В. Контроль и его виды в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 4. С. 3-7; Шайхул-лин М. С. Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в Российской Федерации: мо-ногр. М., 2016. С. 115-116.
7 Бутылин В. Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журн. рос. права. 2001. № 12. С. 83-84; Лебедев В. А. Указ. соч. С. 84-85.
8 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 311.
9 Безруков А. В. Конституционализация правопорядка: сущность, реализация, условия // Рос. юстиция. 2016. № 5. С. 12-14; Его же. Формирование и функционирование конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка органами публичной власти в России: моногр. М., 2016.
10 Корнев В. Н. Правопонимание и правовое государство // Государство и право. 2016. № 6. С. 10.
