CC BY
336
УДК 340.1
СРЕДСТВА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
© Руслан Владимирович ПУЗИКОВ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права, e-mail: ruslanlaw@mail.ru
Статья посвящена одной из злободневных тем современной правовой политики - средствам ее реализации. В статье делается попытка выявить характерные черты и особенности средств зависимости от вида правовой политики, классификация средств по типам и видам, а также выработка предложений по формированию и совершенствованию теории правовых средств. Автором отмечаются, в первую очередь, понятийные категории работы, т. е. происходит определенное раскрытие тех или иных терминов, входящих в структуру работы. Рассматриваются группы, на которые подразделяются средства правовой политики. Ведь именно они более точно и структурно показывают их сущность и действие. Реализация правовой политики, так или иначе, будет происходить от основ содержания данных средств.
Автор рассматривает также определенную систему построения средств реализации. Отмечает системность признаков, которыми обладают те или иные средства реализации. Справедливо отмечаются мнение и роль общества по отношению к указанным средствам, а именно процессы и жизнь общества, так или иначе порождающие определенные средства реализации правовой политики.
Ключевые слова: правовая политика; средства реализации правовой политики; правовая доктрина.
Средства в правовой политике представляют собой инструменты и методику, посредством которых осуществляется превращение идеальных устремлений субъектов правовой политики в реальные действия (бездействия) и юридически значимые результаты. Другими словами, если формы реализации правовой политики отвечают на вопрос: в чем находит свое выражение правовая политика, то средства отвечают - с помощью чего?
В силу многообразия форм правовой политики (имеющих, безусловно, как общие, так и свои специфические, присущие только им, средства реализации), наличие множества проблем и задач, которые ставятся и решаются в правовой политике, не говоря уже о их внушительном разнообразии, то соответственно и набор используемых средств должен быть разнообразным и включающим в себя не только юридический, но и неюридический инструментарий. В значительной степени именно от разнообразия освоенных средств правовой политики зависят ее характер, возможности и результаты.
Следует также отметить, что понятие «средства» не является статичным. В силу общественного развития, изменения экономических, геополитических, демографических процессов, все более активного осуществления процесса глобализации и т. д. они
постоянно дополняются новыми признаками и совершенствуются. Меняется их внутреннее содержание, место и приоритетность тех или иных инструментариев в иерархии внутри системы средств и способы их применения и т. д. Отсюда вытекает, что перечень средств реализации правовой политики не является исчерпывающим и, несомненно, подлежит расширительному толкованию.
Традиционно в юридической науке все средства, используемые в установлении и реализации правовой политики, принято подразделять на две группы:
1) собственные специальные средства, непосредственно предназначенные для совершенствования и развития правовой системы, к которым относят различные доктрины, концепции, программы, правовой мониторинг, систематизацию правовых актов, планирование, прогнозирование, унификацию и специализацию законодательства, экспертизу правовых актов и т. д.;
2) инструменты механизма правового регулирования, включающие в себя:
а) непосредственно юридические средства: ограничения, правовые запреты, стимулы, поощрения, наказания, субъективные права и юридические обязанности, правоотношения, правовые акты, юридическая ответственность, санкции (в т. ч. поощрительные) и т. д., которые, в свою очередь, в зави-
симости от их природы и сферы функционирования подразделяются на средства права и средства правореализационной практики;
б) неюридические средства: идеологические, организационные и материальные.
Инструменты права представляют собой систему различных нормативных предписаний, возникающих в процессе реализации правотворческой формы российской правовой политики (федеральной, региональной, органов местного самоуправления в рамках их компетенции и полномочий), находящих свое внешнее выражение в нормах материального и процессуального права, которые по свой правовой природе могут быть как императивными, так и диспозитивными, выполняющими регулятивные и охранительные функции, нормы частного и публичного права и др. Именно в нормах права находят свое закрепление права и обязанности, правовые запреты и правовые стимулы, средства наказания и поощрения и иные средства.
Однако какими бы совершенными не были правовые средства, закрепленные в норме права, они так и останутся нормами, декларациями и не смогут выполнить возложенных на них функций и достичь целей и задач, для реализации которых они были имплементированы в правовую систему России без эффективной, адекватной и последовательной реализации правоприменительной формы правовой политики и, прежде всего, судебной практики, которая, с одной стороны, выступает формой реализации права (судебно-правовая политика), с другой - средством реализации (судебная практика, акты применения). Очевидно, что «во всякую эпоху существует разница между правом в том виде, как оно значится в законе, и в той форме, как оно применяется. ...право не может всего предусмотреть, всегда в нем есть недостатки и пробелы; пополнение последних и исправление первых достигается судебной практикой» [1, с. 181]. Как отмечает А.В. Аверин, «базовой составляющей правовой политики любого государства является политика правоприменения, стержнем которой, без сомнения, следует признать судебное правоприменение» [2, с. 55]. В этой связи «формирование научно-правового сознания судей - одна из важнейших сторон проводимой в России судебной реформы» [3, с. 94].
В этом смысле средства правореализа-ции - это различные акты фактического воплощения нормативно-правовых предписаний в жизнь. К их числу относят средства-документы (решения суда, заявления, жалобы, приказы, договоры и т. п.) и средства-деяния (правомерные поступки - в форме соблюдения, исполнения, использования и применения).
Преобразования, происходящие в современной России, неизбежно накладывают отпечаток на ее правовую систему. Адекватно целям проводимых реформ меняются и цели правового регулирования. Соответственно, должны меняться и средства их достижения, с помощью которых, собственно, и возможно повышение социальной ценности и действенности юридических институтов.
Все острее стоит вопрос о качественном изменении средств реализации правовой политики. Бесспорно, одна из основополагающих первопричин использования тех или иных средств реализации правовой политики зависит от целей. Именно цели предопределяют средства, а не наоборот. Как отмечается в юридической литературе, цели делятся «на индивидуальные и общественные, прогрессивные и реакционные, моральные и аморальные, гуманные и антигуманные» [4, с. 16], что, очевидно, будет накладывать отпечаток на выбор конкретных средств для их достижения. Потому можно говорить даже о некоторой подчиненности средств целям, поскольку, как справедливо отмечено классиками марксизма, «цель как закон определяет способ и характер действий человека» [5, с. 189].
Однако присутствие целей в деятельности человека - еще не гарантия ее эффективности, поскольку они должны воплощаться в жизнь при помощи активного труда, в процессе которого применяются соответствующие средства. «Сущность категории средства - в дистанции между целью и результатом... Целенаправленность предполагает «длинную волю», протягивающую связь через более или менее длительные пространственно-временные интервалы. Средства - это эластичные нити, привязывающие результат к цели, а цель к результату» [6, с. 199].
Одновременно признавая факт того, что юридическая наука уделяет пристальное внимание как правовой политике в общем,
так и ее отдельным формам реализации, следует отметить, что наравне с таким широким интересом правоведов к общим проблемам правовой политики, в юридической литературе практически отсутствуют комплексные исследования, непосредственно посвященные средствам реализации правовой политики. Одна из причин этого - многозначность, универсальность термина «средство», используемого в различных отраслях знания. В частности, в правоведении им обозначают различные элементы и блоки юридической сферы: правовую систему в целом, правотворческую деятельность либо ее отдельные звенья, методы юридической техники, юридические формы и установления, нормативные и правоприменительные акты, методы правореализационной практики, способы толкования и др. Данное положение не может удовлетворять реальным потребностям современной правовой жизни России, поскольку именно от того, насколько эффективно, полно и рационально будут применены инструменты реализации правовой политики, напрямую будет зависеть ее эффективность и достижение поставленных целей. По нашему мнению, средствами реализации современной правовой политики России являются конкретные направления деятельности различных государственных органов и институтов гражданского общества, направленные на достижение целей правовой политики.
Отмеченное ставит перед юридической наукой новую задачу - создание теории «средств реализации правовой политики», в т. ч. выработать четкий структурированный понятийный аппарат, видовую принадлежность и классификацию, предложить требования к «юридической технике» использования средств реализации, выявить закономерности и отраслевые особенности их применения. В литературе верно подмечено, что «правовая политика призвана играть особую роль, ибо является специализированной политикой в сфере права, деятельностью по преобразованию механизма правового регулирования. Такая политика, организуя саму правовую действительность, оптимизируя юридический инструментарий (курсив мой. -Р. П.), - имеет собственное содержание.» [7, с. 12].
Радикальные политические и социальноэкономические преобразования в России обусловили необходимость изменений в практике правового регулирования, в т. ч. и средства реализации и достижения поставленных целей. Наряду с традиционными ограничивающими и воспретительными средствами (запретами, обязываниями, наказаниями) более широко используются поощрения, выступающие как стимулирующие правовые средства, позитивно влияющие на мотивацию поведения и обеспечивающие свободным индивидам необходимый простор для активной и полезной деятельности [8, с. 7]. Именно с помощью юридических средств правовая политика призвана управлять процессами правового развития конкретной страны, повышать степень упорядоченности и организации юридического бытия.
Поскольку «правовая политика потому и называется правовой, что связана с юридической деятельностью», постольку именно на правотворческую форму реализации правовой политики возлагается основополагающая роль в формировании юридических средств. Данная деятельность представляет собой процесс постоянного совершенствования действующего права в этой сфере. «Она, несомненно, должна соответствовать экономической и социальной политике, т. к. переводит на язык права потребности общественной жизни» [9, с. 137]. Провозглашая привилегию правотворческой политики в установлении правовых средств, следует не забывать о доктринальной форме правовой политики и той функции, которую выполняет юридическая доктрина в сфере правового регулирования, в т. ч. влияя и на правотворческую деятельность. Именно юридической доктрине присущи воплощения научных идей в проекты правовых актов, научное предвидение и прогнозирование последствий как применения, так и игнорирования тех или иных правовых средств воздействия на правовую жизнь российского общества.
Сегодня все больше возрастает потребность в активной роли юридической доктрины. Как отмечается в юридической литературе, «развитие теоретических знаний предстает как процесс возникновения и разрешения определенных противоречий между теорией и практикой. Преодоление этих противоречий требует критического анализа сложив-
шийся теории, ее способности решать практические проблемы, возникающие на том или ином этапе развития общества [10, с. 32]. По меткому замечанию А.В. Малько: «если правовая политика - это деятельность государства по созданию эффективного механизма... то правовая жизнь - одновременно истоки и сфера проявления такой политики» [7, с. 16]. Другими словами, на новый уровень выходят проблемы анализа правовой политики такого нового и пока малоизученного российской правовой наукой направления, как «законодательная социология» [11, с. 256]: анализ востребованности и ожидаемость социумом принимаемых правовых норм, учет законов экономики, социологии, формальной логики и уроков истории.
Одновременно отмечая многообразие подходов к пониманию сущности и содержания правовой политики, следует обратить внимание на то, что все существующие подходы признают наличие определенных общностей. Прежде всего, это обоснованная, планомерная и системная деятельность. Более того, правовая политика складывается из определенных целей и соответствующих им средств. Основательно познать такую политику можно, изучив провозглашенные цели и выбранные для их достижения средства
[7, с. 22].
В свете отмеченного одним из ключевых стержнеобразующих факторов является формирование четкой цели правовой политики, потому что «адекватно целям проводимых реформ меняются и цели правового регулирования. Соответственно, должны меняться и средства их достижения, с помощью которых, собственно, и возможно повышение социальной ценности и действенности юридических институтов» [4, с. 5].
Если предположить, что «средство - связующее звено между субъектом и объектом деятельности, между идеальной, мысленной моделью и материальным результатом» [4, с. 17], то вполне закономерен вывод о необходимости разграничения средств правовой политики по формам их воздействия. В этой связи правомерно говорить о собственно юридических средствах правовой политики (запреты, наказания, поощрения, льготы, стимулы и т. д.) и не юридических (идеологических; организационных и материальных).
Раскрывая понятие и сущность юридических средств реализации правовой политики, следует отметить, что их принято разделять на два больших блока: 1 ) юридические ограничения; 2) юридические стимулы. В настоящее время можно с уверенностью констатировать, что российская правовая политика не в полном объеме использует тот потенциально возможный набор средств реализации, который накоплен как российским, так и мировым опытом.
Прежде всего, следует говорить об очевидном сдвиге в юридических средствах правовой политики в сторону юридических запретов. Данный подход явно страдает однобокостью и не позволяет эффективно влиять на общественно активное и значимое поведение людей. В этой связи достаточно большой потенциал имеют правовые стимулы. Как вытекает из самого определения правовой политики, под которой принято понимать «научно обоснованную, последовательную и системную деятельность. по созданию эффективного механизма правового регулирования.» [12, с. 26] (курсив мой. -Р. П. ), одним из основополагающих принципов современной правовой политики выступает именно принцип системности, в т. ч. системы ограничений и стимулов. Именно правовые стимулы выступают как фактор формирования побудительных мотивов правомерного поведения. Как замечает Н.И. Ма-тузов, мотивационно-стимулирующая роль правовой системы заслуживает самого пристального внимания и анализа [13, с. 32]. Правовое ограничение - правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите. Это - установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать; это - исключение определенных возможностей в деятельности лиц. Общие признаки правовых ограничений заключаются в следующем: 1) они связаны с неблагоприятными условиями (угроза или лишение определенных ценностей) для осуществления собственных интересов субъекта, ибо направлены на их сдерживание и одновременно на удовлетворение интересов противостоящей стороны и общественных интересов в охране и защите; 2) сообщают об уменьшении объема возможностей, свободы,
а значит и прав личности, что достигается с помощью обязанностей, запретов, наказаний и т. п.; 3) обозначают отрицательную правовую мотивацию; 4) предполагают снижение негативной активности; 5) направлены на защиту общественных отношений, выполняют функцию их охраны [7].
Правовые ограничения как и правовые стимулы различны. Классификации их во многом схожи, ибо они в процессе правового воздействия взаимодополняют друг друга. Так, в зависимости от элемента структуры нормы права можно выделить юридический факт-ограничение (гипотезу), обязанность, запрет, приостановление и другое (диспозицию) наказание (санкцию).
Наиболее распространенными средствами ограничения вступают:
- обязывание - заключается в возложении обязанности совершить определенные положительные действия (обязанность платить налоги) либо воздержаться от совершения негативных. Обязывание связано с возложением на лиц необходимости совершить активные указанные в законе либо в договоре действия (например, должнику необходимо исполнить свои обязанности перед кредитором). Обязывание как способ правового регулирования ориентируется на интересы управомоченного субъекта и представляет собой специфический приказ, долг совершать определенные действия;
- запрет - сводится к возложению обязанности воздерживаться от определенных действий. Запрещение связано с необходимостью воздержания от конкретных действий, с пассивным поведением (например, работники правоохранительных органов не имеют права применять недозволенные методы расследования). Запрещение есть разновидность обязывания, представляющего собой определенное долженствование.
Действенным способом правового регулирования являются санкции. С их помощью государство стремится побудить граждан надлежащим образом исполнять возложенные на них юридические обязанности. Государство устанавливает меры наказания в нормах права, делает их гласными и общеизвестными. Каждый правонарушитель заранее знает либо должен знать, что его ожидает в случае неисполнения обязанности, предусмотренной соответствующей нормой права.
Без заранее установленных санкций невозможно обосновать справедливость и законность наказания при рассмотрении конкретных дел и применении ответственности за совершенное правонарушение. Только законодатель, формулируя формы права, в состоянии правильно определить степень социальной опасности деяний, посягающих на эти нормы, и, соответственно, меру наказания за совершение таких деяний.
Особого внимания заслуживает крен ограничительных средств правовой политики, направленной на максимально детальное регламентирование ответственности рядовых граждан на фоне практически полного отсутствия инструментов воздействия на должностных лиц, имеется в виду должностная ответственность представителей публичной власти. В настоящее время института профессиональной ответственности представителей органов власти в чистом виде нет, за исключением отдельных попыток закрепления в тех или иных правовых актах отдельных разрозненных и не согласованных норм деклараций. Представляется, это должно касаться, в первую очередь, представителей законодательных и представительных органов власти. В частности, из истории Древнего Рима мы знаем, что внося законопроект на обсуждение сената, инициатор стоял на табуретке с накинутой на шею веревкой, и в случае неодобрения ее выбивали из-под ног. Таким способом обеспечивалась продуманность, целесообразность и обоснованность вновь принимаемых законов и готовность инициатора законопроекта нести персональную ответственность за его качество. Бесспорно, в современных условиях это не приемлемо, но проводя аналогию, правомерно внести положение о последствии внесения депутатами различных уровней законодательных органов законопроектов, не отвечающих потребностям правовой жизни либо имеющих конъюнктурную окраску, и о персонификации авторов подобных проектов.
Особого нарекания вызывает вопрос о трудовой ответственности, в первую очередь, о трудовой дисциплине. Ни для кого не секрет, что ряд депутатов вообще не присутствуют на заседаниях, а большинство бывают там время от времени. Данная проблема, к сожалению, признается на самом высоком уровне, не случайно еще в июле 2010 г. Го-
сударственная Дума намерена была принять поправки в свой регламент, направленные на повышение трудовой дисциплины депутатов и увеличение посещаемости пленарных заседаний [14].
Принимаемые изменения в регламенте связаны с недавним рассмотрением в первом чтении поправок в закон «О статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ» [15], которые обязывают парламентариев посещать пленарные заседания. В проекте прямо прописана важная отсылочная норма к регламентам обеих палат об ответственности за отсутствие на пленарных заседаниях без уважительных причин.
Проблема «депутатских прогулов» обсуждалась 29 июня 2010 г. на встрече Президента РФ Дмитрия Медведева с руководителями парламентских партий. «Вопрос дисциплины в Госдуме, а именно - посещение депутатами пленарных заседаний, является вопросом внутренней организации», - отметил глава государства. По его словам, «очень печально, когда смотришь на пустые места». «Мандат дается народом, и его надо выполнять с честью», - подчеркнул Дмитрий Медведев и предложил на встрече с руководителями парламентских партий обсудить поведение депутатов-прогульщиков [16]. В противном случае, налицо возможность для коррупционной деятельности, когда лицо, не присутствуя на заседании, находясь в официальной служебной командировке, при этом продолжает влиять на исход голосования посредством других депутатов. В данном случае правомерно говорить об оспаривании законности и легитимности издаваемых правотворческими органами правовых актов, принимаемых при подобном «кворуме».
В итоге правомерно выделить следующие направления по повышению эффективности инструментов ответственности публичной власти: прежде всего, необходимо говорить о совершенствовании института политической ответственности, посредством реальной возможности избирателей отзывать депутата в случае не исполнения им своих предвыборных обязательств; более детальная регламентация привлечения к уголовной ответственности; ужесточение административной ответственности. Так, по аналогии с последними нововведениями в
ПДД, закономерно введение повышенной административной ответственности представителей публичной власти; повышение требований к соблюдению ответственности и т. д. [17].
Говоря о второй группе юридических средств - правовых стимулах, следует отметить, что правовой стимул как средство реализации правовой политики - это правовое побуждение к законопослушному поведению, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования [18, с. 134-147].
Принято выделять следующие общие признаки правовых стимулов:
1) они связаны с благоприятными условиями для осуществления собственных интересов личности, т. к. выражаются в обещании либо предоставлении ценностей, а иногда - в отмене либо снижении меры лишения ценностей (например, отмена или снижение меры наказания есть стимул);
2) сообщают о расширении объема возможностей, свободы, ибо формами проявления правовых стимулов выступают субъективные права, законные интересы, льготы, поощрения;
3) обозначают собой положительную правовую мотивацию;
4) предполагают повышение позитивной активности;
5) направлены на упорядоченное изменение общественных отношений, выполняют функцию развития социальных связей [19, с. 34-47].
В этих признаках заключаются их необходимость и социальная ценность.
Правовые стимулы классифицируются по многим основаниям. В зависимости от элемента структуры нормы права можно выделить юридический факт-стимул (гипотезу), субъективное право, законный интерес, льготу (диспозицию), поощрение (санкцию).
Правовые стимулы включают в себя такие инструменты как льготы, поощрения, дозволения и т. д.
Правовым льготам присущи некоторые признаки. Во-первых, льготы представляют собой исключения из общих правил, отклонения от единых требований нормативного характера, выступают способом юридической дифференциации. Чем совершеннее право, тем дифференцированнее оно регла-
ментирует конкретные вопросы общественной жизни. Это - одно из проявлений отражения разнообразия управляемой системы в управляющей, в данном случае - в праве. Так, для различных категорий граждан установлены дифференцированные правила, регламентирующие, например, прием в вузы, призыв на военную службу, назначение пенсий. При отсутствии дифференцированной регламентации в той или иной сфере органы управления вынуждены по своему усмотрению делать исключения для отдельных лиц с учетом конкретных обстоятельств, что ведет к «разнобою» в практической деятельности и открывает лазейку для субъективизма и даже для злоупотреблений. Установление льгот -типичный прием правового регулирования, средство правовой дифференциации. С помощью льгот законодатель выделяет положение той или иной группы граждан в определенной области общественных отношений. Льготы - это, прежде всего, элемент специального правового статуса лица, механизм дополнения основных прав и свобод субъекта особыми, специфическими возможностями юридического характера.
Во-вторых, льготы выступают как правомерные исключения, законные изъятия, установленные компетентными органами в нормативных актах в соответствии с демократическими процедурами правотворчества. Важным моментом является то, что льготы, как правило, должны фиксироваться на уровне нормативных, а не правоприменительных актов. Запрещение законом предоставлять льготы в индивидуальном порядке имеет цель свести к минимуму свободное корыстное усмотрение, которое может проявиться в этом процессе.
В-третьих, льготы сопровождаются более полным удовлетворением собственных интересов субъекта, облегчением условий его жизнедеятельности, что обязательно должно осуществляться в рамках общественных интересов. При установлении льгот законодатель ставит цель улучшить материальное или моральное положение отдельных лиц, переводит процесс удовлетворения их интересов в особый, более благоприятный режим.
Правовую льготу не следует отождествлять и с таким внешне похожим на нее явлением, как привилегия. Их объединяет то, что
оба данных средства - исключения из общих правил, позволяющие улучшить материальное и моральное положение субъекта [19, с. 34-47].
Вместе с тем, если льгота - правомерное облегчение, то привилегия - отрицательное отклонение, облегчение, не установленное законом, зачастую неправомерное, призванное улучшить положение каких-либо субъектов с одновременным ухудшением положения других. В общественном сознании привилегия ассоциируется с чрезмерным получением блага начальниками (номенклатурой) в обход закону. Привилегии создаются тихо -либо по неписанному решению, либо на основе всевозможных закрытых нормативных актов.
Льготы можно классифицировать по различным основаниям. Так, в зависимости от субъектов права, которым они предоставляются, выделяют льготы для физических лиц (ветеранов, пенсионеров, инвалидов, студентов и т. п.) и юридических лиц (организаций, учреждений, предприятий и т. д.); в зависимости от предмета правового регулирования - льготы в конституционном праве, трудовом, финансовом и т. п.; в зависимости от характера льгот - материальные и процессуальные; в зависимости от времени действия - постоянные и временные; в зависимости от объема - льготы основные и дополнительные; в зависимости от их роли - льготы-компенсации и льготы-стимулы; в зависимости от сферы использования - льготы внутригосударственные и межгосударственные; в зависимости от уровня нормативных актов, в которых льготы установлены, - общефедеральные, общерегиональные, муниципальные и локальные; в зависимости от содержания - льготы политические, экономические, социальные и т. п.
Льгота выражается в предоставлении каких-либо преимуществ или частичном освобождении от выполнения обязанностей, или облегчении условий их выполнения. Льгота, тем самым, стимулирует конкретное поведение лиц.
Поощрение выступает в роли стимула на уровне санкции, ведь санкции могут быть не только отрицательными, но и положительными. Не противоречит, а, напротив, соответствует такому делению и одно из этимологических значений слова «санкция» —
«одобрение». Положительная сторона санкций (поощрение, стимулирование) менее известна, чем отрицательная. Но стимулирование есть важнейшая составная часть правовой системы. За выделение специальных поощрительных санкций высказываются многие авторы.
Правовая льгота - это особое право, дополняющее имеющиеся у лица права с целью гарантировать определенный уровень потребления, облегчить доступ к юридически обеспеченному благу, существенным образом затрудненный вследствие инвалидности, беременности, материнства, сочетания учебы с работой и т. д. Здесь льготы призваны улучшать социально-экономические условия конкретных категорий граждан, их материально-бытовое и финансовое положение. Правовое поощрение - это форма и мера юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия.
Дозволение состоит в предоставлении субъектам прав на совершение определенных положительных действий (предоставление субъективных прав). Дозволение связано с предоставлением субъектам возможности совершать определенные действия в собственных интересах (например, работник предприятия имеет право на достойное вознаграждение за свой труд). Дозволения весьма не однородны. Они могут выражаться в таких формах, как субъективное право, свобода, законный интерес. Каждая из названных форм имеет собственную природу и обладает соответствующей степенью гарантированности.
В современной российской правовой жизни ярко прослеживается тенденция в сторону доминирования использования сугубо юридических средств и практически полного игнорирования неюридических средств. Данное положение не вполне обоснованно и препятствует эффективной реализации российской правовой политики.
Так, соглашаясь с утверждением
А.В. Малько о том, что «правовая политика потому и называется правовой, что связана с юридической деятельностью и соответствующим пространством, юридическими средствами и механизмами» [20, с. 27], следует оговориться, что подобное сужение, в
свою очередь, не исключает наличия одновременно и иных средств реализации. Более того, поскольку правовая политика это «...деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма правового регулирования» [20, с. 26], постольку правомерно вести речь не только о юридических средствах, но и о неюридических.
В данном случае именно неюридическим средствам отводится роль фактора косвенного (теневого) регулятора той сферы правовой жизни, которая выходит за рамки нормативно-правового регулирования, а именно правосознания, правовой культуры, правового образования и просвещения и т. д.
Раскрывая сущность неюридических средств реализации, к которым правомерно отнести: идеологические, организационные и материальные, бесспорным, «флагманом» выступает блок идеологических средств, которые имеют наибольшую силу воздействия на общество.
Говоря об идеологических средствах правовой политики, уместно говорить о правовом образовании, правовом просвещении, правовой пропаганде и даже о правовой рекламе.
Как нам представляется, не в полном объеме, а зачастую противореча традициям российского общества, используется такое средство правовой политики как правовое образование, направления воздействия которого принципиально следует различать по нескольким позициям, поскольку каждый из уровней имеет свои особенности, цели и задачи, методики преподавания и т. д.
Правовое образование в собственном смысле этого слова: дошкольное правовое образование, начальное образование, среднее правовое образование, средне-специальное образование, высшее юридическое и послевузовское образование. К сожалению, «современное состояние русских» университетов не меняется уже несколько веков [20]. Так, еще Б. Чичерин писал: «Пора бы наконец сказать, что университет - не канцелярия, что профессора - не чиновники, исполняющие приказания начальства, а люди, самостоятельно изучающие науку и преподающие стекающемуся в университет юношеству результаты своей собственной умственной работы. Правительство, без сомне-
ния, имеет право наблюдать за тем, чтобы преподавание не уклонялось от своих целей и не шло в разрез с требованиями государства» [21], но не более того.
Правовое просвещение в широком смысле должно включать в себя открытые лекции, обеспечение свободного доступа к правовой базе, информирование рядовых граждан об изменениях в нормативно-правовом регулировании правоотношений, затрагивающих права и свободы человека и гражданина. В этой связи государство должно взять на себя основное бремя по своевременному обеспечению всех действующих публичных библиотек источниками официального опубликования нормативно-правовых актов (Российская газета, Собрание законодательства Российской Федерации), что позволит гражданам максимально полно реализовывать свои права и осуществлять обязанности. В свою очередь, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны обеспечивать своими региональными и местными источниками опубликования публичные библиотеки в пределах распространения действий, принимаемых в пределах их компетенции актов.
Правовая пропаганда, которая достаточно широко и эффективно использовалась в советский период, в настоящее время полностью отстранена от сферы правового регулирования, что также вызывает определенные нарекания. Очевидно, что отсутствие пропаганды ценностей права, его постулатов и требований заменяется, зачастую, их противоположностями. В правовой жизни сложились различные формы правовой пропаганды. Наиболее распространенными из них являются: доклады, лекции, беседы, вечера вопросов и ответов, встречи за «круглым столом», выступления в печати, по радио и телевидению представителей правотворческих, правоприменительных, правоохранительных, судебных и иных органов государственной / местной власти.
Говоря об эффективности различных форм правовой пропаганды, следует выделить те из них, которые позволяют донести информацию о целях и задачах правовой политики непосредственно на встречах с гражданами. Преимущество докладов, лекций и бесед состоит в том, что люди слышат живое слово, могут задать волнующие их вопросы и
получить на них ответы, высказать свои предложения по обсуждаемой проблеме. Живое впечатление о встрече оставляют вечера вопросов и ответов. Они могут быть организованы в клубах, жилищно-эксплуатационных управлениях, на предприятиях, в общественных организациях, учебных заведениях. Участники таких встреч получают ответы на заданные ими вопросы, в то же время, они могут обратиться к выступающим с жалобой или заявлением о нарушенном праве.
Наиболее опытные и квалифицированные представители различных ветвей власти должны принимать участие в работе образовательных юридических заведений, различного рода организаций по подготовке и переподготовке кадров. Тем самым они способствуют исключению правового нигилизма, пониманию нового законодательства, умению применять законы в хозяйственной и иной деятельности.
Недостаточно развито такое средство правового воздействия, как правовая реклама. Как отмечает М.В. Баранова, «.реклама все более существенно, порой кардинально влияет на современную жизнь, социальные ценности и жизненные траектории людей в позитивном ключе. Все более значимым становится взаимодействие рекламы, права, культуры.» [22, с. 6], что также дает широкое поле для использования ее в процессе реализации правовой политики.
Именно данный блок наиболее эффективно влияет на формирование устойчивой правовой культуры российского общества. Как отмечают большинство авторов, с чем мы полностью солидарны, именно низкий уровень правовой культуры и правосознания выступает одним из главных факторов, снижающих эффективность реализации правовой политики. Очевидно, что какие бы идеальные законы не были приняты, как бы четко юридическая техника не формулировала способы надлежащего поведения, без четкого, устойчивого и, прежде всего, осознанного понимания необходимости такого поведения и выработки установки исполнения таких предписаний они будут оставаться всего лишь бумагой.
Говоря об организационных средствах правовой политики, прежде всего, следует говорить о готовности общества к тем или
иным правовым новшествам, что приводит к выводу о необходимости кардинального пересмотра отношения правовой политики к социологическим исследованиям. В первую очередь, исследование факторов как ключевого понятия в социологии. Как отмечается, «фактор - это причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющего его характер или отдельные его черты» [23, с. 18].
В настоящее время практически полностью игнорируются социологические средства реализации правовой политики: социологический опрос, опрос общественного мнения. Целесообразно говорить в этом случае, например, о необходимости ежегодного отчета руководителей тех или иных ветвей власти по итогам опубликованных результатов общественного мнения. Ведь «современное развитие государства и общества предполагает не только адекватные изменения в государстве и законодательстве, но, прежде всего, изменения в самом человеческом обществе, человеке» [11, с. 18]. Государство и право являются способами и результатами самоорганизации человеческого общества. Поэтому исследование причин и путей возникновения и развития государства, права и правовой политики необходимо начинать «с изучения эволюции человека и становления человеческого общества» [24, с. 10]. Не случайно в п. 5 ст. 9 федерального закона «О полиции» закрепляется положение, согласно которому «федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел проводит постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. Результаты указанного мониторинга регулярно доводятся до сведения. граждан через средства массовой информации.». И отмечается, что «общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел».
Очевидно, что «возможности поступательного развития общества, стабильность и предсказуемость социальных процессов в значительной степени определяются характером проводимой государством политики в той или иной области социальных отношений, способностью государственной власти
выстраивать адекватную насущным потребностям и долгосрочным перспективам общественного развития стратегию социальных преобразований» [25, с. 3]. В этой связи именно оценка общественного мнения на стадии обсуждения тех или иных направлений правовой политики, законопроектов и т. д. позволит адекватно прогнозировать последствия общественной реакции и пути их регулирования. Г.А. Ландау, в частности, отмечал, что политика права «есть (и всегда было) изучение запросов, касающихся создания права, которое производится путем теоретического исследования и выяснения целей права, общественности.» [26, с. 8]. Эффективность законодательной деятельности во многом определяется степенью достижения целей, которая зависит от того, в какой мере и насколько точно в законе учтены и отражены социальные факторы проблемной ситуации, требующей законодательного разрешения [27, с. 25].
Говоря о материальных средствах правовой политики следует отметить, что зачастую при реализации тех или иных проектов не учитываются будущие финансовые затраты, обеспеченность помещениями, оргтехникой и т. д., что приводит либо к существенным задержкам реализации отдельных задач, либо к их полному провалу.
В качестве самостоятельных средств правовой политики, безусловно, следует рассматривать принципы и презумпции правовой политики, поскольку именно «углубленный анализ принципов. может способствовать решению вечной проблемы правопони-мания и правообразования» [11, с. 18]. Бесспорно, назрела острая потребность в глубоком научном исследовании данной проблемы, однако уже сейчас можно говорить об отсутствии таких стабилизирующих принципов правовой политики, как принцип преемственности, принцип научности и принцип самобытности российской правовой политики.
Сегодня все более возрастает потребность в активной роли юридической доктрины, направленной на поиск новых средств реализации правовой политики и совершенствование известных. Как отмечается в юридической литературе, «развитие теоретических знаний предстает как процесс возникновения и разрешения определенных противоречий между теорией и практикой. Пре-
одоление этих противоречий требует критического анализа сложившейся теории, ее способности решать практические проблемы, возникающие на том или ином этапе развития общества [28, с. 32]. Продолжая эту мысль, В.М. Баранов отмечает, что «модернизация общественной жизни не может не вызвать появления новых форм связи юридической науки и практики. ныне как никогда от правовой науки и практики требуется активное вторжение в жизнь, разумное критическое отношение к юридической действительности» [29, с. 8].
Как представляется, это далеко не полный перечень средств реализации правовой политики, и исследования в этой сфере не стоит прекращать, поскольку само развитие общества порождает все более и более разнообразные средства. Однако с полной уверенностью следует сделать два вывода. Во-первых, не следует, одновременно выявляя и вырабатывая новые средства реализации правовой политики, отказываться от ранее известных средств реализации широко и эффективно применяемых в истории нашего государства, достаточно адаптировать их под объективную реальность. Во-вторых, не следует выделять из существующих средств реализации «более» или «менее» эффективные, поскольку по-настоящему они эффективны только в систематическом, комплексном применении.
1. Зальский В.Ф. Власть и право. Философия объективнаго права. Казань, 1897.
2. Аверин А.В. Предсказуемость правосудия -критерий выверенности российской правовой политики // Доктрина права. Тамбов; Саратов. 2009. № 1-2 (2-3).
3. Право. Судебное правоприменение. Судья / сост. А.В. Аверин. Саратов, 2005.
4. Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003.
5. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 23.
6. Диалектика общественного развития. Л., 1998.
7. Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004.
8. Гущина Н.А. Поощрительные нормы российского права: теория и законодательная практика. СПб., 2003.
9. Путило Н.В. Правовая политика современного демократического государства // Социология права / под ред. В.М. Сырыха. М., 2001.
10. Луковская Д.И., Гуцериев Х.И., Козлов В.А., Поляков А.И. Введение в теорию права: историко-методологический аспект. СПб., 1996.
11. Законодательная социология / отв. ред.
B.П. Казимирчук, С.В. Поленина. М., 2010.
12. Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А.В. Малько. Саратов, 2010.
13. Матузов Н.И. Право как центральный элемент и нормативная основа правовой системы // Вопросы теории государства и права. Саратов, 1998.
14. Госдума намерена повысить трудовую дисциплину депутатов. иКЬ: http://www.vesti.ru /doc.html?id=375026. Загл. с экрана.
15. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон № 3-Ф3 от 8.05.1994 г. (с изменениями от 28.12.2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74.
16. Президент просит Госдуму разобраться с де-путатами-прогульщиками. иКЬ: http://www. vesti.ru/doc.html?id=372895. Загл. с экрана.
17. В частности, Госдума в первом чтении приняла законопроект, существенно ужесточающий штрафы для жителей Москвы и С.-Петербурга. иКЬ: http://news.yandex.ru/yandsear ch?cl4url=www.rg.ru%2F2011%2Р04%2Б08%2 Fshtrafy-anons.html. Загл. с экрана.
18. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве // Правоведение. 1998. № 3. С. 134-147.
19. Малько А.В. Льготы в праве: Общетеоретический аспект // Правоведение. 1996. № 1. С. 3747.
20. Малько А.В. Правовая политика // Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А.В. Малько. Саратов, 2010.
21. Трубецкой С.Н. Несколько слов о современном состоянии русских университетов //
C.-Петербургские Ведомости. 1896. № 354.
22. Чичерин Б. Вопросы политики. М., 1905.
23. Баранова М.В. Право и реклама: общетеоретический аспект. Н. Новгород, 2010.
24. Юдина Т.Д. Особенности формирования правосознания российского общества в дореволюционный период // Государство и право: вопросы методологии, теории и практики функционирования: сборник научных статей. Вып. 2 / под ред. А.А. Напреенко. Самара, 2006.
25. Рогова Т.А., Напреенко А.А. Человек. Общество. Государство. Право. Самара, 2006.
26. Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права: монография / под ред. Н.Н. Во-пленко. Волгоград, 2009.
27. Ландау Г.А. О политике права (к теории прикладных наук) // Вестник права. 1906. Кн. 1.
28. Матузов Н.И., Малько А.В., Струсь К.А. [и др.]. Принципы права как объект научного исследования (вместо введения) // Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. Саратов, 2010.
29. Баранов В.М. Новые формы связи юридической науки с практикой // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2010. № 1 (12). С. 8.
Поступила в редакцию 23.08.2013 г.
UDC 340.1
IMPLEMENTERS OF LEGAL POLICY
Ruslan Vladimirovich PUZIKOV, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of Civil Law Department, e-mail: ruslanlaw@mail.ru
The article is devoted to one of topics of the day to modern legal policy - to means of its realization. In article attempt to reveal characteristic features and features of means of dependence on a type of legal policy, classification of means by types and types, and also development of offers on formation and improvement of the theory of legal means becomes. The author notes first of all conceptual categories of work, i.e. there is a certain disclosure of these or those terms entering into work structure. Groups into which means of legal policy are subdivided are considered. After all they more precisely and structurally show their essence and action. Realization of legal policy will happen anyway from bases of the maintenance of these means.
Author also considers the oprelen system of creation of implementers. System and signs which these or those imple-menters possess are noted. The opinion and society roles in relation to the specified means is fairly noted, namely processes and society life, anyway generates types of certain implementers of legal policy.
Key words: legal policy; implementers of legal policy; legal doctrine.
