CC BY
78
“ОБЩЕСТВО ДЛЯ ВСЕХ К 2010 ГОДУ” - ПОИСК ПУТЕЙ СКОРЕЙШЕГО УЛУЧШЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОЛОЖЕНИЯ ИНВАЛИДОВ РОССИИ ЧЕРЕЗ РЕШЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Чернышов Михаил Юрьевич, ведущий н.с., д.п.н., к.ю.н.
Институт динамики систем и теории управления СО РАН
Аннотация. Выполнено исследование проблем социально-правового положения инвалидов России и социально-экономического положения инвалидов, проживающих в Восточной Сибири. Подчеркиваются принципиальные недостатки Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, но речь идет уже не просто о неточностях в формулировках статей указанного закона, которые переходят из одной редакции закона в другую, а о принципиальных проблемах социально-правового характера. В статье анализируются концептуальные несовершенства законодательно принятой правовой стратегии отношения общества к инвалидам, которая расходится с интуитивно естественной социальной стратегией, декларируемой в средствах массовой информации. Дан критический анализ подходов к постановке и решению задачи социальной “защиты” инвалидов путём их реабилитации в целях трудоустройства, а также задачи создания адекватной “среды обитания” для инвалидов.
Ключевые слова: принцип социальной защиты; социально-экономическое положение и приоритеты; качество жизни; удовлетворен-
ность показателями качества жизни.
Контакты автора: [email protected]
1. Введение. Постановка задач исследования.
Общеизвестно, что с середины 1990-х годов в России идет процесс построения правового государства в целях включения России в европейское и мировое сообщество государств, в которых соблюдение прав человека является приоритетом. В связи с этим были определены соответствующие ориентиры государственной социальной политики и права. Принципы такой политики предполагают 1) признание прав и свобод человека высшей ценностью и 2) гарантию государственной защиты таких прав и свобод при условии соблюдения баланса интересов
личности, общества и государства, которые закреплены в российском законодательстве. Важно обеспечить нормальные условия для здоровья людей, для создания семей, рождения детей, получения жилья, хорошего образования, работы по специальности, личностного и культурного развития. Строя политику социальной поддержки населения, администрации регионов России должны руководствоваться именно такими установками.
Во всём мире принято считать, что одним из важнейших показателей цивилизованности и демократичности любого общества, любой нации являются отношение его членов к инвалидам, предполагающее защиту их прав, экономическую, социальную и психологическую поддержку этой обделённой, социально и психологически неблагополучной и уже многочисленной социальной группы. Число инвалидов в Российской Федерации в последние годы росло, и, согласно статистическим данным, на конец 2008 года в России насчитывалось 16,6 млн. инвалидов (т.е. 13,7% населения, составлявшего приблизительно 121,3 млн. человек).
Сегодня официально декларируемая социальная установка нашего общества предполагают всемерное повышение качества жизни инвалидов.
По идее на это должно быть ориентировано и отечественное законодательство. При поверхностном знакомстве с законодательство в отношении инвалидов в РФ складывается впечатление, что на сегодняшний день свод федеральных и региональных законов Российской Федерации в отношении инвалидов в ряде аспектов являет собой беспрецедентный образец гуманизма. Например, лишь в России
- уже в редакции Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ - положения и нормы международного права и решения ООН в отношение инвалидов были поставлены выше норм отечественного законодательства, как эталон для подражания.
При этом по отношению к инвалидам была принята стратегия социальной защиты, а принцип социальной защиты стал руководящим принципом для законотворческой, экономической и иной работы над многообразными социально-экономическими проблемами инвалидов в регионах. Согласно определению, данному в редакции ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” от 01.03.2008 №18-ФЗ, “социальная защита инвалидов
- система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества“ [1: С.2].
Правительство Российской Федерации, федеральные и академические социологические институты многое делают для исследования и решения насущных проблем инвалидов. И всё же, если оценивать деятельность системы социальной защиты России объективно, то нельзя не признать, что пока не все меры социально-экономической поддержки инвалидов были исследованы и практически применены. Необходимо разобраться в целом ряде вопросов, связанных с положением инвалидов.
Переходя к конкретике, отметим, что, например, до сих пор не проводилось комплексное и досто-
верное (не умозрительное и не опросное) исследование социально-правового, социально-
экономического, этико-социального и психосоциального положения инвалидов России. Едва ли правильно полагаться лишь на интуицию и опросы мнений, как поступают большинство социологов, т.к. есть риск оказаться под давлением стереотипов и “синдрома кажимости”. При оценке результатов опросов едва ли допустимо ограничивать методический арсенал исследования применением лишь методов статистического анализа к их результатам и ссылками на статистические данные, широко доступные сегодня через сеть !^егпе! Наконец, едва ли правильно при формулировании выводов опираться лишь на умозрительные заключения по той или иной проблеме социальной группы и облекать выводы в художественную (порой душещипательную - “Ах, бедные наши инвалиды”) форму, слегка приправляя их обобщениями.
В предпринятом нами исследовании был выявлен ряд принципиальных недоработок в стратегии социальной поддержки инвалидов, проблемы социально-правового характера. Дан критический анализ подходов к постановке и решению задачи социальной “защиты” инвалидов путём их реабилитации в целях трудоустройства (как социально-
экономического приоритета), а также подхода к задаче создания адекватной среды “обитания” для инвалидов.
2. О состоянии исследованности проблемы социально-экономического положения инвалидов
Определенный вклад в понимание общих социальных проблем населения на современном этапе внесли исследования таких известных социологов, как П.М.Козырева (2002; 2004), Н.Е.Тихонова (2004), З.Т.Голенкова (2006), О.А.Оберемко (2007) [2]. В работах этих авторов, а также в статьях Н.М.Давыдовой, Н.Н.Седовой, Л.И.Чинаковой,
Н.Е.Тихоновой и других известных специалистов, чьи статьи публиковались в журнале “Социологические исследования” в 2004-2009 годах, обсуждались социально-экономические проблемы малообеспеченных слоев населения. Характерно, что в статьях этих авторов широко представлена фактография положения дел, предложены подходы к оценке некоторых ситуативных показателей. В тот период времени, когда положение различных групп населения страны было объективно сложным (1994-2003 годы), обсуждение социальных проблем указанными авторами было сосредоточено на поиске способов оценки нуждаемости, критериев и способов оценки душевого дохода и дохода семей в различных регионах России. В частности, обсуждались принятые в России метод оценки нуждаемости на основе "использования душевого дохода как единственного критерия в оценках реальной бедности" и "многомерный подход, учитывающий не только объем текущих доходов населения, но и специфику его ресурсной обеспеченности в целом" [3]. Полемика по этим вопросам долго не утрачивала своей остроты. Оспаривая подходы указанных авторов к оцениванию указанных критериев, Л.И.Чинакова рассматривала их как ограниченные: а) редко, но семья может располагать дополнительными доходами, б) при одинаковых доходах члены бедной семьи могут вести различный образ жизни,
в) объективно, что одинаковые номинальные денежные доходы в различных регионах страны могут обеспечивать различное товарное наполнение [4].
Между тем, выявлению и оценке факторов, реально влияющих на социально-экономическое положение малообеспеченных групп населения, до сих пор не было уделено достаточное внимание. Практически нет работ, которые описывали бы опыт не умозрительного, а объективного (полученного на основе построения моделей и путем расчетов на моделях) выявления факторов, наиболее существенно
влияющих на социально-экономическое положение различных групп населения. В частности, пока в литературе крайне мало и весьма поверхностно отражено социально-экономическое положение инвалидов как группы населения, недостаточно обеспеченной в социально-экономическом и ряде других аспектов. Например, тот факт, что в статье П.В.Романова и Е.Р.Ярской-Смирновой (2005 г.) [5] (единственной статье по проблемам инвалидов в журнале “Социологические исследования”, опубликованной за последние 6 лет) рассмотрение проблемы бедственного социального положения инвалидов России ограничено вопросами “занятости” (трудоустройства) инвалидов и оценки доступности для них адекватной “среды обитания”, можно объяснить, пожалуй, сложившимся стереотипом патерналистского отношения здоровых людей к инвалидам и тем, что авторы не провели самостоятельное и достаточно полное исследование проблем инвалидов и опирались на доступные обзорные, статистические и иные материалы, Но степень достоверности которых не всегда является высокой.
В последние 3 года положение инвалидов стали чаще обсуждать в теленовостях и иных средствах массовой информации. Но качество и точность отражения проблем социально-экономического положения инвалидов, проживающих в отдаленных регионах России, не стало выше. Как и тридцать лет назад, в телепередачах федеральных и региональных телеканалов обсуждаются проблемы строительства пандусов (как едва ли ни важнейших, магических медиаторов доступности для инвалидов того, что называют адекватной “средой обитания”) и вопрос трудоустройства инвалидов. Этот скромный перечень вопросов периодически дополняется рекламой щедрости частных компаний, организовавших, например, частное такси, способное вмещать инвалидную коляску, но требующее непомерной оплаты; междугородние гонки инвалидов на инвалидных колясках, которые всегда оканчивались травмами; раздачу инвалидам продуктов питания с истекшим сроком годности (что давно стало нормой жизни общественных районных организаций инвалидов в сибирских регионах); разовые показушные вывозы нескольких здоровых инвалидов 3-й группы на пикник, чтобы получить налоговые льготы на год и т.п. С подобным надругательством над чувствами инвалидов России едва ли возможно примириться. Вероятно, многим деятелям и авторам, хвалящим подобную деятельность, нужно самим оказаться инвалидами, чтобы понять всю степень цинизма заявлений о подобных “жестах щедрости”.
Сложность положения инвалидов в регионе стала особенно заметной на фоне экономического кризиса, развившегося со второй половины 2008 года. В условиях кризиса стало сложнее организовывать социальную поддержку инвалидов. Снизились, на-
пример, и без того ничтожные пожертвования организаций домам престарелых и инвалидов, ночлежкам, детским домам и домам для детей-инвалидов. Но, вместо ссылок на кризис, не лучше ли выполнить исследование, чтобы понять, как можно улучшить социально-экономическое обеспечение инвалидов и повысить качество их жизни в существующих условиях.
Наше исследование было комплексным и ставило задачу разобраться в множестве социальноправовых, социально-экономических, психосоциальных, социально-этических аспектов проблемы, выявить показатели и факторы, которые в наибольшей степени детерминируют положение инвалидов, выяснить, какие аспекты и факторы не были учтены. Это должно помочь понять, что можно сделать в сложившейся ситуации.
3. Исследование социально-правового и социально-экономического положения инвалидов в регионе Восточной Сибири
Нами выполнено исследование проблем социально-правового положения инвалидов России в целом, а также социально-экономического положения инвалидов, проживающих в Восточной Сибири (преимущественно Иркутская область, республика Бурятия, Читинская область) в ряде аспектов: принцип трудоустройства инвалидов как социальноэкономический приоритет; создание адекватной среды “обитания” для инвалидов в городах; аспекты социальной нравственности.
В предпринятом нами исследовании были выявлены принципиальные недоработки в стратегии социальной защиты инвалидов и принципиальные недоработки социально-правового характера. Дан критический анализ подходов к постановке и решению задачи социальной “защиты” инвалидов путём их реабилитации в целях трудоустройства (как социально-экономического приоритета), а также задачи создания адекватной среды “обитания” для инвалидов.
3.1. Правовое положение инвалидов: социальная поддержка или недостойное лукавство
В списке приоритетов программы, реализуемой государством по отношению к инвалидам значится их социализация. Под социализацией подразумевают выведение инвалидов из положения относительной социальной изолированности, связанной с состоянием здоровья и вынужденной замкнутостью образа жизни, их приобщение к социальным и культурным ценностям и, наконец, привлечение их к равноправному и достойному участию в значимых социальных процессах (например, в создании общественных организаций и объединений, частных предприятий, участие в выборах и т.д.). Эти принципы были сформулированы в принятой ООН “Декларации прав инвалидов” (1975) [6], подтверждены в “Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов” (1993) [7] и закреплены в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН “Общество для всех к 2010 году” (1993) [8].
Между тем, само законодательство РФ в отношении инвалидов не обеспечивает реализацию принципов равноправия инвалидов и их достойного участия в социальной жизни общества. Вместо этих принципов на передний план выведен и законодательно закреплен принцип откровенного патерна-
лизма, к которому здоровые люди быстро привыкли, но инвалиды, как выяснилось, остро чувствительны. Грубейшим пороком ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" является сам термин “социальная защита инвалидов”. Дело не только в том, что при каждом его употреблении в статьях указанного закона не ясно, что он на самом деле подразумевает. Важно совсем другое.
Понятие “социальная защита” родилось при формировании Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ, в процессе которого англоязычный термин “provision of social safety” был некорректно переведен не дословно - “обеспечение социальной безопасности” - а с характерным для многих россиян, нескрываемым оттенком патернализма (“Ах, инвалидик ты наш!”): “социальная защита”. Такого понятия нет в законах других стран.
Как установлено в ходе проведенных нами опросов среди инвалидов, термин “социальная защита” вызывал и вызывает острую негативную реакцию у инвалидов старших поколений, вынуждающую их, отдавших все силы делу государства, сельскому хозяйству, производству или науке, чувствовать себя людьми ничтожными, униженными, которым предлагают защиту как малым и кем-то обижаемым детям. В самом деле, закон подразумевает защиту от чего-то или от кого-то? От голода? От грабителей? А может быть от региональных властей, ведущих лукавую политику по отношению к инвалидам, сообщество которых уже некоторым образом, но не в силу единого и равного закона, поделено сегодня на “избранных”, которые буквально не вылезают из лучших курортов, получая одну бесплатную путевку за другой, “промежуточных”, которые ещё могут рассчитывать на разовые дополнительные денежные пособия и пайки, доступные через общественные районные организации инвалидов (РОИ), и “обездоленных”, уделом которых остаются продукты с истекшим сроком годности, которые иногда можно получить в РОИ, если прийти за “пайком” вовремя, или место на паперти.
Между тем, положительную реакцию у всех опрошенных инвалидов вызывают термины: “государство гарантирует инвалидам” (см. ст.19,20 указанного закона), “социальная поддержка инвалидов” (ст.2,5), “медицинская помощь” (ст.13), “обеспечение за счет средств федерального бюджета” (ст.17), “материальное обеспечение инвалидов” (ст.28). И это не случайно. Все эти термины подразумевают незыблемый, без элемента патернализма и снисходительности, а потому неунизительный принцип равноправного (по единому для всех закону) социально-экономического обеспечения инвалидов.
Итак, очевидно, что сам принцип социальной защиты инвалидов требует анализа и пересмотра. Уже по причине его патерналистской подоплёки этот принцип едва ли может рассматриваться в качестве социальной основы для отношения государства к инвалидам. Более того, не секрет, что в последние годы реализация указанного принципа в регионах регулярно наталкивалась на необходимость соблюдения норм морали и порядочности.
3.2. Порядочность ответственных лиц как значимый социально-экономический фактор
Среди социально-экономических факторов никогда прежде не значился такой фактор, как порядоч-
ность ответственного лица. Тем не менее, в последние годы сложные процессы социальноэкономической адаптации привели к тому, что, например, вопрос о порядочности отдельных ответственных лиц в регионах, на которых возложено бремя заботы об инвалидах, находящихся в крайне трудном положении, встал как никогда остро.
Непорядочность особенно существенно отразилась на тех инвалидах, которые находятся в крайне трудном или даже безвыходном положении: отсутствие родных, жилья и возможности самостоятельного обеспечения себя. Такие инвалиды проживают в домах престарелых и инвалидов. Но вот беда, в условиях извращенного российского капитализма начала века ответственные лица, руководящие такими домами, считают, что имеют право делать прибыль, наживаясь на благотворительности. Выяснилось, например, что с инвалидов, содержащихся в домах инвалидов, удерживают за содержание до 80-90% от средней пенсии, тогда как расходы на содержание, кормление, уход и медицинское обслуживание инвалида составляют не более 45-50% от пенсии. Можно лишь удивляться той степени жадности и безнравственности, которая процветает в России сегодня, затмевая ужасы, как писали когда-то “акульей пасти американского капитализма”, при котором подобное отношение является совершенно непозволительным.
3.3. Трудоустройство инвалидов как социально-экономический приоритет
К перечню таких наиболее важных социальных проблем инвалидов, как пенсионное обеспечение, медицинская реабилитация, социальная реабилитация, социализация (т.е. включение инвалидов в ряды полноценных, социально значимых и социально активных граждан), относят проблему занятости инвалидов. В последние 15 лет вопрос о занятости инвалидов однозначно решался в аспекте необходимости их трудоустройства. Тезис о необходимости именно такой стратегии по отношению к инвалидам ранее не подвергался какому-либо концептуальному исследованию, не обосновывался и был принят в середине 1990-х годов априорно, исходя из общих соображений о дефиците рабочей силы в России, ценности самой способности человека к труду, которая, якобы, облагораживает человека, и утверждения о “важности сохранения человеческого капитала”.
Как ни странно, но именно на основе этого тезиса планировалась вся дальнейшая стратегия действий чиновников по отношению к инвалидам: 1) освидетельствование инвалида, 2) его медико-социальная реабилитация, а затем и 3) социализация инвалида в целях его дальнейшего трудоустройства, т.е. включения в активную трудовую жизнь, и - лишь как следствие - включение в социальную жизнь общества якобы для блага самих трудоустраиваемых инвалидов. Заметим, что никто не брал в расчет саму возможность медико-социальной реабилитации (а что если инвалид не может быть реабилитирован?) и последующей социализации (психологические факторы не брались в расчёт). Более того, заметьте, все рассуждения велись по отношению к одному, отдельно взятому инвалиду. Указанный тезис никогда не исследовался по отношению к массе (многомиллионной социальной группе) инвалидов. Тем не менее, именно такой подход к “решению” проблем
инвалидов нашел в своё время отражение в Федеральном Законе “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” от 24.11.1995 №181-ФЗ и сохранился вплоть до его последних редакций (см. №18-ФЗ от 01.03.2008). Более того, неисследованный принцип трудоустройства инвалидов оказался основным социально-экономическим приоритетом отношения государства к инвалидам.
Важно подчеркнуть, что социально-юридическая экспертиза подобных законодательно закрепленных тезисов никогда прежде не проводилась. Возможно именно поэтому труд был a priori рассмотрен как благо для инвалидов, а положения статей указанного закона - вплоть до последней редакции - сохранили идейную основу, характерную для периода социализма: “труд для общества как высшая ценность”. Но правомерна ли такая концепция сегодня.
Идея массового трудоустройства инвалидов была законодательно подкреплена “концепцией квотирования рабочих мест для инвалидов”. В 1995-1997 годах “квотирование” понимали ещё как гарантированное выделение рабочих мест инвалидам на любых предприятиях страны. Однако уже к 1998 году абсурдность такого понимания “квотирования рабочих мест” стала очевидной: законодательная инициатива не привела к увеличению числа инвалидов, занятых на различных производствах. Не случайно в редакции ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24.07.1998 №125-ФЗ “квотирование” стало интерпретироваться уже как “требование отчисления денежных средств в региональный бюджет теми предприятиями, которые не желают или не могут трудоустроить оговоренный процент инвалидов”. Более того, согласно ст.5 этой редакции закона решение проблем социальноюридической защиты инвалидов (в том числе - определение приоритетов в осуществлении субъектами РФ социальной политики государства в отношении инвалидов, принятие соответствующих законов, иных нормативных правовых актов субъектами РФ и контроль за их исполнением) было отнесено к ведению органов власти субъектов РФ. Это решение было явно ошибочным.
Декларируемые цели трудоустройства инвалидов прикрывали определенные планы, строившиеся на региональном уровне: под предлогом трудоустройства инвалидов в регионах стали активно создаваться “левые” частные предприятия, основываемые, якобы, инвалидами (хотя откуда инвалидам взять деньги на это?) или по инициативе инвалидов, а всё дополнительное финансирование общественных организаций инвалидов в регионах (т.е. дополнительные пособия инвалидам-членам таких организаций) распределялось лишь по одной статье: “на трудоустройство инвалидов”. Инвалиды, которых невозможно было трудоустроить, не располагали правом на пособие.
Но о каком массовом трудоустройстве инвалидов может идти речь, если инвалиды 1-й группы в принципе не могут работать, работоспособными из инвалидов 2 группы в целом по России оказались едва ли 3%, а из инвалидов 3-й группы - только около 29%? Таким образом, из отчислений региональных предприятий по квотированию в бюджеты регионов России с 1998 года дополнительные пособия не получали подавляющее большинство инвалидов: 100% инвалидов 1-й группы; 97% инвалидов 2-й группы и 71% инвалидов 3-й группы инвалидности.
Несмотря на очевидные усилия правительства России по улучшению положения инвалидов, все повышения пенсий в последующие годы происходили в связи с решениями, принимавшимися только на федеральном уровне. При этом, естественно, вся нагрузка по улучшению обеспечения инвалидов ложилась на федеральный бюджет. Между тем, власти регионов были заняты реализацией “стратегии трудоустройства инвалидов”, и все средства, аккумулируемые региональными бюджетами по статье “квотирование”, распределялись не в пользу подавляющего большинства инвалидов.
Эти факты стали эпизодически вскрываться. Не случайно уже редакция ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 22.08.2004 №122-ФЗ (см. также редакцию от 01.03.2008 №18-ФЗ [1]) отняла у регионов право регулирования большинства вопросов, связанных с поддержкой инвалидов, оставив им лишь права “участия в осуществлении приоритетов” и “в реализации государственной политики в отношении инвалидов”. Однако, поправки в остальные статьи указанного закона, оговаривающие права по созданию и использованию таких предприятий так не были внесены. В итоге, инерция поборов с предприятий по квотированию в целях создания левых частных предприятий в регионах сохраняется и поныне.
Таким образом, стратегия трудоустройства инвалидов и способ реализации концепции “квотирования рабочих мест для инвалидов” никак не улучшили и материальное и социальное положение инвалидов. Более того, они спровоцировали встречный процесс - процесс борьбы частных предприятий страны против инвалидов. Речь идёт о борьбе частных предприятий за всемерное понижение квот. Давление частного сектора было столь сильным, что реакция от него нашла отражение в редакциях Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", начиная с редакции от №188-ФЗ от 29.12.2001 и до редакции №122-ФЗ от 22.08.2004.
Своё веское слово в этом вопросе неожиданно сказала Государственная Дума. Началось с того, что редакция закона от 29.12.2001 №188-ФЗ неожиданно ввела расплывчатое и явно ослабленное требование по проценту квотирования в ст.21: “...не менее 2% и не более 4%.”. Практически это явилось лазейкой для уменьшения прежней нормы квотирования (с 3% до 2%), т.е. для уменьшения финансовых отчислений региональными предприятиями на 1%. Более того, в редакции от 22.08.2004 №122-ФЗ это необоснованное снижение нормы отчислений было дополнено более серьёзным и тоже ничем не обоснованным изменением не в пользу инвалидов: теперь отчисления предлагалось делать лишь “организациям., численность работников в которых составляет более 100 человек.’’. Эта формулировка ст.21 сохранилась и в самой последней редакции закона. Таким образом, малые предприятия с численностью работников менее 100 человек были полностью освобождены от обязанности трудоустраивать работоспособных инвалидов или же вносить в бюджет плату по квотированию, а ответственность остальных, более крупных предприятий была ослаблена на 1%. Поскольку большинство предприятий России сегодня являются малыми (с численностью менее 100 человек), а доля отчислений была фактически снижена с 3% до 2%, с 2005
года произошел резкий (по нашим оценкам почти 10-кратный) спад поступлений финансовых средств по квотированию в бюджеты регионов РФ. Это был удар не только по перспективам улучшения социально-экономического положения инвалидов в регионах, но и удар по федеральному бюджету, на который в настоящее время легли все тяготы по выплатам пенсий и пособий инвалидам.
В свете таких открыто не объявленных изменений политики в отношении инвалидов уже с 2005-2006 года ту самую “занятость” инвалидов стали интерпретировать всевозможными иными способами, уже мало связанными с работой. При этом, как уже было сказано, деятельность организаторов занятости -как правило, частных компаний, заинтересованных исключительно в налоговых льготах,- сводится, как и прежде, к эпизодическим кампаниям вроде проведения рекреационных мероприятий (праздников; вывоза инвалидов на природу и т.п.), создания спортивных секций и кружков для инвалидов, обеспечение расширенного доступа инвалидов к средствам массовой информации, к сети Internet и т.п. В целом же все вышеуказанные мероприятия и забота об инвалидах, которая постоянно декларируется, к сожалению, пока никак не улучшили положение инвалидов с 1995 года.
Итак, очевидно, что, во-первых, необходимо подвергнуть пересмотру сам принцип трудоустройства инвалидов. Он едва ли может рассматриваться в качестве социально-экономического приоритета отношения государства к инвалидам. Некорректность этого принципа очевидна уже с учетом количественного состава трудоспособных инвалидов различных групп. Во-вторых, требует доработки или пересмотра принцип квотирования, реализация которого оказалась глубоко порочной.
3.4. О создании адекватной среды обитания для инвалидов
Не стало лучше инвалидам и в итоге утверждения нового Градостроительного Кодекса [9]. Как и прежний кодекс, принятый в 1998 году [10], он не содержит ничего, кроме общих слов о необходимости “создания условий для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур” [9: С.113]. В нём нет положений, предусматривающих массовое строительство специальных домов с соблюдением норм комфортности для слепых и для инвалидов с нарушениями опорно-двигательного аппарата и костномышечными патологиями [5].
Таким образом, ни положения ст.5 “Декларации прав инвалидов” утверждающей, что “инвалиды имеют право рассчитывать на меры, позволяющие им стать как можно более самостоятельными” [6: Р.77], ни положение ст.15 ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (№18-ФЗ от 01.03.2008), постулирующей недопустимость планировки застройки населенных пунктов, строительство жилых и рекреационных зон, строительство и реконструкцию зданий, сооружений и комплексов, разработку и производство транспортных средств без обеспечения доступа к ним инвалидов [1], ни Указ Президента РФ “О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности” [11], ни Постановление Правительства РФ “О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфра-
структуры” [12], ни Постановление Государственного Комитета РФ по жилищной и строительной политике и ещё недавно существовавшего Министерства труда и социального развития РФ “Об утверждении порядка реализации требований доступности для инвалидов к объектам социальной инфраструктуры” [13] не были выполнены.
Практические решения эпизодически ограничиваются лишь задачей оборудования пандусов. Между тем, ещё 20 лет назад были детально разработаны нормы жилой среды, удобной для инвалидов (см. напр. [14]). Правовой основой для строительной индустрии стала “Типовая инструкция по обеспечению передвижения инвалидов, пользующихся креслами-колясками, в проектах общественных зданий, планировки и застройки населенных мест”, утвержденная Государственным комитетом по архитектуре и градостроительству при Госстрое СССР ещё в 1990 году [15: С.126-127]. Эти нормы и инструкция были рассчитаны на то, чтобы инвалиды могли жить, взаимодействовать и, по возможности, работать среди здоровых людей, пользоваться наравне с ними всеми благами, чувствуя себя полноправными членами общества.
Важно, чтобы инвалиды (прежде всего, слепые и инвалиды-колясочники) могли без посторонней помощи и комфортно перемещаться по дому, квартире, магазину, поликлинике или учреждению, по улицам, скверам и паркам городов, т.е. чтобы для них были доступны все без исключения здания и помещения предприятий торговли, питания, бытового обслуживания, здравоохранения, социального обеспечения, все театры, кинотеатры, музеи, концертные залы и библиотеки, все вокзалы, аэропорты и метрополитены.
Вышеупомянутые нормы касались не только соответствующего благоустройства жилых и общественных зданий, но также устройства специальных подъемников для доставки инвалидов к подъезду, просторных лифтов в подъездах, куда входила бы большая инвалидная коляска, специальных эскалаторов в метро и магазинах, удобных железнодорожных вагонов, а также пешеходных наземных и подземных переходов и тоннелей, специальных тротуаров и пандусов, индивидуальных оборудованных остановок общественного транспорта, вокзалов и аэропортов с подъемниками для помещения инвалида в вагон или самолет и т.д.
На основе лучших образцов зарубежного опыта, где тоже пока не всё обстоит благополучно с этим вопросом, были рассчитаны проекты эргономичного оборудования кухонь, ванных комнат, туалетов, размеры межкомнатных дверей, коридоров и лифтов. Были просчитаны и средства общественного транспорта, куда инвалид мог бы поместиться вместе с инвалидной коляской без проблем. Но все эти просчитанные и вполне экономически приемлемые элементы благоустройства для инвалидов пока остаются не реализованными ни практически, ни даже на законодательном уровне. Упомянутая “Типовая инструкция по обеспечению передвижения инвалидов...”, утвержденная в 1990-м году в настоящее время не действительна.
Поэтому пока в большинстве городов продолжается строительство уличных лестниц не только без пандусов, но и без перил с поручнями, на которые могли бы опереться слепые, инвалиды с нарушениями координации движений, инвалиды, передви-
гающиеся на костылях, и просто люди преклонного возраста. Дверные лифты, проходы и туалетные помещения в зданиях по-прежнему узки и не удобны для инвалидов-колясочников. Для слепых по-прежнему не предусмотрены средства ориентации на улицах. Идея покрытий тротуаров плиткой с рельефом, предупреждающим, например, о характере здания, расположенного рядом, или о направлении движения, является неперспективной, а потому от неё отказались. Чирикающие сигналы светофоров, как выясняется, не работают на большинстве пешеходных переходов даже в Москве.
Заключение
В последние три года многое делалось правительством для улучшения положения инвалидов. Были повышены пенсии инвалидам всех групп. Кроме того, благодаря усилиям энтузиастов талантливые инвалиды (даже слепые) приобрели возможность получения высшего образования. В ряде общественных районных организаций инвалидов появились библиотеки, точки бесплатного доступа к сети 1^егпе! Правительство обеспечило существенное улучшение курортного обеспечения инвалидов РФ. Средства массовой информации стали уделять проблемам инвалидов больше внимания. Но пока все эти дополнительные к пенсии “бонусы” доступны лишь тем инвалидам, кто о них знает. Большинство же инвалидов, живущих в небольших городах и деревнях отдаленных регионов, даже не подозревают о том, что располагают теми или иными правами и могли бы пользоваться теми или иными возможностями.
Например, про доступные путевки на санаторнокурортное лечение знают единицы из сотен инвалидов. Кроме того, инвалиду поехать куда-либо (за путевкой или на сам курорт) в принципе сложно. Плюс нет гарантии, что путевку дадут (только время потеряешь). В итоге, на курорты каждый год ездят одни и те же лица. Общественные районные организации инвалидов (РОИ) созданы далеко не в каждом районе провинциальных регионов. Но даже в имеющиеся региональные РОИ лишь в крайне редких случаях и лишь на время удается - если найдутся спонсоры - протянуть сеть 1^егпе! Но в безнадежно засоренной сети WWW, ежемесячно пополняющейся терабайтами неорганизованной информации, даже здоровому человеку крайне трудно в короткий срок найти что-либо по большому счету полезное.
Итак, очевидно, что просто доброго и позитивного отношения к инвалидам со стороны государства, граждан и общественности явно недостаточно. При незнании ситуации, при неисследованности проблем инвалидов настоящими специалистами такое отношение может оказаться поверхностным, бессистемным и, как правило, патерналистским, т.е. свысока. Прежде чем делать выводы, предпринимать конкретные шаги и тратить средства государственного бюджета на “защиту инвалидов”, необходимо получить точное, достоверное знание социально-экономического, социокультурного и психосоциального положения инвалидов как специфической социальной группы. Необходимо точное знание их насущных нужд и проблем.
Статья указывает на принципиальные недостатки Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”. Но речь идет уже
не просто о неточностях формулировках статей указанного закона, которые переходят из одной редакции закона в другую. В статье анализируются принципиальные концептуальные несовершенства избранной правовой стратегии отношения общества к инвалидам, которая расходится с со стратегией, декларируемой с трибун и в средствах массовой информации.
Проведенные нами опросы инвалидов, а также социально-правовой и социально-экономический анализ основных редакций Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” (с учётом фактического положения инвалидов и положения дел в регионах) позволили выявить ряд весьма серьёзных просчётов, касающихся самих принципов организации социальноэкономической, социокультурной и социальноэтической жизни инвалидов. Непродуманность таких принципов препятствует улучшению социальноэкономического, бытового и практического положения инвалидов.
Было установлено, в частности, что даже сам законодательно принятый принцип “социальной защиты" инвалидов едва ли может рассматриваться в качестве социальной основы отношения государства к инвалидам. При сохранении данного принципа и закона об инвалидах в неизменном виде не работают (и не будут работать в должную силу) ни социально-правовые, ни социально-
экономические, ни социально-этические механизмы, которые могли бы обеспечить инвалидам достойный уровень жизни. Печально, но в последние годы реализация принципа “социальной защиты” - и это особенно заметно по положению инвалидов в регионах - не оказывалась обеспеченной с помощью законодательных механизмов. Рыночные социально-экономические механизмы здесь не работают. Соблюдение прав инвалидов, не определенных законом должным образом, наталкивалось и продолжает наталкиваться на проблему соблюдения чиновниками в регионах элементарных норм морали и порядочности. Одна из женщин-инвалидов (труженица, мать четверых детей) высказала по этому поводу простую истину: “Об инвалидах не нужно заботиться, их не нужно защищать. Достаточно достойно обеспечить инвалидов социальным пакетом, а уж они сами о себе позаботятся”.
Наше исследование позволило выявить необходимость радикального пересмотра принципа трудоустройства инвалидов, который, как выяснилось, едва ли может рассматриваться в качестве социально-экономического приоритета отношения государства к инвалидам. Требует доработки или пересмотра и принцип квотирования, реализация которого оказалась порочной.
Что касается проблем, испытываемых инвалидами при ориентации в жилой среде и социальной инфраструктуре, был выполнен анализ нового Градостроительного Кодекса. При этом были выявлены недоработки, связанные - в данном случае - с отсутствием в Градостроительном кодексе РФ технических норм, которые могли бы существенно улучшить положение инвалидов в жилой и социальной среде.
Замечено также, что несовершенства статей Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” выражаются, напри-
мер, в форме расплывчатых или неточных формулировок статей. Они связаны, в частности, с непродуманным перечнем услуг, которые признаны актуальными для удовлетворения нужд инвалидов, а также с непродуманным перечнем типов компаний, которым предоставляются налоговые льготы. Указанные неточности практически образуют лазейки для недобросовестных коммерсантов и чиновников. Эти лазейки позволяют им: 1) создавать частные акционерные компании под прикрытием организаций инвалидов (т.е. компании, практически не принадлежащие инвалидам); 2) получать налоговые льготы (включая полное освобождение от уплаты налогов), не принося при этом пользы инвалидам. В итоге, а) такие льготы предоставляются компаниям, фактически не принадлежащим инвалидам; б) компаниям, производящим обычные товары легкой промышленности, не являющиеся актуальными (нужными) для подавляющего большинства инвалидов. Таким образом, неточности в формулировках статей законов создают возможность для залезания коммерсантов в государственный бюджет или перекладывания на госбюджет тех расходов по экономической поддержке и реабилитации инвалидов, которые могли бы быть оплачены частными компаниями, пользующимися налоговыми льготами.
Между тем, налоговые льготы не предоставляются по позициям, наиболее важным для здоровья и реабилитации инвалидов: производство дешевых продуктов питания и хотя бы самых распространенных и дешевых отечественных, старых и очень эффективных лекарств-дженериков, привычных для инвалидов и регулярно необходимых им. Даже на законодательном уровне создание таких производств не стимулируется.
Мы рассмотрели лишь часть проблем, испытываемых инвалидами Восточной Сибири. Мы показали, что эти проблемы в значительной степени связаны с принципиальными недоработками Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”. Известно, что ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” много раз переделывался: изменялись положения статей, некоторые статьи были вовсе исключены из закона. И всё же необходим радикальный пересмотр указанного закона, основой которого, несомненно, должно стать принципиальное изменение самой стратегии государства по отношению к инвалидам. Нет сомнений в том, что и общественность должна сделать всё возможное для усовершенствования и развития положений указанного закона и сопряженных с ним подзаконных актов и инструкций в целях улучшения положения инвалидов России.
Многое ещё предстоит сделать для усовершенствования законодательной базы в целях реального улучшения социально-экономического положения инвалидов так, чтобы утверждения о необходимости улучшения положения инвалидов не расходились с делом. Для выявления всего множества недостатков в этом законе, работающих не в пользу инвалидов и перегружающих Федеральный бюджет, требуется детальная юридическая, социальная и экономическая экспертиза всех редакций указанного закона.
Литература
1. Федеральный закон “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” №18-ФЗ от 01.03.2008 // Российская газета, №46 от 04.03.2008.
2. Оберемко О.А. Благотворительность в моём городе: Анализ перспектив благотворительности в городах Подмосковья.- М.: Вариант: Институт социальной и гендерной политики, 2007.- 76 с.
3. Давыдова Н.М. Материально-имущественные характеристики и качество жизни богатых и бедных /
H.М.Давыдова, Н.Н.Седова // Социологические исследования.- 2004.- № 3.- С. 34-43.
4. Чинакова Л.И. Об отличительных признаках бедности и нищеты / Л.И.Чинакова // Социологические исследования.- 2005.- № 1.- С. 11-22.
5. Романов П.В. Политика инвалидности. Проблемы доступной среды и возможности занятости / П.В.Романов, Е.Р.Ярская-Смирнова. // Социологические исследования-2005.- № 2.- С. 71-83.
6. Declaration of Rights for Disabled People: UN General Assembly Resolution No.3447 (XXX) approved by the 2433-d Plenary of the 30-th Session of December 9, 1975.- New York: UN Publishing Company, 1975.- 112 p.
7. Society for All by 2010: UN General Assembly Resolution No. 48/99 of December 20, 1993.- New York: uN Publishing Company, 1993.- 234 p.
8. Standard Rules for Provision of Equal Possibilities for Disabled People // UN General Assembly Resolution.-No.48/96 of December 20, 1993. - New York: UN Publishing Company, 1993.- P. 41-43.
9. Градостроительный кодекс Российской Федерации (от 24 апреля 2005 года) // Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов.- Вып. 5.- М.: ВОИ, 2006.- С. 96-114.
10. Градостроительный кодекс Российской Федерации (от 7 мая 1998 года №73-ФЗ) // Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов.- Вып.
I.- М.: ВОИ, 2001.- С. 115-118.
11. Указ Президента РФ “О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности” (от 02.10.1992 №1152) // Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов.- Вып. 1.- М.: ВОИ, 2001.- С.119-121.
12. Постановление Правительства РФ “О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры” (от 07.12.1996 №1449) // Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов.- Вып. 1.- М.: ВОИ, 2001.- С.121-124.
13. Постановление Государственного Комитета РФ по жилищной и строительной политике и Минтруда и социального развития РФ “Об утверждении порядка реализации требований доступности для инвалидов к объектам социальной инфраструктуры” (от 22 декабря 1999 года №74/51) // Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов.- Вып. 1.- М.: ВОИ, 2001.-С.125-132.
14. Калмет Х.Ю. Жилая среда для инвалида.- М.: Строй-издат, 1990.- 128 с.
15. Типовая инструкция по обеспечению передвижения инвалидов, пользующихся креслами-колясками, в проектах общественных зданий, планировки и застройки населенных мест.- Государственный комитет по архитектуре и градостроительству при Госстрое СССР // Х.Ю.Каламет. Жилая среда для инвалида.- М.: Стройиздат, 1990.-С.126-127.
