CC BY
110
О С. Забрачова
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ)*
Вопрос организации системного контроля за деятельностью органов государственного управления в условиях современного развития российской государственности более чем актуален. Значимость его уже неоспоримо признается самой государственной властью в лице высших ее представителей.
Так, Президент РФ Д.А. Медведев на заседании Государственного совета 22 января 2010 г. сделал акцент на необходимости повышенного внимания к работе демократических институтов, адекватности представительства интересов граждан, ответственности подхода к выбору приемов политической борьбы, честности и ясности в позициях. В частности, он подчеркнул: «Наша задача - добиться того, чтобы принципы политического управления были адекватны многомерности, идеологическому и культурному многообразию общества. Политика должна становиться более умной, более гибкой, более современной, а на практике мы, к сожалению, зачастую сталкиваемся с иными подходами, когда усложняющимися социальными процессами пытаются управлять при помощи примитивного, я бы даже сказал, тупого администрирования»1. Он также указал на необходимость постоянного диалога власти с народом, а также постоянного контакта с политическими партиями, со всеми общественными группами, со средствами массовой информации, с общественными организациями, с неправительственными организациями.
Позицию Президента РФ поддержал Председатель Правительства РФ В. Путин: «Что касается привлечения к ответствен-
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук, профессором Н.Г. Салищевой.
1 URL: 11йр://президент.рф/видео/311 ?page=73.
L
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2011
ности чиновников и представителей каких бы то ни было организаций: если представители власти нарушили закон - это не каста неприкасаемых»2.
В современном демократическом правовом государстве власть должна быть подчинена праву, что возможно только путем организации системы надлежащего контроля над ней. Нет ничего страшнее власти, опирающейся не на закон, а на угрозу применения насилия и при этом неконтролируемой.
Справедливо подмечено, что проблема контроля власти -«ось современной жизни»3. И если государственный контроль как традиционная функция государства4 имеет давние исторические корни и осуществляется структурами государства, представлен множеством форм и видов, то система общественного контроля в современной России только формируется.
Таким образом, сомнений в необходимости каких-либо дальнейших осмысленных действий в рассматриваемом направлении не остается. Вместе с тем в российской правовой науке и практике наличествует дискуссия о самом понятии общественного контроля и особенностях его осуществления.
Для полноценного анализа данного вопроса обратимся к историческому аспекту системы общественного контроля в России.
Истоки сложившейся к концу XX в. системы государственно-правового регулирования деятельности административных органов в Российской Федерации традиционно принято выявлять после Октябрьской революции 1917 г. Так, в РСФСР была создана объединенная система партийно-государственного финансового контроля, включающая предварительный и последующий контроль учета, хранения и расходования всех денежных средств и материальных ценностей государственных, кооперативных и других организаций.
В условиях российской г осударственности основным каналом привлечения общественности к контролю за деятельностью
2 URL: ЬПр://президент.рф/видео/31 l?page=73.
3 ВаладесД. Контроль над властью. М., 2006. С. 23.
* См., например: Колоколов H.A. Судебная власть: о сущем феномена в логосе. М., 2005. С. 187-188. 46
государственных органов и государственных предприятий была организация низовых звеньев партийно-государственного контроля.
К 1965 г. система государственного управления по объективным причинам была изменена, что, в свою очередь, потребовало реформирования органов государственного контроля.
Исходя из новых условий и задач, в декабре 1965 г. было принято решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля, массовым звеном которых становились группы и посты народного контроля. Система органов народного контроля стала определяться Законом СССР от 9 декабря 1965 г. «Об органах народного контроля в СССР» и принятым на его основе Положением об органах народного контроля в СССР, а также законами об органах народного контроля союзных и автономных республик.
На органы народного контроля возлагался систематический контроль за выполнением государственных планов и заданий, выявление и использование резервов народного хозяйства, вопросы повышения эффективности общественного производства, контроль за экономным расходованием трудовых, материальных ресурсов и денежных средств, за внедрением в производство нового. Органы народного контроля обязаны были решительно выступать против нарушений государственной дисциплины, проявлений местничества, ведомственного подхода к делу, бесхозяйственности и расточительства, любых попыток обмана государства, посягательств на государственную собственность. Они были призваны также строго пресекать проявления бюрократизма и волокиты, добиваться совершенствования работы государственного аппарата и его удешевления, внедрения научной организации труда и управления, четкой постановки ведомственного контроля.
7 октября 1977 г. Верховный Совет СССР на своей внеочередной седьмой сессии девятого созыва принял новую Конституцию СССР, в которой предусматривалось усиление народного контроля, закреплялись основные направления его деятельности, порядок образования и подотчетности. В соответствии с Конституцией вторая сессия Верховного Совета СССР 10-го созыва
30 ноября 1979 г. приняла Закон СССР «О народном контроле в СССР», в ст. 3 которого определялись следующие общие функции для всей системы народного контроля:
контроль за выполнением государственных планов экономического и социального развития и плановых заданий;
выявление резервов народного хозяйства, их эффективное использование, повышение эффективности общественного производства и качества работы, внедрение в производство достижений науки и техники, передового опыта, экономическое использование трудовых, материальных ресурсов и денежных средств, рациональное использование и улучшение охраны природных ресурсов;
борьба с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, любыми попытками обмана государства, с посягательством на социалистическую собственность;
совершенствование работы государственного аппарата, внедрение научной организации труда и управления, улучшение проверки исполнения принятых решений в органах государственного управления;
контроль за соблюдением должностными лицами советских законов при рассмотрении предложений, жалоб, заявлений граждан, проверка состояния этой работы в министерствах, государственных комитетах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, а также в колхозах, кооперативных и иных общественных организациях5.
Вышеназванный Закон закрепил полномочия контрольных органов. Они получили право:
давать соответствующим органам или должностным лицам обязательные для исполнения поручения о проведении ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, колхозов,
5 См.: Андреев А.Г., Никольский Д.В. Организация государственного финансового контроля в СССР в период стабильной системы управления государством и в первые годы реформ (1965-1991 гг.) // URL: http://www.ach.gov.ru/ru/about/history/1965-1991. 48
учреждений, организаций, а также проведении производственно-технических экспертиз;
давать указания должностным лицам об устранении вскрытых недостатков, а также проведении профилактических мероприятий по предупреждению аналогичных недостатков; привлекать к ответственности должностных лиц; вносить предложения и входить с представлениями в советские органы, ставить перед министерствами, ведомствами, администрацией трудовых коллективов вопросы, требующие их решения6.
Закон расширил сферу деятельности органов народного контроля. Было введено положение о том, что орг аны народного контроля способствуют улучшению проверки исполнения принятых решений в органах государственного управления, проверяют постановку ведомственного контроля, добиваются повышения его действенности.
Комитет народного контроля СССР из-за весьма широкого определения своих задач в законодательстве вынужден был браться за решение многих проблем. В результате контроль, распыляясь по множеству направлений, позволял лишь временно устранять то одни, то другие недостатки, не затрагивая порождающих их причин, и потому не оказывал решающего воздействия на положение дел в той или иной сфере.
В конце 1980-х гг. в связи с попытками радикального реформирования экономики СССР функции государственного контроля, в первую очередь органов народного контроля, зачастую превращались в формальные процедуры.
В условиях новой России, когда шла перестройка управления народным хозяйством, в условиях кардинальных политических и экономических изменений явно игнорировались любые формы как государственного, так и общественного контроля.
Конституция РФ 1993 г. сформировала новое правовое поле, но не определила четкие механизмы осуществления общественного контроля за органами исполнительной власти. Вместе с тем нормы Конституции РФ, особенно гл. 2, провозгласившей
6 См.: Андреев А.Г., Никольский Д. В. Указ. соч.
4-1929
права и свободы граждан РФ, создают возможность для развития теории и практики общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
Сложившееся в советское время понимание термина «общественный контроль» как деятельности, осуществляемой общественными организациями, трудовыми коллективами и непосредственно гражданами, не совсем верно отражает нынешние общественно-политические и социально-правовые реалии. В условиях становления и развития институтов гражданского общества правильнее рассматривать это понятие в контексте контроля со стороны институтов формирующегося гражданского общества.
Для полноценного анализа института общественного контроля за органами исполнительной власти прежде всего, по нашему мнению, необходимо более детально исследовать само понятие «общественный контроль». Отметим, что в настоящее время понятие «общественный контроль» полноценно интегрировано в научную литературу и нормативные документы. Уче-ными-административистами контроль рассматривается и как средство получения информации о жизни общества в целом, политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления, и как средство и гарантия обеспечения законности в широком смысле, а также как форма осуществления управленческой функции, стадия управленческого цикла, присущая преимущественно деятельности исполнительных органов власти.
Прежде чем обосновать определение общественного контроля, необходимо провести четкие границы с аналогичными правовыми институтами, которые могут и не являться общественным контролем в полном смысле этого слова. В научной литературе помимо термина «общественный контроль» употребляются также термины «социальный контроль», «гражданский контроль». Так, по мнению военных юристов, гражданский контроль - система государственных и общественных институ-
TOB, осуществляющих контроль за деятельностью армии7. Под гражданским контролем здесь понимается деятельность невоенных государственных и общественных институтов, осуществляющих меры по обеспечению законности и целесообразности функционирования Вооруженных Сил РФ, а также контроль за соответствием их организации и деятельности Конституции РФ, международным договорам в области обороны и безопасности, законодательству РФ.
Гражданский контроль может рассматриваться и как контроль отдельных граждан за деятельностью государственных органов и должностных лиц8. В этом случае он является частью общественного контроля.
Вместе с тем полагаем, что нет оснований говорить о том, что это принципиально разные институты. В современном общественном развитии все более утверждается концепция гражданского общества. В идеале гражданское общество - «это общество, в котором государство и общество образуют две четко разделенные между собой сферы, причем государство имеет чисто инструментальный характер, контролируя индивидуальные интересы в их экстремальных проявлениях, оно само находится под контролем институтов, имеющих базу»9.
Формирование гражданского общества может идти по двум направлениям. Первое - государство, оставаясь главным субъектом управления, изменяет правила своего поведения в обществе, строит свои отношения с ним все в большей мере на основе научного управления, соблюдения не только правовых, но и социальных и нравственных норм. Поэтому оно все в большей ме-
7 См.: Серебренников В.В. Гражданский контроль над армией // Кентавр. 1992. № 11. С. 31; Серов В В. Гражданский контроль над армией // Клуб «Реалист». 1996. № 15. С. 47; Писарев А.Н. Полномочия высших органов государственной власти России по осуществлению гражданского контроля за армией // Право в Вооруженных Силах. 2000. № 9. С. 4-6.
8 См., например: Десятых П.В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 13.
Геллнер Э. Условия свободы. М., 1955. С. 214.
ре развивает гражданское общество, передает функции контроля общественным институтам, неформальным образованиям, делегирует им права, полномочия, ресурсы, повышая тем самым их самоуправленческие возможности. Второе - возрастание роли общества в целом как субъекта управления; общество включает в механизм регулирования свой коллективный разум, создает интеллектуальные и нравственные системы управления, способные сбалансировать разные интересы его различных структур. В качестве приоритетов взаимоотношения с гражданами, населением государством выдвигается новый тип отношений - договорных, мотивационных, социальных, а не только политических и административно-командных. В результате наблюдается поворот от структуры «общество - для государства» в сторону «государство - для общества»10.
По нашему мнению, в процессе административной реформы должен приниматься во внимание новый характер взаимоотношений, складывающихся между государством и обществом, что не может не отразиться на реальном содержании общественного контроля.
Для того чтобы сформулировать понятие общественного контроля, выделим ряд его признаков.
Во-первых, как правило, он выступает в качестве формы управления обществом и отдельными его институтами, соединяющей интересы и потребности всех членов общества в единую руководящую волю. Во-вторых, общественный контроль представляет собой основное средство обеспечения баланса интересов различных социальных групп и недопущения конфликтов данных интересов. В-третьих, он является методом координации и объединения усилий общества для решения неотложных задач. В-четвертых, общественный контроль выступает в качестве гаранта исполнения социальных норм и обязательств, так как позволяет выявить нарушителей и разработать механизм привлечения их к общественной ответственности, начиная с общественного порицания и заканчивая правовой ответственно-
10 См.: Кравченко С.А., Мнацарян М.О., Покровский Н.С. Социология: парадигмы и темы. М., 1997. С. 207. 52
СИ.Ю, которая может выразиться в применении к правонарушителям мер принудительного характера. Наконец, он является объективным неотъемлемым полномочием любого общества и одним из основных его институтов.
Контроль же над исполнительной властью играет важнейшую роль в механизме общественного контроля, что обусловлено максимальной приближенностью исполнительной власти к повседневной жизни каждого члена общества, наличием многочисленного и масштабного аппарата, подверженного основным порокам власти - произволу, беззаконию и коррупции.
Правовая природа общественного контроля проявляется в том, что при его осуществлении используются нормы права для разрешения конкретных юридических ситуаций. Юридические нормы являются всеобщими моделями надлежащего поведения всех участников общественных отношений. В то время как другие социальные нормы (моральные, религиозные, политические, обычные) всегда носят локальный характер, замыкаясь в строго определенном сообществе людей, право регулирует поведение любого лица, участвующего в общественных отношениях. Правовая сущность контроля также тесно связана с реализацией такого необходимого принципа правового государства, как законность. Он означает не только признание за Конституцией РФ и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способности устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, которые, в свою очередь, становятся социальными стандартами, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему основному закону и определенным в них эталонам. Законодательные установления в сфере государственного управления четко определяют, как следует поступать в той или иной нормативно очерченной ситуации, какое поведение является правомерным, что можно, нужно или нельзя делать в определенном, урегулированном правом общественном отношении.
Специфические черты общественного контроля, его отличие от государственного контроля исследовались в ряде работ ученых-юристов. В общем виде они сводятся к следующим положениям:
общественный контроль не обладает властным характером; общественный контроль не является обязательным; субъектами общественного контроля не могут являться органы государственной власти и органы местного самоуправления;
общественный контроль осуществляется от имени общественности и граждан".
Объектом общественного контроля являются акты и действия (бездействие) публичных властей и их должностных лиц в России, в результате которых:
нарушены права и свободы человека или создаются предпосылки и условия для их нарушения;
созданы препятствия для реализации человеком своих прав и свобод;
незаконно возложены какие-либо обязанности на человека или он незаконно привлечен к ответственности.
Предметом общественного контроля является эффективность реализации заявленной политики государства, деятельность публичных властей и должностных лиц, осуществляемая политическими партиями, общественно-политическими движениями, общественными организациями и другими объединениями граждан, а также индивидуально гражданами РФ.
Органы общественного контроля не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно -либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению. Поэтому можно сделать вывод о том, что субъекты общественного контроля в равной степени могут использовать и правовые, и социальные контрольные механизмы. В первом случае субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны государственных органов и должностных лиц применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае при обнаружении недостат-
11 См.: Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. № 3. С. 32-39. 54
кон в деятельности государственных служащих контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Используя этот социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного кон-фоля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение масс населения к ним и к лицам, их совершившим. Тогда намного ощутимее мер государственного принуждения может быть порицание и осуждение общества. Кроме того, обнародование фактов злоупотребления властью, нарушений законности в системе государственного управления не только имеет негативный резонанс в обществе, но и может стать поводом для вмешательства в ситуацию официальных лиц.
В этой связи необходимо отметить существующую органическую взаимосвязь между различными видами государственного и общественного контроля, исключающую подмену одного вида контроля другим и обеспечивающую их взаимодействие в достижении единых целей контрольной деятельности. Особое значение это взаимодействие имеет для выявления конфликтов между государственной властью, ее аппаратом и гражданами. Государство в своей контрольной деятельности зачастую использует информацию, поступающую от субъектов общественного контроля, а структура общественного контроля нередко реализует свою функцию через обращение в соответствующие государственные органы. Сочетание государственного и общественного контроля позволяет власти и обществу получать объективную информацию о существующих противоречиях в сфере государственного управления, требующих своего разрешения, стимулирует действия, способные преодолеть проблемные ситуации и трудности. Тем самым обеспечиваются корректирование существующих и поиск новых путей развития системы государственных органов, в большей мере отвечающих потребностям демократического государства и гражданского общества.
Вместе с тем роль государства в процессах становления института общественного контроля должна быть не более чем вспомогательной. Нельзя забывать, что именно государство является объектом общественного контроля, и это может привнести существенную долю субъективизма в построение данного
института. Государство, вмешиваясь в процесс спонтанного возникновения гражданских самоорганизационных образований, выделяя для них материальную базу и создавая регулятивные механизмы, неизменно берет эти структуры под контроль, разрушая их самоорганизационную основу. А ведь смысл таких образований не только в том потенциале критичности по отношению к власти, который они имеют в силу самой своей природы, но и в той возможной поддержке власти, которую они могут оказать в силу все той же своей неформальной сплоченности и наличия неформальных механизмов влияния на людей.
Правовая природа общественного контроля обнаруживается и в том, что контроль в сфере государственного управления, как правило, представляет собой комплексную деятельность, связанную с реализацией правовых норм. Эта деятельность регламентируется законом и подзаконными актами в связи с тем, что здесь особенно необходимо точное закрепление прав и обязанностей субъектов контрольных отношений, внесение в них элементов устойчивости, стабильности. Закономерно, что в нормативных правовых актах определяются многие субъекты общественного контроля за деятельностью государственных органов, их полномочия, методы и формы контрольного воздействия (например, Общественная палата РФ, общественные наблюдательные комиссии). Даже в том случае, когда субъекты контроля не имеют четко закрепленных контрольных полномочий в нормативных правовых актах, например общественные объединения, средства массовой информации и иные институты гражданского общества, их контрольное воздействие осуществляется в рамках правового поля.
Статья 3 Конституции РФ регулирует отношения в области защиты права народа Российской Федерации в сфере контроля за деятельностью государства. Конституция, по сути, предопределяет право общественных организаций, научных, экспертных советов, общественных движений на осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. Эти конституционные нормы нашли отражение в таких федеральных законах, как «О благотворительной деятельности и бла-
I отворительных организациях», «О защите прав потребителей», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и др.
Исходя из вышесказанного, общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти, или, в широком смысле, за деятельностью администрации, можно определить как конституционный механизм, предусматривающий системную деятельность институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия деятельности органов исполнительной государственной власти законодательным и иным нормативно-правовым стандартам, а также коррекцию выявленных отклонений посредством обращения как в уполномоченные государственные органы, так и к общественному мнению в целях оптимизации деятельности органов администрации.
А.Б. Блинов
АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
При Президенте РФ в целях оказания ему содействия и под его руководством действуют специальные органы. Это, прежде всего, Администрация Президента РФ, которая является рабочим аппаратом главы государства, и консультативно-совещательные органы - различные советы и комиссии. Последние, как считает С.А. Авакьян, не могут рассматриваться как часть аппарата Президента РФ, его Администрации, поскольку состоят из лиц, выполняющих свои функции в силу должностного положения или на общественных началах1.
Впервые Администрация Президента была учреждена в качестве аппарата, обеспечивающего деятельность главы государ-
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук профессором Ю.Л. Шульженко.
1 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 2. М., 2005. С. 347.
