CC BY
21
DOI 10.24412/2227-7315-2023-4-292-299 УДК 342(470)(072.8)
Т.В. Троицкая
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НА ВЫБОРАХ В РОССИИ: ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И СОВРЕМЕННОЕ РАЗВИТИЕ
Введение: механизм осуществления общественного контроля на выборах в демократическом государстве является неотъемлемой частью электоральной культуры и избирательного процесса. Формы контроля граждан и их институтов за ходом организации и проведения выборов, осуществления избирательных действий и процедур имеют различные способы выражения. Механизм их реализации во многом предопределен историей становления института выборов, а также особенностями применения избирательной системы. С учетом зарубежной практики и российского опыта осуществления общественного контроля на выборах необходимо выделить традиционные формы его реализации и нетрадиционные, связанные с особенностями развития избирательного процесса в государстве. Цель — изучить историю становления форм и способов осуществления общественного контроля на выборах в России и их трансформацию с учетом современного развития принципов избирательного права и российской избирательной системы, современных информационных и цифровых технологий, а также необходимости обеспечения национальной безопасности России. Методологическая основа: исследование основывается на применении совокупности методов научного познания, включая материалистическую диалектику, позволяющую рассмотреть изучаемые общественные отношения с точки зрения исторического развития. Использовались также общенаучные и частнонаучные методы: системный, логический, исторический, сравнительно-правовой методы познания. При формулировании выводов и выработке законодательных предложений существенную помощь оказало использование логического метода познания. Результаты: проведен анализ истории становления основных форм осуществления общественного контроля на выборах в России. Выделены основные его субъекты и способы реализации. Обоснована необходимость расширения его применения с учетом необходимости использования новых способов голосования и информационно-цифровых технологий. Выводы: на уровне Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» необходимо предусмотреть дополнительные права наблюдателей с учетом осуществления их функций в вышестоящих избирательных комиссиях и применения современных информационных технологий, в первую очередь в рамках дистанционного электронного голосования и многодневного голосования.
Ключевые слова: выборы, голосование, принципы избирательного права, федеральные законы, общественный контроль на выборах, общественное наблюдение, наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Федерации.
© Троицкая Татьяна Викторовна, 2023
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного права имени профессора И.Е. Фарбера и профессора В.Т. Кабышева (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: Troiskaya@yandex.ru
© Troitskaya Tatiana Viktorovna, 2023
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Constitutional Law named 292 after Professor I.E. Farber and Professor V.T. Kabyshev (Saratov State Law Academy)
T.V. Troitskaya
PUBLIC CONTROL AT ELECTIONS IN RUSSIA: HISTORY OF ESTABLISHMENT AND MODERN DEVELOPMENT
Background: the mechanism of public control over elections in a democratic state is an integral part of electoral culture and electoral process. The forms of control of citizens and their institutions over the organization and conduct of elections, implementation of electoral actions and procedures have different ways of expression. The mechanism of their realization is largely predetermined by the history of the formation of the institution of elections, as well as the peculiarities of the application of the electoral system. Taking into account the foreign practice and Russian experience of public control at elections, it is necessary to distinguish traditional forms of its realization and non-traditional ones related to the peculiarities of the development of the electoral process in the state. Objective — to study the history of the formation of forms and methods of public control at elections in Russia and their transformation taking into account the modern development of the principles of electoral law and the Russian electoral system, modern information and digital technologies, as well as the need to ensure Russia's national security. Methodology: the research is based on the application of a set of methods of scientific cognition, including materialistic dialectics, which allows to consider the studied social relations from the point of view of historical development. General scientific and private-scientific methods were also used: systemic, logical, historical, comparative-legal methods of cognition. When formulating conclusions and developing legislative proposals, the use of logical method of cognition was of significant help. Results: the history of the formation of the main forms of public control at elections in Russia has been analyzed. The main subjects and ways of its realization were singled out. The necessity to expand its application taking into account the need to use new ways of voting and information and digital technologies is substantiated. Conclusions: at the level of the Federal Law "On Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right to Participate in Referendums of Citizens of the Russian Federation" it is necessary to provide for additional rights of observers, taking into account the exercise of their functions in higher-level election commissions and the use of modern information technologies, primarily in the framework of remote electronic voting and multi-day voting.
Keywords: elections, voting, principles of electoral law, federal laws, public control in elections, public observation, observers, members of election commissions in an advisory capacity, the Public Chamber of the Russian Federation, public chambers of the constituent entities of the Russian Federation.
Осуществление общественного контроля является элементом механизма функционирования гражданского общества в демократическом государстве. Необходимость развития общественного контроля в России базируется на основополагающих принципах, закрепленных в Конституции РФ. «Конституционное закрепление характеристик Российской Федерации как демократического и правового государства прямо предполагает необходимость закрепления на законодательном уровне участия населения страны в управлении государством и развитие эффективной системы обратной связи в форме общественного (гражданского) контроля за деятельностью государственных органов, органов власти местного самоуправления и должностных лиц» [1, с. 51]. Эффективность осуществления общественного контроля помимо конституционно-правового
закрепления демократических основ государственности предполагает практику государственно-политической жизни страны, направленную на создание механизмов их реализации [2, с. 465]. Общественный контроль как форма контроля гражданского общества над государством благотворно влияет на повышение уровня правосознания, правовой культуры и политической активности граждан Российской Федерации, с одной стороны, и уровня ответственности органов государственной власти — с другой. «Цель любой формы общественного контроля — повышение эффективности государственного управления путем доведения до органов государственной власти максимально полной и достоверной информации» [3, с. 71].
С учетом значимости института выборов как самого массового общественно-политического процесса в государстве эффективное осуществление общественного контроля во время организации избирательного процесса свидетельствует об уровне демократического развития общества и государства и правосознания граждан. Правосознание включает уважение права и закона, а также взаимное уважение и доверие граждан друг к другу, граждан к власти и власти к гражданам. Чем выше уровень правосознания населения страны, чем глубже понимание происходящих политических процессов, тем шире резонанс работы различных политических структур, тем значимей процесс формирования органов публичной власти и выше уровень их ответственности перед гражданами и обществом.
Понятие «правосознание» очень тесно связано с понятием «политико-правовой менталитет», которое характеризируется совокупностью определенных я установок относительно происходящих в обществе политических процессов.
0
? Общество в лице граждан страны должно осознавать происходящие процессы
т
и свою роль в них.
% Для России механизм осуществления общественного контроля на выборах —
1 достаточно молодой институт. В данном случае это часть общественного контроля | как функции гражданского общества и демократического государства. Соот-£ ветственно, возможность общества и его институтов участвовать в контрольных
0
| механизмах в процессе организации и проведения выборов, обеспечивая в числе
| прочего их открытость, развивалась параллельно формированию общественно-по-
® литической системы Российского государства. Конституция РФ 1993 г. заложила
§ конституционно-правовую основу становления гражданского общества. В после-
| дующие десять лет в России формируется правовая основа функционирования
1 общественных объединений, политических партий, создается Общественная
и
| палата при Президенте РФ, вместе с которыми расширяются формы участия
о
! общественности и граждан в контроле за процессом организации и проведения
0
! выборов и за работой избирательных комиссий.
го _
1 Первым инструментом, предполагающим осуществление общественного й контроля на выборах, был институт наблюдателей. В зарубежной практике
институт международных наблюдателей берет свое начало в 1859 г., когда дипломаты многих стран осуществляли наблюдение за ходом проведения плебисцита в Молдавии и Валахии [4, с. 66]. В результате было образовано государство Румыния. В России нормативное закрепление института наблюдателей связано с принятием указов Президента РФ 1993 г., в соответствии с которыми были
утверждены положения о выборах в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания1.
Рассматривая первые законы о выборах в РСФСР, отметим в них отсутствие элементов осуществления прямого общественного контроля. Закон о выборах Президента РСФСР 1991 г. содержал только механизм обеспечения гласности, включающий работу средств массовой информации2. Вследствие сказанного первый период развития общественного контроля на выборах в России можно определить историческими рамками 1991-1995 гг.
После принятия Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»3 были заложены новые инструменты осуществления общественного контроля на выборах в России. В первую очередь это участие членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, благодаря чему политические партии могли иметь своих представителей в избирательных комиссиях. В дальнейшем развитие института общественного контроля на выборах было связано со становлением политической системы России. Меняются организационные требования к российским политическим партиям как субъектам выдвижения кандидатов на выборные должности (принимается первый в России Федеральный закон «О политических партиях», а также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»)4.
Следующим значительным этапом в развитии рассматриваемого механизма было принятие Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и распространение его действия на избирательно-правовые отношения5. В результате этого увеличивается число независимых наблюдателей, представленных субъектами осуществления общественного контроля, включая общественные палаты различного уровня.
Значимым шагом в становлении общественного контроля в России выступает конституционная реформа 2020 г., которая ознаменовала новую веху в механизме функционирования системы публичной власти и роли гражданского общества в ней. Общественный контроль как функция гражданского общества должна стать частью механизма осуществления публичной власти в России. Данный вывод вытекает из концепции публичной власти, дефиниция которой получила свое закрепление в Основном Законе в 2020 г. Немаловажным фактором является то, что указанные поправки получили «поддержку не только установленных Законом субъектов, но и иных активных участников конституционного процес-
1 См.: Указ Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557 «Об утверждении уточненной редак- е ции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений 1 и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» // Собрание * актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41, ст. 3907; Указ Президента РФ от 11 октября 4 1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» 1 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 42, ст. 3994. )
2 См.: Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР» // Ведо- 2 мости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 17, ст. 5110. ¡3
3 См.: СЗ РФ. 1994. № 33, ст. 3406. ш
4 См.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95 «О политических партиях» (в ред. от 5 декабря 2022 г.) // СЗ РФ 2001. № 29, ст. 2950; 2022. № 50, ст. 8792; Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2022 г.) // СЗ РФ. 2002. № 24, ст. 2253; 2023. № 1, ч. 1, ст. 16.
5 См.: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (в ред. от 27 декабря 2018.) // СЗ РФ. 2014. № 30, ч. 1, ст. 4213; 2018.
№ 53, ч. 1, ст. 8424. 295
са — многонационального народа как единственного источника власти и органа конституционного контроля, тем самым облекли в легитимную и легальную форму проводимую конституционную реформу, что соответствует конституционно-ценностным ориентирам современного Российского государства» [5, с. 455].
В последние два года мы видим перераспределение функций между наблюдателями и членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, в соответствии с поправками 2022 г., будут функционировать только на уровне Центральной избирательной комиссии РФ и избирательных комиссий субъектов Федерации. Вместе с тем расширилось участие наблюдателей, которые смогут работать не только на уровне участковых избирательных комиссий, но и в комиссиях вышестоящего уровня1.
Исходя из концепции осуществления общественного контроля в целом и учитывая особенности российской избирательной системы, можно сделать вывод о том, что из себя представляет общественный контроль в рамках организации и проведения выборов. Он включает конституционно-правовое закрепление и практику реализации инструментов участия граждан и институтов гражданского общества в контроле за порядком организации и проведения выборов, а также за подведением их итогов. Это необходимый элемент демократического порядка избрания представительных органов публичной власти и должностных лиц. Посредством общественного контроля на выборах достигается элемент прозрачности и открытости избирательных действий и процедур и тем самым повышается уровень доверия общества к выборам и легитимности функционирования выборных органов государственной власти и должностных лиц. «Прежде всего, необходимо гарантировать, чтобы нормы права, создаваемые государством, находились в соответствии с первоисточником всякого права — народным правосознанием, правовым выражением которого является конституция страны, и чтобы государство действовало в конкретных случаях согласно этим нормам» [6, с. 10].
Выборы при осуществлении общественного контроля необходимо рассматривать в широком значении этого института и недопустимо в данном ключе отождествлять их с голосованием. Соответственно, общественный контроль на выборах должен охватывать все стадии избирательного процесса, включая механизмы участия граждан и институтов гражданского общества в процессе формирования и функционирования избирательных комиссий, выдвижения и регистрации кандидатов и списков кандидатов, работы участковых избирательных комиссий, организации порядка голосования и определения результатов выборов.
Общественный контроль в ходе организации и проведения выборов может быть реализован посредством участия политических партий в процессе выдвижения кандидатов в члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, назначения членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, а также наблюдателей; для граждан Российской Федерации — в качестве наблюдателя как в рамках работы избирательных комиссий, так и во время голосования. Общественные объединения могут преследовать цели обеспечения прозрачности
1 См.: Федеральный закон от 14 марта 2022 г. № 60-ФЗ «О внесении изменений в отдельные 296 законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2022. № 12, ст. 1787.
избирательных действий и процедур. В рассматриваемом механизме участвуют и средства массовой информации, которые способствуют формированию общественного мнения в стране и обеспечивают гласность в работе избирательных комиссий. В этом контексте необходимо отметить и право государства регулировать механизм участия институтов гражданского общества в контрольных механизмах за ходом проведения выборов. Так, в отношении средств массовой информации была установлена процедура прохождения их аккредитации, а общественные объединения, участвующие в наблюдении за выборами, могут получить статус иностранного агента при соответствии определенным критериям. Это продиктовано необходимостью обеспечения суверенных интересов Российского государства и его национальной безопасности.
Российский опыт осуществления общественного контроля на выборах свидетельствует как о применении в нашей стране традиционных форм его реализации в виде работы наблюдателей и средств массовой информации, так и сугубо российских форм, назовем их нетрадиционными, обусловленными особенностями отечественного демократического развития. К последним относятся работа членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, участие общественных палат в организации наблюдения за ходом организации и проведения голосования.
Субъекты осуществления общественного контроля в России можно классифицировать на индивидуальные и коллективные. К индивидуальным относятся наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, журналисты. К коллективным — общественные организации, политические партии, общественные палаты различного территориального уровня. е
Способами осуществления общественного контроля на выборах являются и организационные инструменты участия наблюдателей в работе избирательных а комиссий, а также реализации различных форм голосования в рамках много- о дневного голосования, участие членов этих комиссий с правом совещательного о голоса в обсуждении решений в рамках работы избирательных комиссий, о
с
инструменты обеспечения сохранности избирательных бюллетеней, система а видеонаблюдения и видеофиксации в рамках работы избирательных комиссий в различного уровня, система защиты избирательных прав граждан и других о субъектов избирательно-правовых отношений. ю
Т5
Реализация механизма осуществления общественного контроля на выборах |
способствует предотвращению противоправных действий со стороны участников к
избирательно-правовых отношений, обеспечению прозрачности избирательных а
процедур, контролю за действиями избирательных комиссий, установлению |
партнерских отношений между обществом и государством во время организации ии
и проведения выборов, реализации различных форм ответственности. ¡§
С учетом расширения участия наблюдателей в работе вышестоящих изби- 1
5
рательных комиссий, а также развития информационных и цифровых техно- ) логий в избирательном процессе и нормативного закрепления дистанционного 3 электронного голосования необходимо предусмотреть дополнительные формы общественного контроля и права их субъектов при использовании новых способов голосования и форм работы. Таким образом, необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и предусмотреть дополнительные права наблюдателей по осуществлению наблюдения в процес- 297
се организации и проведения дистанционного голосования, а также уточнить их права при осуществления функций вышестоящих избирательных комиссий, в том числе при проведении многодневного голосования. В настоящее время данные полномочия не урегулированы законом и могут быть предусмотрены отдельным Положением об особенностях организации голосования в рамках конкретных выборов, утвержденным избирательной комиссией, организующей выборы, что не соответствует правовой определенности в статусе наблюдателей. Часть 4 ст. 30 Федерального закона № 67-ФЗ закрепляет право установленных субъектов назначать наблюдателей в участковую, территориальную и окружную избирательные комиссии с определением их численного состава1. Вместе с тем ч. 9 указанной статьи определяются только права наблюдателя применительно к работе участковой избирательной комиссии. Ввиду сказанного возникает вопрос о правовом статусе наблюдателя при осуществлении функций в территориальной и окружной избирательных комиссиях, а также во время обработки результатов при проведении дистанционного голосования.
Общественный контроль на выборах, во всех формах его выражения, служит опорой механизма осуществления государственной власти в целом и способствует ее поддержанию. Это необходимый элемент демократической государственности. Контроль, осуществляемый различными уполномоченными на то субъектами, как публично-властными (органами и должностными лицами, реализующими государственный и муниципальный контроль), так и общественными, является неизменным спутником как такового осуществления государственного и муниципального управления, функционирования государственного механизма и общественно-государственных коммуникаций [7, с. 50]. При осуществлении общественного контроля на выборах необходимо соблюдать баланс, обеспечивающий конструктивное взаимодействие государства и гражданского общества и способствующий достижению, с одной стороны, национальной безопасности государства и его суверенности, с другой, открытости и реализации демократических прав граждан. В связи с этим государство имеет право устанавливать регулирующие нормативные рамки, обеспечивающие участие субъектов избирательно-правовых отношений, включая средства массовой информации, общественные объединения, граждан в избирательных действиях и процедурах, не подрывающие основы российской государственности и ее независимости, а также самостоятельности органов публичной власти. Незаконное вмешательство субъектов осуществления общественного контроля на выборах в деятельность законно сформированных и функционирующих органов государственной власти, включая избирательные комиссии Российской Федерации недопустимо. «...Необходимо понимание того, что только совместными усилиями общества и государства можно эффективно противостоять нерешенным проблемам демократического государственного развития» [8, с. 227]. Механизм осуществления общественного контроля должен исходить из принципа конструктивного диалога и установления двустороннего взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти Российского государства.
1 См.: Федеральный закон от 12 июня 2022 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 298 2022 г.) // СЗ РФ. 2022. № 24, ст. 2253; 2023. № 1, ч. 1, ст. 16.
Библиографический список
1. Лукьянова В.В. Общественный контроль над деятельностью органов государственного и муниципального управления // Вестник Самарского государственного университета. 2013. № 10. С. 146.
2. Троицкая Т.В. Гражданин Российской Федерации — субъект осуществления общественного контроля в России // Известия Саратовского университета. Новая серия. Сер.: Экономика. Управление. Право. 2020. Т. 20, № 4. С. 464-468.
3. Околеснова ОЛ. Новое прочтение принципов общественного контроля в контексте Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Труды по интеллектуальной собственности. 2014. Т. 19, № 4. С. 64-77.
4. Байханов И.Б. Формирование института международного наблюдения за выборами // Человеческий капитал. 2012. № 1(37). С. 66-69.
5. Абаева Е.А. К вопросу о легитимности современной конституционной реформы // Известия Саратовского университета. Новая серия. Сер.: Экономика. Управление. Право. 2020. Т. 20, № 4. С. 449-458.
6. Шарнина Л.А. Общественный контроль как гарантия конституционной законности при реализации конституционного усмотрения // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 12. С. 10-14.
7. Спиридонов АЛ. Системное единство государственного контроля (надзора) и общественного контроля как конституционно-правовой принцип // Lex Russica (Русский закон). 2022. Т. 75, № 6(187). С. 48-58.
8. Троицкая Т.В. Субъекты осуществления общественного контроля в России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2020. № 4(135). С. 220-229.
References
1. Lukyanova VV Public Control over the Activities of State and Municipal Government // Bulletin of the Samara State University. 2013. No. 10. P. 146.
2. Troitskaya T.V. Citizen of the Russian Federation — the Subject of Public Control in Russia // Bulletin of the Saratov University. New episode. Series: Economy. Control. Right. 2020. Vol. 20, No. 4. Р. 464-468.
3. Okolesnova O.A. A New Reading of the Principles of Public Control in the Context of the Federal Law "On the Fundamentals of Public Control in the Russian Federation" // Proceedings on Intellectual Property. 2014. Vol. 19, no. 4. Р. 64-77.
4. Baikhanov I.B. Formation of the Institute of International Election Observation // Human capital. 2012. No. 1(37). Р. 66-69.
5. Abaeva E.A. To the Question of the Legitimacy of the Modern Constitutional Reform // Bulletin of the Saratov University. New episode. Series: Economy. Control. Right. 2020. Vol. 20, no. 4. Р. 449-458.
6. Sharnina L.A. Public Control as a Guarantee of Constitutional Legality in the Implementation of Constitutional Discretion // Constitutional and Municipal Law. 2017. No. 12. P. 10-14.
7. Spiridonov A.A. System Unity of State Control (Supervision) and Public Control as a Constitutional and Legal Principle // Lex Russica (Russian Law). 2022. Vol. 75, no. 6(187). Р. 48-58.
8. Troitskaya T.V. Subjects of Public Control in Russia // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2020. No. 4(135). Р. 220-229.
