CC BY
11Е.В. ФРОЛОВА кандидат социологических наук, доцент кафедры государственного,
муниципального управления и социальной инженерии Российского государственного социального университета*
Общественный контроль как механизм развития городской инфраструктуры
Эффективное функционирование объектов инфраструктуры является фактором развития муниципальных образований, создавая условия для благоприятного инвестиционного климата, развития частного предпринимательства, комфортного проживания населения. Однако современная инфраструктура переживает ряд серьезных проблем. Прежде всего, это износ остатков советской инфраструктуры. Скудные инвестиции в данную сферу детерминируются тем, что объекты инфраструктуры, требуя высоких затрат на свое содержание, в основном не приносят прибыли тому, кто осуществляет капиталовложения в эти отрасли, а если и приносят, то в долгосрочной перспективе. Отсутствие ориентации на рациональное использование местных трудовых ресурсов и всё более широкое привлечение мигрантов - выходцев из республик бывшего СССР предопределяет другие проблемы, в том числе низкий уровень квалификации используемых трудовых ресурсов. Таким образом, неспособность, а зачастую и невозможность действующей инфраструктуры соответствовать быстро изменяющимся внешним условиям свидетельствует об остроте исследуемой проблемы и требует поиска и применения новых форм и методов управления.
С начала 90-х гг. среднегодовые расходы на строительство объектов инфраструктуры составляли 2,3% ВВП. Лишь в 2008 г.
* Фролова Елена Викторовна, е-таП: efrolova06@mail.ru
стране удалось выйти на среднемировые объемы расходов на строительство инфраструктуры (4,7% ВВП). В 2009 г. в связи с кризисом государственные расходы были вновь сокращены до 2,8% ВВП. В результате в последние годы ситуация обострилась. Об этом свидетельствуют, например, данные рейтинга конкурентоспособности Всемирного экономического форума, где Россия опустилась с 52-го места в 2005 г. на 56-е место в 2009 г. По качеству инфраструктуры Россия оказалась на 71-м месте, а по качеству дорог - на 118-м. В 2010 г. инвестиции в инфраструктуру составляли лишь около 2,5% ВВП1.
Анализ состояния, уровня развития и обеспеченности населения объектами инфраструктуры был осуществлен на основе результатов социологического опроса населения г. Реутов, проведенного автором летом 2010 г.
Реутов - город (с 1940 г.) областного подчинения в Московской области, наукоград Российской Федерации, один из самых благоустроенных городов Российской Федерации по итогам 2007 г. в
о
категории городов с населением до 100 000 человек2. В соответствии со ст. 81 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «наукограды являются городскими округами. Особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах устанавливаются федеральным законом».
Как показал опрос, население города неоднозначно оценивает деятельность органов власти муниципального образования, в частности, в решении вопросов социального обеспечения населения
1 См.: Развитие инфраструктуры в России: новые задачи, старые проблемы. // Обзор центра макроэкономических исследований Сбербанка России - http://www.sbrf.ru
2 Владимир Путин поздравил Реутов с победой // Газета «Реут», 2008, 21 ноября; Самыми благоустроенными городами России в 2007 г. стали Новосибирск, Братск и Реутов // ИА Регнум. 2008.17 ноября.
города и, в первую очередь, в системе жилищно-коммунального хозяйства.
Проблемы ЖКХ жители города считают самыми актуальными. Ни один из 100 опрошенных не оценил качество функционирования объектов жилищно-коммунального комплекса как отличное. При этом респонденты объясняли свое недовольство тем, что бесконтрольно растут цены на услуги ЖКХ, тогда как их качество не улучшается, коммуникации изношены и не ремонтируются. По мнению опрошенных, нет чистоты в городе, плохо вывозится мусор и т.д. Полученные результаты опроса подтверждаются данными фонда «Общественное мнение». 55% респондентов (опрос проведен в ноябре 2010 г. в 100 населенных пунктах, опрошено 1500 человек) оценивают качество жилищно-коммунальных услуг как плохое. При этом 65% респондентов считают, что сумма, которую они выплачивают за жилищно-коммунальные услуги, является слишком большой1.
Несмотря на то, что по информации администрации г. Реутова город от аварийно-восстановительного обслуживания жилого фонда перешел к планово-предупредительному ремонту, мнение горожан не совпадает с отчетом администрации по поводу работы системы ЖКХ, что подтверждают и публикации в Интернет-изданиях. В частности, жители северной части г. Реутова жалуются на то, что в связи с истечением срока эксплуатации лифтовых механизмов в домах им предлагают сдать деньги на их ремонт. При этом никаких квитанций при сборе денег не выдают. Граждане сетуют, что больше половины домов в городе нуждается в капремонте2.
На втором месте оказались услуги, предоставляемые управлением образования города. Так, более половины опрошенных (63%) оценили
1 Фонд "Общественное мнение" www.fom.ru
2 См.: Раз ступенька... //http://www.reutovo.ru/news/gkh/; Капремонт шагает по http://www.reutovo.ru/news/gkh/; http://www.spr.ru/reutov-g/administratsiya-goroda-reutova.html.
//
работу системы образования на «удовлетворительно». Полученные результаты коррелируют с данными фонда «Общественное мнение». По результатам исследования «Реформа школьного образования» почти каждый третий опрошенный (29%) оценивает качество современного российского школьного образования как плохое.1
Потребность населения в качественных образовательных услугах нашла свое отражение и в ответах на следующий вопрос. С учетом того, что ежегодно идет недостаточное финансирование социальных объектов, респондентам был задан вопрос, на какие объекты они увеличили бы финансирование в первую очередь. Более половины опрошенных (64%) хотели бы увеличить финансирование именно системы образования. Больше всего жителей при этом волнует недостаточное количество детских садов.
На третье место респонденты поставили услуги здравоохранения. Более 2/3 респондентов (69%) оценили работу системы здравоохранения на «удовлетворительно». Главная причина такого отношения опрошенных к услугам здравоохранения - ухудшение качества и уменьшение количества бесплатных услуг. Как утверждают респонденты, людей вынуждают получать платные услуги, поскольку бесплатные оказываются некачественными, сопровождаются грубым отношением персонала больниц к пациентам. При этом у респондентов нет уверенности, что платные услуги будут предоставлены качественно, о чем свидетельствуют отзывы граждан о качестве предоставляемых услуг в Интернете2.
Еще одна из причин недовольства - это страховая медицина. Хотя страховой полис позволяет минимальный перечень медицинских услуг получать в любом регионе страны, зачастую медики отказываются принимать больных из других регионов, предлагая им получать
1 Фонд "Общественное мнение" www.fom.ru
2 См.: Жалобы на работу Администрации города // www.spr.ru/reutov-g/administratsiya-goroda-reutova.html.
бесплатные медицинские услуги по месту жительства. Люди пожилого возраста и инвалиды недовольны тем, что в аптеках никогда не бывает бесплатных лекарств и им предлагают купить дорогой импортный аналог.
На четвертом месте оказался вопрос социальной защиты населения, в том числе пенсионного обеспечения. Здесь проблема не столько в незначительности пенсии, сколько в высоких тарифах ЖКХ, здравоохранения и т.д. Как правило, говоря о незначительной пенсии, респонденты ее сравнивают с платой за услуги ЖКХ, ценами на лекарство, продукты и т.д.
Следует отметить, что не оказалось ни одного человека, кто был бы полностью доволен работой социальной инфраструктуры города, нет и тех, кто бы затруднился с обозначением своей позиции. Лишь небольшая доля опрошенных в целом оценила работу социального блока на «хорошо».
Следующие вопросы анкеты касались степени активности самих граждан. Ответы респондентов наглядно свидетельствуют о пассивности граждан в отстаивании своих прав на предоставление услуг, на участие в политической жизни города и т.д.
Только 9 человек из 100 обращались с жалобой в администрацию в связи с некачественно предоставленными услугами и по другим вопросам. Только 23 человека из 100 (это в основном пенсионеры и студенты) постоянно принимают участие в субботниках. И только 6 человек из 100 регулярно ходят на митинги, чтобы публично высказать свою позицию. Даже в праздничных и спортивных мероприятиях, организуемых городом, принимает участие меньше половины опрошенных.
Данные опроса наглядно свидетельствует о нежелании граждан знать, чем занимается администрация города, что планируется и как расходуются денежные средства. Только 8% респондентов иногда
просматривали Интернет сайт администрации города, регулярно интересуются представленными на сайте отчетами, планами, программами 2% опрошенных. При этом только у 14 человек из 100 нет доступа к Интернету (это в основном пенсионеры), 76 человек утверждают, что им это неинтересно.
Таким образом, граждане пассивно ждут, что им предоставят качественные услуги. При этом ничего не предпринимают, когда им эти услуги не предоставляются, считают, что от их позиции ничего не зависит.
Как известно, обращения граждан являются индикатором социального самочувствия горожан. На сайте администрации города указано, что для осуществления обратной связи в Реутове созданы Отдел по работе с обращениями граждан, Дежурная служба главы города, Управление по делам ГО и ЧС, диспетчерские службы жилищно-коммунального хозяйства. Все службы объединены в единую сеть, что позволяет оперативно обмениваться информацией.
В Реутове строятся и принимаются в эксплуатацию детские сады, школы, учреждения культуры и спорта, но этого недостаточно. Учитывая, что население города растет (2000 г.- 71,4 тыс. человек, а на 1 января 2010 г. - 82,7 тыс. человек), новые объекты, которых вводится в эксплуатацию единицы, не покрывают потребности города. При этом население города хочет, чтобы школы и детские сады находились в шаговой доступности и соответствовали современным требованиям безопасности, оснащенности и комфорта.
Таким образом, по мнению опрошенных нами граждан, в г. Реутове ощущается недостаток объектов социальной инфраструктуры (поскольку они строятся в новых микрорайонах города), а их работа жителями города в целом оценена как «удовлетворительная», за исключением такой сферы, как жилищно-коммунальное хозяйство.
В среднем на одного россиянина приходится 18,4 кв. м общей площади. Около 20% городского жилищного фонда неблагоустроено, а в малых городах каждый второй дом не имеет инженерного обеспечения. Более 290 млн. кв. м (11%) жилищного фонда нуждаются в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир в отдельные, 250 млн. кв. м (9%) - в реконструкции. Из года в год увеличивается подлежащий сносу ветхий и аварийный фонд с износом более 60%. Только за последние 5 лет по ветхости выбыло около 40 млн. кв. м.1
Все сложности, которые переживает экономика нашего государства, наиболее остро проявляются в жилищно-коммунальных хозяйствах городских и сельских поселений. Самым проблемным является функционирование жилищно-коммунальных хозяйств
многоквартирных домов, где вопрос стоит вообще о возможности выживания данной отрасли. Денег для поддержания в рабочем состоянии ЖКХ требуется всё больше и больше и деньги вкладываются, правда, зачастую из бюджета муниципалитетов. Тем не менее в настоящее время более двух третей из 52 тыс. предприятий, обслуживающих жилищно-коммунальный комплекс, находятся на грани банкротства2.
Качество работы данных предприятий также вызывает сомнения. «Они создавались для того, чтобы грамотно управлять, грамотно решать проблемы ЖКХ, оказывать людям качественные и недорогие, разумные по стоимости услуги. К сожалению, эти ожидания оправдались не в полной мере. Вывеску поменяли - раньше были различные РЭУ, ДЭЗы, другие конторы, сейчас они стали называться иначе, красиво: «управляющие компании», но стиль их работы
1 См.: Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России . 2009: Стат. сб./ Росстат.- М . 2009.
Кондратьева М.Н. Организация и управление жилищно-коммунальным хозяйством. Ульяновск, 2009 [Электронный ресурс], с. 32.
остался зачастую тот же самый, нередки и случаи мошенничества со средствами коммунальных платежей. Деятельность многих таких фирм непрозрачна, зачастую они связаны и с местными руководителями, отсутствует обратная связь с потребителями»1, -заявил Д.А. Медведев, выступая на заседании Совета по развитию местного самоуправления 5 октября 2010 г.
Факторами неэффективного функционирования управляющих компаний стали: своеволие и самоуправство в установлении нормативов и тарифов; мошенничество со средствами коммунальных платежей; отсутствие обратной связи с потребителями, беззащитность потребителя и безнаказанность сотрудников управляющих компаний; недостаточная информированность населения, вытекающая из непрозрачности деятельности таких фирм; отсутствие мотивов, часто неспособность руководства компаний (нет навыков, образования, опыта) внедрять и осваивать низкозатратные и эффективные методы управления; низкий уровень квалификации используемых трудовых ресурсов в отрасли, что детерминируется широким привлечением мигрантов - выходцев из республик бывшего СССР; высокий процент коррупционности в хозяйственной деятельности.
Таким образом, в настоящее время не создана жёсткая система контроля за новыми для России организациями.
Сегодня одним из эффективных механизмов контроля, и, соответственно, развития городской инфраструктуры может стать прозрачность работы жилищно-коммунального хозяйства.
Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. №731 «Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления много-
1
http://kremlin.ru/transcripts/9147
квартирными домами»1 позволит начать наводить порядок на рынке жилищно-коммунальных услуг. Это первый серьёзный документ, позволяющий и дающий право населению быть в курсе дел управляющих компаний и влиять на их работу. К сожалению, в этом постановлении, которое вступило в силу с 9 декабря 2010 г., не предусмотрена ответственность за невыполнение его положений. Еще одним важным нормативным документом является Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 « Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (в редакции Указа Президента РФ от 13.05.2010 г.), на основании которого главы городов и районов обязаны размещать доклады за отчётный период и трехлетнюю перспективу развития инфраструктуры вплоть до величины тарифов на коммунальные услуги на официальных сайтах городского или муниципального района соответственно. Указ по сей день не исполняется во многих муниципальных образованиях.
Можно привести и другие законодательные акты, которые не оправдали возлагавших на них надежд в области ЖКХ именно по причине безнаказанности за их неисполнение. Необходимо на законодательном уровне разработать систему штрафов и наказаний в отношении управляющих компаний, причём штрафы должны налагаться на руководителей, а не на компанию, в противном случае штрафы так или иначе будут платить потребители. Система наказаний для компаний должна включать выговоры, лишение лицензий, уголовную ответственность. Только выполнение данных предложений создаст условия для привлечения самих граждан к управлению. В пределах же нынешнего правового поля и экономических реалий жильцы-потребители вряд ли смогут влиять на деятельность управляющих компаний. Как показало исследование, проведённое в г.
1 http://www. rg.ru/2010/10/01/doma-standart-dok.html
Реутове, основная масса населения пассивна, не верит в справедливость и возможность изменений в лучшую сторону. Это усиливается юридической и экономической безграмотностью населения, высоким уровнем коррупции, сложностью контроля деятельности компаний, работающих в сфере услуг ЖКХ.
Таким образом, необходимо разработать ряд механизмов, которые позволят создать условия для привлечения граждан к управлению и усилят систему контроля в данной отрасли. Прежде всего, необходимо повысить ответственность управляющих организаций за неисполнение законодательства, в том числе и за нарушение стандартов прозрачности и открытости информации об их работе. Одним из эффективных механизмов может стать система домовых комитетов (Положение о домовом комитете, утверждённое Советом Министров РСФСР и ВЦСПС 09. 08.1968 г.), в рамках которой начальник ЖЭКа обязан был всю организационную и хозяйственную работу согласовывать с общественным домовым комитетом и активом жильцов домов. При этом ЖЭК был подотчётен жилищному управлению местного Совета (отделу коммунального хозяйства). Необходимо узаконить периодичность обязательного отчёта (и его обнародования) управляющими компаниями о расходовании средств, поступающих от жильцов (не менее одного раза в три месяца), причём утверждаться отчёт должен представителями общественности (домового комитета). Не менее одного раза в год должна осуществляться проверка деятельности управляющей компании независимой комиссией, в состав комиссии помимо специалистов, что обязательно, должны входить представители домового актива (общественности). Обязательно необходимо оглашение результатов проверки на сайте, собраниях жильцов.
Таким образом, жилищные и коммунальные вопросы должны находиться под контролем местных органов власти, населения,
проживающего в данном муниципальном образовании. Только такие меры дадут возможность развития инфраструктуры, предпринимательства, привлечения инвестиций, создания новых рабочих мест, будут способствовать повышению уровня и качества жизни городского населения.
Фролова Е.В. Общественный контроль как механизм развития городской инфраструктуры. Функционирование жилищно-коммунальных хозяйств многоквартирных домов является одной из актуальных современных проблем. Эффективному развитию городской инфраструктуры послужит прозрачность работы жилищно-коммунального хозяйства. Необходимо разработать ряд механизмов, которые позволят создать условия для привлечения граждан к управлению и усилят систему контроля в данной отрасли.
Ключевые слова: инфраструктура, проблемы функционирования объектов инфраструктуры, жилищно-коммунальное хозяйство.
Frolova E. V. Public control as an instrument of development for urban infrastructure. Functioning of the housing and communal farms apartment buildings is one of the urgent problem. The transparency of housing and communal services will provide a development of urban infrastructure. We need to work out mechanisms that will allow to attract people to the management and control in the industry.
Key words: infrastructure, problems in the area of infrastructure, housing and communal services.
