CC BY
22
Научная статья С.29-35
УДК 342.41
DOI: 10.47475/2311-696Х-2023-10204
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ
КАК ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
ВО ВЗАИМОСВЯЗИ С КОНСТИТУЦИОННЫМ ПРАВОСОЗНАНИЕМ
Арус Качпероновна Сисакьян
Челябинский государственный университет, Троицкий филиал, Троицк, Россия arussisakyan@mail.ru
Аннотация. Настоящая статья посвящена одному из актуальных вопросов современной российской действительности — применению института общественного контроля, как одной форм общественного, гражданского участия в процессе осуществления народного контроля. Общественный контроль — это механизм, что позволяет обществу контролировать публичную власть, как на этапе принятия, так и на этапе реализации решений и оценки полученного результата. Общественный контроль является важной компонентой политической системы РФ, способный обеспечить реализацию, защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина. Несомненно, государство призвано предпринимать меры для обеспечения правопорядка, но все же немалая роль в процессе управления государством, осуществления одноименного контроля отводится самому индивиду, степени его гражданской активности. Общественный контроль представляет собой широкий набор инструментов, который строится, прежде всего, вокруг принципов прозрачности публичной власти и участия общества в ее работе. Они обеспечиваются путем принятия государством специальных нормативных актов о раскрытии информации, контроля со стороны граждан, некоммерческих организаций, советов, комитетов при органах публичной власти. Существенную роль играют общественные палаты и советы, волонтерские движения, общественные инициативы, голосования, обсуждения и т. д. Таковые становятся дискуссионными площадками, где обсуждаются и согласовываются позиции сторон по спорным вопросам.
В этой связи функционирование гражданского общества и, в частности, эффективное осуществление общественного контроля является залогом достижения конструктивного диалога, баланса частных и публичных интересов. Автор обосновывает высокое предназначение общественного контроля при формировании конституционного правосознания граждан. В статье анализируются современное состояние и перспективы институционализации общественного контроля в Российской Федерации. Дается теоретическая и практическая оценка современного состояния общественного контроля в сфере публичного управления.
Ключевые слова: конституционное правосознание, общественный контроль, гражданское общество, народовластие, общественная палата, народный контроль
Для цитирования: Сисакьян А. К. Общественный контроль как институт гражданского общества во взаимосвязи с конституционным правосознанием // Правопорядок: история, теория, практика. 2023 №2 (37). С. 29-35. DOI: 10.47475/2311-696Х-2023-10204
© А. К. Сисакьян
Research article
PUBLIC CONTROL AS AN INSTITUTION OF CIVIL SOCIETY IN CONNECTION WITH CONSTITUTIONAL LEGAL AWARENESS
Arus Kachperonovna Sisakyan
Troitsk Branch of Chelyabinsk State University, Troitsk, Russia
arussisakyan@mail.ru
Abstract. This article is devoted to one of the topical issues of modern Russian reality — the use of the institute of public control as one of the forms of public, civic participation in the process of people's control. Public control is a mechanism that allows society to control public authorities, both at the stage of making and at the stage of implementing decisions and evaluating the result obtained. Public control is an important component of the political system of the Russian Federation, capable of ensuring the implementation and protection of constitutional rights and freedoms of man and citizen. Undoubtedly, the state is called upon to take measures to ensure law and order, but still a significant role in the process of government, the implementation of the control of the same name is assigned to the individual himself, the degree of his civic activity. Public control is a wide set of tools, which is built primarily around the principles of transparency of public authorities and public participation in its work. They are ensured by the adoption by the state of special regulations on disclosure of information, control by citizens, non-profit organizations, councils, committees under public authorities. A significant role is played by public chambers and councils, volunteer movements, public initiatives, voting, discussions, etc. These become discussion platforms where the positions of the parties on controversial issues are discussed and agreed upon.
In this regard, the functioning of civil society and, in particular, the effective implementation of public control is the key to achieving a constructive dialogue, a balance of private and public interests. The author substantiates the high purpose of public control in the formation of the constitutional legal consciousness of citizens. The article analyzes the current state and prospects of institutionalization of public control in the Russian Federation. A theoretical and practical assessment of the current state of public control in the field of public administration is given.
Keywords: constitutional legal awareness, public control, civil society, democracy, public chamber, people's control
For citation: Sisakyan AK. Public control, as an institution of civil society, in connection with constitutional legal awareness. Pravoporyadok: istoriya, teoriya, praktika [Legal and Order: History, Theory, Practice]. 2023;(2):29-35. DOI: 10.47475/2311-696X-2023-10204 (In Russ.)
Введение
Здоровое конституционное правосознание есть индикатор правового и демократического государства, где активно функционируют все агенты гражданского общества. В разрезе действующего конституционного текста, гражданское общество, скорее собирательный образ. И если лицо, обладающее профессиональным уровнем конституционного правосознания в состоянии понять, что именно следует отнести к институтам гражданского общества и порядок их функционирования, то индивид, обладающий даже среднестатистическим юридическим горизонтом не способен к подобному осознанию. Говорить о полноценно существующем гражданском обществе в Российской Федерации преждевременно, но нельзя не сказать о положительных тенденциях в этой области, начавшемся процессе его укоренения.
Степень активности участников гражданского общества и качество деятельности таковых, а вместе с этим и уровень конституционного правосознания населения, равно как и любые проявления государственно-правовой цивилизации, во многом определяются содержанием конституционного законодательства [1, с. 16]. «Зрелое» гражданское общество невообразимо без демократических институтов правового государства, обеспечивающего его правовую институционали-зацию и защиту» [2, с. 15].
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Выходит, что в основе публичной власти прежде всего лежит воля народа, стало быть возможность влияния на государственные дела. Следуя логике этого конституционного постулата, публичная власть должна осуществляться при
содействии и контроле со стороны институтов гражданского общества, в этом, по меньшей мере, кроется ее созидательный потенциал [3, с. 11].
Часть 2 статьи 3 Конституции РФ, пусть «между строк», но все же упоминает о существовании гражданского общества, где власть, осуществляемая народом, реализуется им непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления; часть 1 статьи 32 Конституции РФ устанавливает право граждан РФ на управление делами государства непосредственно и через своих представителей. Непосредственное народовластие может быть выражено, посредством участия граждан в выборах, референдумах и сходах малонаселенных пунктов, принимая участие в которых граждане принимают имеющее обязательную юридическую силу решение. В общем смысле, всенародное голосование также можно считать проявлением народовластия, за исключением того, что принятое по итогам такой формы плебисцита решение, не имеет императивного значения для законодателя. Кроме того, народовластием можно считать и консультативное участие [4, с. 49] при принятии решений органами публичной власти, например выдвижение общественной инициативы, членство в органах общественного контроля.
Тем не менее, открытым остается вопрос — вкладывает ли законодатель в содержание новоявленного вследствие конституционных поправок 2020 г. термина «единая система публичной власти»1 (классически понимаемого в науке конституционного права в трех формах: государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления) понятие народовластия или же речь идет только об органах государственной власти и самоуправления?
Сомнения в том, что народная воля является единственным источником власти в стране, усиливаются отсутствием реально функционирующего института общественного контроля. Надо думать, что «конституционное присутствие» институтов гражданского общества позволит оживить, пребывающий в состоянии затишья общественный контроль.
Материалы и методы
В качестве объекта исследования выступили общественные отношения, возникающие в процессе реализации общественного
1 О Государственном Совете Российской Федерации : Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2020. № 50 (часть III). Ст. 8039.
контроля, используемые при этом формы и методы гражданского участия, что в совокупности своей лежат в основе, как, впрочем, и сами формируются под влиянием исследуемого в настоящей статье конституционного правосознания.
Предметом исследования послужили отечественные информационные источники, позволяющие осуществить анализ правового статуса институтов общественного контроля, выявить эффективность деятельности таковых.
Теоретической основой данного исследования выступили научные работы отечественных ученых, связанные с вопросами об институтах гражданского общества и прежде всего общественного контроля, функционирования общественных палат, как одного из способов гражданского участия при осуществлении народного контроля.
В процессе исследования общественного контроля, как одного из проявлений гражданского общества, автором были использованы общенаучные приемы и способы познания, основанные на сборе и анализе эмпирического материала.
Методическая основа настоящего исследования включает следующие методы: правовой анализ, сравнение, логико-юридический метод.
Обсуждение проблемы
Общественный контроль является одним из способов обеспечения взаимодействия структур гражданского общества с органами государственной и муниципальной власти. В силу присущих ему качеств институт общественного контроля считают уникальным феноменом. Именно общественным палатам доступен контроль за деятельностью публичных органов власти, обладание методами и средствами для подавления негативных процессов в обществе и публичной власти. В общем целом, это переговорный процесс, позволяющий достичь консенсус на любом уровне властвования — как на федеральном, региональном, местном уровнях, так и в общественном масштабе [5, с. 148].
Конституционализация общественного контроля, а вслед за ней фактическая деятельность общественных палат на всех уровнях государства, позволит улучшить политическую атмосферу страны, повысить эффективность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Стратегия диалога населения и публичной власти может быть выражена «...в реальном участии населения в процессе
принятия властного решения, вплоть до элементарного предварительного выявления общественного мнения при принятии конкретного властного решения органом государственной власти или органом местного самоуправления» [6, с. 227]. Деятельность исполнительной власти будет максимально эффективной и «человекориентированной» при условии достижения компромисса и такой организации процесса обсуждения проблем государственного хозяйства, когда бы форма и результаты проведения его были подлинными. Чем более жесткой является вертикаль исполнительной власти, тем более внушительным должен быть общественный контроль, в противном случае, конфликт интересов будет неизбежным.
Формирование и развитие гражданского общества в условиях российской государственности было выражено посредством учреждения органа общественно-политического представительства — Общественной палаты Российской Федерации.
Высокое предназначение общественных палат подчеркивает профессор С. А. Авакьян, говоря, что таковые призваны стать локомотивом общества, поскольку иные организационные единицы охватывают лишь некоторые части населения, в то время как общественная палата выступает от имени всего общества, консолидирует общественное мнение, превращая его в свои позиции, и доводит их до сведения публичных органов власти [7, с. 508].
Правовая природа общественной палаты, по убеждению Ю. А. Тихомирова, обусловлена конституционными принципами народовластия, примата прав и свобод человека и гражданина и представляет собой возможность легального самовыражения и социализации индивида; высказывание мнения, собственной позиции, инициативы по вопросам общественной жизни.
В. В. Граб называет общественную палату средством коммуникации между обществом и государством [8, с. 35]. П. А. Астафичев органы общественного относит к числу представительных организаций [9, с. 5].
Современная Россия, нареченная ст. 1 Конституции РФ демократическим государством должна создавать не только законодательные возможности учреждения органов общественного контроля, но и возможности его реализации.
В различные годы истории российского государства, общественный контроль функционировал с разной степенью успешностью. Так, Закон СССР от 09.12.1965 № 4224-М «Об органах Народного контроля в СССР» ввиду
своей «невостребованности» и вовсе был отменен. Позже становится очевидным, что государству все же нужны контрольные органы, в связи с чем и создается, например, контрольное управление Администрации Президента1.
Общественная палата Российской Федерации2 как консультативно-совещательный орган была учреждена 1 июля 2005 г. Деятельность ее сводилась к согласованию интересов граждан, общественных объединений и органов публичной власти в целях решения наиболее важных вопросов социально-экономического развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя и демократических принципов развития гражданского общества в стране.
Осуществление общественного контроля традиционно связывают с учреждением Общественной палаты не только на федеральном уровне, но и общественных палат субъектов Российской Федерации и органов общественного контроля на муниципальном уровне. Важно отметить, что организация общественного контроля на трех уровнях, не предполагает системного единства и субординации между ними [10, с. 14]. Но следуя логике ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации, где управление делами государства отнесено к числу конституционных прав граждан Российской Федерации, допустимо считать, что функционирование Общественной палаты является не только исключительной прерогативой Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации), но и предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации).
Обращает на себя внимание тот факт, что до введения в действие ныне действующего ФЗ от 23 июня 2016 г. № 183-Ф3 «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» статус палат субъектов определялся различным образом. В ряде субъектов он именовался «совещательным органом», в других «общественным совещательным органом». Раскрывая сущность палаты ст. 1 вышеназванного ФЗ, указывает что деятельность ее ориентирована на учет потребностей и интересов, защиту прав граждан, профессиональных и социальных групп,
1 Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации : Указ Президента РФ 08.06.2004 № 729 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.
2 Об Общественной палате Российской Федерации : Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
осуществляющих деятельность на территории субъекта РФ, однако не содержит легального определения термина «общественная палата субъекта Российской Федерации», как, впрочем, и не позволяет установить место ее в системе публичных институтов субъекта.
Анализируя функционал общественной палаты федерального уровня, Р. М. Курмаев, при оценивании ее предназначения, совершенно оправданно высказывает к ней комплементарное отношение. Ученый пишет, что палата, скорее общественное объединение, хотя бы и с особым статусом, но позволяющее обществу осуществлять контроль за органами публичной власти, участвовать в деятельности таковых и инициировать проекты в интересующих их областях. Своеобразие института общественной палаты, по мнению ученого, заключается в том, что даже при отсутствии развитого гражданского общества, он делает возможным наиболее оживленной части гражданского общества, реализовать свои намерения по общественному контролю публичной власти. К достоинствам института общественной палаты Р. М. Курмаев [11, с. 143] относит то, что реальная деятельность таковой срабатывает как «спусковой крючок» для «политически унылой» части общества; призывает ее к активной деятельности и ускоряет процесс уверенного фундирования гражданского сообщества в стране.
В общем смысле, общественный контроль — есть представительство интересов народа, донесение потребностей и пожеланий его до органов публичной власти. Именно потому связанные с развитием гражданского общества притязания граждан, где лидирующая роль, по их разумению, отведена государству, не должны исключать предприимчивости самого индивида. Очевидно, что механизм общественного контроля целесообразно «запускать» с инициативы самого индивида, желания его содействовать полезной деятельности [12, с. 413] и совершенствованию органов публичной власти. Институт общественного контроля не должен быть воспринят гражданами как полномочие надзора за деятельностью государства, поскольку смысл его заключается в налаживании сотрудничества общества и публичной власти, инспектирования гражданами по ряду вопросов, связанных с недопущением злоупотреблением властью, предупреждения социальных конфликтов, обеспечения гласности и повышения эффективности органов публичной власти.
Разумеется, Общественная палата РФ, органы общественного контроля субъектов РФ и муниципальных территорий, не входят в систему публичной власти. Тем не менее
общественную палату допустимо считать государственно — общественным органом, поскольку аппарат его, скорее напоминает государственное учреждение, в некотором отношении, являющееся составным элементом государственного аппарата. В. Н. Руденко [13, с. 145]. С точкой зрения ученого согласиться можно, уже хотя бы потому, что практика реализации общественного контроля в России подтверждает его умозаключение.
Одновременно функционирующие общественные и государственные начала, отчётливо проявляются в порядке комплектования Общественной палаты РФ, активным участником которого является Президент РФ. К тому же аппарат общественной палаты осуществляет подготовительную работу для принятия органами власти публичных решений (организация финансового и организационного обеспечения ее деятельности), контроль законотворческого процесса, общественную экспертизу нормативных правовых актов и др. Что в совокупности с дефектами текущего законодательства в этой области не вызывать сомнений в объективности принимаемых решений не может. Сказанное подтверждает допустимость отнесения палаты к государственно — общественным формированиям и субъектам конституционных правоотношений [14,с. 155].
Исследовательский интерес вызывает вопрос, связанный с юридической силой актов, издаваемых общественными палатами. Очевидно, что общественные палаты являются активными участниками процесса правового регулирования, в сфере общественного контроля за деятельностью органов публичной власти на федеральном, региональном и местном уровнях. Выходит, акты общественных палат можно отнести к категории правоприменительных документов. Вместе с тем, в научной литературе высказываются мнения о возможном включении органов гражданского контроля в единую систему публичной власти, допуская при этом рекомендательный характер принимаемых ими решений. Согласиться в этой части с мнением коллег сложно, особенно в части отнесения палаты к системе органов публичной власти.
Важным, по нашему убеждению, является то обстоятельство, что общественная палата, вне зависимости от уровня ее существования, прежде всего ориентирована на объединение общества. Надо думать, что именно в этом причина недопущения к участию в составе палаты политических партий, чьи программы, традиционно разноречивы, а значит соучастие в процессе сплочения общества таковых неразумно.
Шероховатости текущего законодательства и вместе с этим нелогичная практика реализации общественного контроля, конечно же, проблема категории животрепещущих. Однако заложенный в институте общественного контроля, не до конца раскрытый потенциал, все же вселяет надежды, на повышение качества деятельности общественных палат, в рамках которой может быть достигнут компромисс между публичной властью и гражданским населением по вопросам политики всего государства, отдельного субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Учрежденные повсеместно ассоциации общественного контроля, действительно, должны были обеспечить конструктивный диалог между обществом и органами власти. Что, собственно, определяет содержание и созидательный потенциал Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1, Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации»2. Более того, стать благоприятной
1 Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21 июля 2014 № 212-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2014. № 30. Ст. 4213.
2 Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2016. № 26 (часть I). Ст. 3852.
средой для реализации конституционного права по управлению делами государства наиболее инициативными гражданами, при условии их надлежащей легитимации. Действительность такова, что реализуемый общественный контроль, если и функционирует, то с одобрения тех, кто должен быть объектом такого контроля — публичных органов власти.
Заключение
Гражданская инициатива, ориентированная на установление иных, негосударственных форм народного контроля, нередко воспринимается органами публичной власти как покушение на принадлежащую им власть, что влечет за собой негативную реакцию на подобного рода явления. Стало быть, формы народной активности находятся под контролем органов власти, зависят от установленного в государстве политического режима и качества диалога государства и общества. Достижение консенсуса между обществом и государством позволяет трансформировать власть в авторитет, превращая тем самым акты государственного управления в легитимные нормы политической деятельности [15, с. 48], что вместе с этим позволит повысить кредит доверия граждан к органам публичной власти, сформирует в них желание инициативного участия в жизни государства, что в общем смысле и есть искомое нами конституционное правосознание.
Список источников
1. Сисакьян А. К. Конституционные преобразования системы публичной власти и их влияние на формирование положительного конституционного правосознания // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 14-17.
2. Сисакьян А. К. К вопросу о влиянии конституционных ценностей при формировании конституционного правосознания // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 5. С. 14-19.
3. Баринов Э. Э. Конституционное правосознание в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Баринов Эдуард Эдуардович. Ростов-на-Дону, 2001. 23 с.
4. Авакьян С. А. Представительство в конституционном праве: вопросы теории и практики : монография. Москва : Юстицинформ. 2022. 448 с.
5. Евстафьева Ю. Г. Роль Общественной палаты в достижении юридического консенсуса // Вестник Владимирского юридического института. 2008. №2 (7). С. 141-147.
6. Кожевников О. А. Остапович И. Ю. Нечкин А. В. Современное состояние институтов прямой демократии в России: понятие, классификация и перспективы развития // Вестник Томского государственного университета. 2020. №456. С. 225-233.
7. Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс : учеб. пособие. В 2 томах. Том 1. Москва : Норма ; ИНФРА-М, 2010. 508 с.
8. Гриб В. В. Историческая роль и значение общественных формирований в России в развитии гражданского общества // История современного государства и права. 2010. № 10. С. 33-35.
9. Астафичев П. А. Общественная палата России в механизме общественно-политического представительства: проблемы правового регулирования // Государство и право. 2007. № 1. С. 5-10.
10. ХристичА. С. Понятие и политико-правовая природа Общественной палаты Российской Федерации // Юристъ-Правоведъ. 2012. № 5 (54). С. 12-15.
11. Курмаев Р. М. Общественная палата Российской Федерации как институт гражданского общества : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Курмаев Рустам Мусаевич. Коломна, 2006. 174 с.
12. Авакьян С. А. Представительство в конституционном праве: вопросы теории и практики : монография. Москва : Юстицинформ, 2022. 448 с.
13. Руденко В. Н. Консультативные общественные советы: особенности организации и деятельности // Государство и гражданское общество: практика эффективного взаимодействия. Международный опыт : сборник статей и документов. Минск : ФУАинформ, 2009. С. 162-173.
14. Васильев С. А. Государственно-общественные формирования как субъекты конституционно-правовых отношений // Lexrussica. 2017. №1. С. 153-163.
15. Ховралёв А. Л. Конституционная легитимность как основополагающая предпосылка обеспечения стабильности общества и государства // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2014. №2 (27). С. 46-50.
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ
CONFLICT OF INTEREST
There is no conflict of interest.
Конфликт интересов отсутствует.
Дата поступления статьи / Received: 22.03.2023. Дата рецензирования статьи / Revised: 05.04.2023. Дата принятия статьи к публикации / Accepted: 20.04.2023.
