CC BY
58
Общественная палата Российской Федерации в системе выполнения властных функций
Бондаренко Александр Александрович,
магистр Московского государственного университета E-mail: aleksbondarenko2012@yandex.ru
Общественная палата Российской Федерации является важным связующим звеном между государством и обществом, позволяющим согласовать интересы государства и общества, обеспечить общественный контроль над исполнением властных полномочий, содействовать реализации государственной политики. Как и любой сложный институт, Общественная палата не лишена некоторых недостатков и внутренних противоречий. Встают вопросы о наиболее оптимальном порядке формирования общественной палаты, её политико-правовой сущности и предназначении. В исследовании автор пытается ответить на эти вопросы, предложить свои подходы к решению существующих проблем. Для решения указанных задач автором применяется широкий спектр методов, особое значение придаётся системному, функциональному и эволютивному методам, позволяющим рассмотреть Общественную палату как составную часть системы в её историческом развитии.
Ключевые слова: Общественная палата, общественные палаты, общественные объединения, гражданское общество, общественный контроль
S2
со см о см со
Как следует из закона, Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации. При это само определение Общественной палаты в законе не даётся, что является явным недостатком законодательной техники.
Порядок формирования Общественной палаты представляет собой совокупность различных процедур: отдельные процедуры предусмотрены для 40 кандидатур, определяемых Президентом, для 85 кандидатур, выдвигаемых общественными палатами субъектов, и для 43 членов Общественной палаты от общероссийских общественных объединений. Всего в Общественной палате, таким образом, насчитывается 168 членов. Такой порядок формирования Общественной палаты действовал не всегда [1, С. 503-519]; в изначальной редакции законы Общественная палата насчитывала 126 человек, поровну от Президента, общероссийских, региональных и межрегиональных общественных объединений. При этой системе формирования отсутствовали гарантии наличия своего представителя в Общественной палате у всех субъектов Российской Федерации. Общеизвестно, что десять субъектов Российской Федерации не были представлены ни в одном из 4-х созывов палаты. Более того, такой порядок формирования Общественной палаты противоречил цели, с которой она создавалась. В отличие от политических партий, религиозных объединений или общественных палат субъектов, Общественная палата призвана выступать от имени всего общества, обобщать общественное мнение и доносить его до органов власти. Это видно из формулировки закона, которая говорит о том, что Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов для решения наиболее важных вопросов в целом в Российской Федерации. Таким образом, отсутствие представителей от отдельных субъектов федерации, упомянутое выше, противоречило бы самой природе Общественной палаты, которая должна представлять всё общество. Остро стоял вопрос о том, по какому принципу включались в Общественную палату межрегиональные
общественные объединения, какие из них имели право быть представленными в Общественной палате Российской Федерации, а какие нет.
Однако и современная система формирования Общественной палаты несовершенна. Нетрудно заметить, что население удалено от процедуры формирования Общественной палаты. Ведущая роль в формировании Общественной палаты принадлежит Президенту, имеющему квоту в 40 кандидатур, рабочей группе из членов Общественной палаты и общественным палатам субъектов. Возможна ситуация зависимости членов Общественной палаты от предложивших их кандидатуры субъектов. Более того, при предусмотренных процедурах формирования Общественной палаты население фактически удалено от участия в избрании её членов. Можно предложить различные пути решения этих проблем: например, обязательное одобрение населением каждой из кандидатур в члены Общественной палаты, или введение квоты для прямого избрания населением. Можно было бы ввести дополнительную квоту на представление кандидатур для Государственной Думы, как органа народного представительства. Введение аналогичной квоты для Совета Федерации нецелесообразно, поскольку и так есть представители от общественных палат субъектов, то есть принцип федерализма и равноправие субъектов соблюдаются.
Интересен вопрос о политико-правовой природе Общественной палаты, её предназначении. Традиционно сами палаты именуют себя консультативно-совещательными органами. Представляется, что это не совсем справедливо. Полномочия Общественной палаты Российской Федерации выходят за пределы совещательных: так, она вправе проводить экспертизу проектов НПА, а её заключения подлежат обязательному рассмотрению государственными и муниципальными органами. Стоит заметить также, что в силу вышеупомянутых полномочий Общественную палату нельзя считать только лишь общественной структурой. Как замечает С.А. Авакьян [2, С. 503-519], в Общественной палате видны государственные начала, такие как назначение 40 человек указом Президента РФ или полномочия по экспертизе проектов НПА. Более того, предложения Общественной палаты Российской Федерации могут быть направлены на совершенствование государственной политики. С другой стороны, нельзя согласиться с мнением Ибрагимовой Г.Ш., что «многие факторы говорят о том, что перед нами очередной орган власти» [3, С. 34-35], хотя бы потому, что Общественная палата не обладает возможностью принудить к исполнению своих решений и не является юридическим лицом. Исходя из всего вышесказанного, Общественная палата является смешанной структурой, совмещающей в себе и государственные, и общественные начала, и обладающей широким спектром полномочий.
Уяснив вопрос о природе Общественной палаты, нужно рассмотреть вопрос о её предназначении. Общественную палату по праву можно на-
звать флагманом гражданского общества в России. Это обеспечивается за счёт того, что она представляет интересы всего общества, и имеет широкий круг полномочий для продвижения интересов общества. Но роль Общественной палаты не исчерпывается сбором и продвижением гражданских инициатив, она гораздо глубже: Общественная палата является уникальной площадкой для обсуждения проблем, имеющих общегосударственное значение, местом для общенационального диалога, позволяющему учесть интересы всех слоёв общества и трансформировать их в единое общественное мнение, инструментом обратной связи общества и государства. То есть, Общественная палата является, по меткому замечанию Т.В. Троицкой [4, С. 422-426], «консолидирующим гражданское общество институтом». Именно эти черты выделяют её из всех иных институтов гражданского общества.
Признавая за Общественной палатой важнейшую роль в консолидации гражданского общества, всё чаще раздаются голоса в поддержку расширения её полномочий. Так, С.А. Авакьян предлагает привлекать общественную палату к распределению ресурсов для поддержки некоммерческих организаций, а Т.Н. Михеева настаивает на координации деятельности региональных общественных палат со стороны Общественной палаты РФ, вплоть до финансирования общественных палат субъектов Федерации из федерального бюджета через Общественную палату Российской Федерации, что, по её мнению, не только уравновесит региональные палаты между собой, но и придаст им определенную самостоятельность [5, С. 1113]. На взгляд автора исследования, подобная мера хоть и усилит влияние Общественной палаты, но может сделать иные общественные формирования зависимыми от Общественной палаты РФ, поставить их в подчинённое по отношению к Палате положение. Не нарушит ли подобная мера равенство общественных объединений перед законом, гарантированное 13 статьёй Конституции, не приведёт ли это к дискриминации (так, например, исследователь М.И. Иванова считает, что в поддержке тех или иных объединений может присутствовать позитивная дискриминация) [6, с 177]? Это те вопросы, которые следует решить, прежде чем расширять полномочия Общественной палаты. Представляется, что в определённых сферах расширение полномочий Общественной палаты можно только приветствовать, так, предлагаемое Общественной палате (и общественным палатам субъектов) право назначать наблюдателей на региональных и муниципальных выборах позволит повысить открытость и транспарентность выборов, обеспечить равенство всех кандидатов и повысить р авторитет Общественной палаты как флагмана ИД гражданского общества. Е
Другим частым предложением является прида- К ние Общественной палате статуса юридического ё лица (согласно текущей редакции закона, Обще- у ственная палата не является юридическим лицом). А
см 00
Данное предложение должно придать Общественной палате большую самостоятельность и независимость от любых органов государственной власти и местного самоуправления [7, С. 50-54]. По мнению автора исследования, предпочтительнее сохранение у Общественной Палаты текущего статуса, поскольку придание Общественной палате статуса юрлица позволит приостанавливать её деятельность или даже ликвидировать Общественную палату как юридическое лицо, что, наоборот, может усилить зависимость Общественной палаты от государственной власти. Возможные преимущества, на взгляд автора исследования, не оправдывают рисков.
Звучат и иные предложения. По мнению С.С. Та-хоевой, тенденцией дальнейшего повышения роли Общественной палаты Российской Федерации в системе гражданского общества может быть исключение участия Президента Российской Федерации в формировании состава Общественной палаты [8, С.180]. По её мнению, Общественная палата Российской Федерации может формироваться только путем делегирования в ее состав представителей общественных объединений. Представляется, что отношение к данному предложению зависит от концепции, которой придерживается конкретный исследователь - но стоит учитывать, что исключение Президента значительно уменьшит государственный элемент в общественно-государственной природе Общественной палаты, приблизит палату к «чистым» общественным институтам, изменив тем самым её правовую природу. Тем более, как верно замечает Ю.А. Гнусаре-ва, зарождение и развитие Общественной палаты в её российском варианте тесно связано с главой государства, главным инициатором её создания [9, С. 24].
Подводя итоги работы, следует признать, что, несмотря на ряд обозначенных в работе проблем, Общественная палата РФ успешно функционирует. Ни одна сколь-либо значимая общественная инициатива не обходится без внимания и поддержки со стороны Общественной палаты[10, С. 32-35], а за годы её работы были рассмотрены десятки тысяч обращений граждан и их объединений. Общественная палата имеет хорошие перспективы для дальнейшего развития, однако нетрудно заметить, что перспективы развития Общественной палаты будут во многом зависеть от политической воли законодателя. Вопрос состоит в том, пойдёт ли законодатель на ключевые изменения, решится ли приблизить Общественную палату к населению через изменение порядка её формирования, наделит ли Общественную палату дополнительными полномочиями, которые позволят ей отстаивать интересы граждан. Отдельного внимания законодателя заслуживает несовершенный механизм взаимодействия общественных палат субъектов с Общественной палатой Российской Федерации, который при должном внимании к себе даст мощный импульс дальнейшему развитию гражданского общества в России (интересные предложения,
касающиеся взаимодействия федеральной Общественной палаты и палат субъектов, выдвигаются в статьи И.В. Лобанова «Правовое регулирование взаимодействия общественной палаты субъекта российской федерации с органами государственной власти и другими структурами») [11, С. 96-99]. Многое будет зависеть и от кадровой политики, потому что важнейшим двигателем Общественной палаты являются сами её члены.
Литература
1. Конституционное право России. Учебный курс: учебное пособие в 2 т. / С.А. Авакьян - 6-е изд., перераб. и доп. - Москва: Норма: ИНФРА-М, 2020. С.503-519.
2. Ибрагимова Г.Ш. Проблема правового регулирования организации и деятельности Общественной палаты РФ // Научные исследования. Право. - 2016. -№ 3 (4). С. 34-35.
3. Троицкая Т.В. Общественная палата в России: история создания и тенденции развития на современном этапе // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия Экономика. Управление. Право. 2019. С.422-426.
4. Михеева Т.Н. Об актуальных тенденциях в правовом регулировании статуса общественной палаты Российской Федерации // Юридический мир. - 2013. -№ 5. С. 11-13.
5. Иванова М.И. Конституционный принцип равенства общественных объединений перед законом в Российской Федерации: диссертация ... кандидата юридических наук; [Место защиты: Сарат. гос. ун-т им. Н.Г. Чернышевского]. -Саратов, 2010. - 177 с.
6. Тахоева С.С. Конституционно-правовой статус Общественной палаты Российской Федерации: вопросы теории и практики: диссертация . кандидата юридических наук; [Место защиты: Рос. акад. правосудия]. - Москва, 2009. -180 с.
7. Гончаров В.В. Проблемы организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации // Новый Индекс. - 2010. - № 4. -С.50-54.
8. Гнусарева Ю.А. Роль общественной палаты в процессах институционализации гражданского общества в современной России: автореферат дис. . кандидата политических наук; [Место защиты: Сарат. гос. соц.-эконом. ун-т]. - Саратов, 2009. - 24 с.
9. Михеева Л. Ю.; беседовал Д. Олишевский // Российская Федерация сегодня. - 2020. -№ 4. - С. 32-35.
10. Лобанов И.В. Правовое регулирование взаимодействия общественной палаты субъекта российской федерации с органами государственной власти и другими структурами // Известия Саратовского Университета. Новая Серия. Серия: Экономика. Управление. Право. 2015. С.96-99.
THE PUBLIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE SYSTEM OF POWER FUNCTIONS
Bondarenko A.A.
Moscow State University
The Civic Chamber of the Russian Federation is an important link between the state and society, which makes it possible to coordinate the interests of the state and society, ensure public control over the exercise of power, and promote the implementation of state policy. Like any complex institution, the Public Chamber is not without some shortcomings and internal contradictions. Questions arise about the most optimal procedure for the formation of a public chamber, its political and legal essence and purpose. In the study, the author tries to answer these questions, to offer his own approaches to solving existing problems. To solve these problems, the author uses a wide range of methods, attaching particular importance to systemic, functional and evolutionary methods, which allow us to consider the Public Chamber as an integral part of the system in its historical development.
Keywords: Public chamber, public chambers, public associations, civil society, public control.
References
1. Constitutional law of Russia. Training course: textbook in 2 volumes / S.A. Avakyan - 6th ed., revised. and additional - Moscow: Norma: INFRA-M, 2020. S. 503-519.
2. Ibragimova G. Sh. The problem of legal regulation of the organization and activities of the Public Chamber of the Russian Federation // Scientific Research. Right. - 2016. - No. 3 (4). pp. 34-35.
3. Troitskaya T.V. The Public Chamber in Russia: the history of creation and development trends at the present stage // Bulletin of the Saratov University. New episode. Series Economics. Control. Right. 2019. S. 422-426.
4. Mikheeva T.N. On current trends in the legal regulation of the status of the Public Chamber of the Russian Federation // Legal World. - 2013. - No. 5. S. 11-13.
5. Ivanova M.I. The constitutional principle of equality of public associations before the law in the Russian Federation: dissertation ... candidate of legal sciences; [Place of protection: Sarat. state un-t im. N.G. Chernyshevsky]. - Saratov, 2010. - 177 p.
6. Takhoeva S.S. Constitutional and legal status of the Public Chamber of the Russian Federation: questions of theory and practice: dissertation . candidate of legal sciences; [Place of protection: Ros. acad. justice]. - Moscow, 2009. - 180 p.
7. Goncharov VV Problems of organization and activities of the Public Chamber of the Russian Federation // New Index. -2010. - No. 4. - S. 50-54.
8. Gnusareva Yu.A. The role of the public chamber in the processes of institutionalization of civil society in modern Russia: Abstract of the thesis. . candidate of political sciences; [Place of protection: Sarat. state social economy university]. - Saratov, 2009. - 24 p.
9. Mikheeva L. Yu.; interviewed by D. Olishevsky // Russian Federation today. - 2020. - No. 4. - S. 32-35.
10. Lobanov I.V. Legal regulation of the interaction of the public chamber of the constituent entity of the Russian Federation with public authorities and other structures. Bulletin of the Saratov University. New episode. Series: Economy. Control. Right. 2015, pp. 96-99.
