CC BY
26УДК 342 ББК 67.400
Галина Степановна Брусалинская
доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Института государственного управления, права и гуманитарных наук Приднестровского Государственного университета им. Т.Г. Шевченко, кандидат юридических наук
brusalinskaya_g@mail. т
MD-3300, Приднестровская Молдавская Республика г. Тирасполь, ул. 25 Октября, 128
ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ В ПРИНЦИПЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ ПРИДНЕСТРОВЬЯ И РОССИИ
Аннотация. В работе анализируется принцип разделения властей как относительно новый механизм реализации такого общественно-политического явления как власть на территории постсоветского пространства, в частности, в Российской Федерации и в Приднестровье. Разделение властей рассматривается в контексте его конституционного закрепления в историческом и правовом аспектах. Проводится сравнительный анализ с учетом российских и приднестровских конституционных реформ с 1990-х г.г. 20 века до наших дней.
Ключевые слова: государство, разделение властей, конституция, система сдержек и противовесов.
G.S. BRUSALINSKAYA, Associate Professor of the Department of Public Administration Institute of Public Administration, Law, and Social and Humanitarian Sciences
at T. G. Shevchenko Pridnestrovian State University,
Ph.D. in law, brusalinskaya_g@mail. ru 128, 25 October str., Tiraspol, MD-3300, Pridnestrovian Moldavian Republic
GENERAL AND SPECIAL IN THE PRINCIPLE OF SEPARATION OF POWERS IN THE ACTIVITIES OF STATE AUTHORITIES AND ADMINISTRATION OF PRIDNESTROVIE AND RUSSIA
Annotation. The paper analyzes the principle of separation of powers as a relatively new mechanism for implementing such a socio-political phenomenon as power in the territory of the post-Soviet space, particularly, in the Russian Federation and in Pridnestrovie. The separation of powers is considered in the context of its constitutional consolidation in historical and legal aspects. A comparative analysis is carried out taking
into account the Russian and Pridnestrovian constitutional reforms from the 20th century to the present day.
Key words: state, separation of powers, constitution, a system of checks and balances.
В Конституциях Приднестровской Молдавской Республики (ст. 6) и Российской Федерации (ст. 10) закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную1. При этом Президент государства обоих стран не входит в эту триаду, находясь над всеми ветвями власти. Однако по сути и смысловой нагрузке конституционно закрепленных полномочий, деятельность Президента наиболее тесно связана с исполнительной ветвью власти.
Следует отметить, что поиск оптимальной модели разделения властей в Приднестровье, как и в России на разных этапах развития государства приводил к разным раскладам и соотношению компетенций, полномочий и даже силы политического влияния тех или иных органов государственной власти и управления. Закрепление, в первую очередь, происходило на конституционном уровне, а затем — более подробно детализировалось и интерпретировалось в действующем законодательстве.
В Советском Союзе о принципе разделения властей речи не шло, так как лозунг «Вся власть — Советам» и руководящая роль КПСС пронизывали практически всю жизнь государства и общества и подразумевали под собой верховенство постановлений и распоряжений высшего законодательного органа — Верховного Совета СССР, принятых в развитие конституционных положений, закрепляющих конкретное положение каждого элемента государственного аппарата в стране. Таким образом, принцип разделения властей советскому укладу и социалистическому строю был органически чужд.
Проникновение этого принципа в правовое поле государства произошло уже после распада Союза ССР и «парада суверенитетов», когда все бывшие республики СССР стали самостоятельными независимыми государствами со своими Конституциями и законодательством. Сам принцип, как и институты президентства, парламентаризма, конституционализма и приоритета прав
1 Конституция Приднестровской Молдавской Республики. Принята на всенародном референдуме 24.12.1995 г. (текущая редакция по состоянию на 23.07.2019 г.). Размещена на официальном сайте Верховного Совета ПМР. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https://vspmr.org (дата обращения: 13.02.2023); Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // «Российская газета» от 25 декабря 1993 г. № 237 (первоначальный текст).
человека, отразил влияние западных, демократических ценностей, которые на фоне советских ориентиров в конце 80 -х—начале 90-х гг. XX в. воспринимались прогрессивно и актуально. Старая система изжила себя, но на смену ей ничего качественно нового руководители вновь образованных на основе пятнадцати бывших союзных республик — новых независимых государств, предложить не могли. Даже в Российской Федерации как единственной де-юре правопреемнице Советского Союза на начальном этапе наблюдалось сильное влияние западных норм и их имплементация в действующее законодательство. Можно сказать, что в тот период происходила переориентация на прозападные рельсы в управлении и реформировании правовой системы страны.
Именно распад Советского Союза стал своего рода точкой отсчета в формировании новой реальности в каждом из государств СНГ, образованном двенадцатью из пятнадцати бывших союзных республик (без государств Прибалтики — Латвии, Литвы и Эстонии) в целях создания другого будущего и построения качественно иного взаимодействия между этими государствами на равноправных и взаимовыгодных началах, без давления сверху и диктата «из союзного центра».
На протяжении длительного времени принцип разделения властей в той или иной форме успешно реализовывался во всех развитых государствах Западной Европы, Канаде и США. В основном это было свойственно странам с республиканской формой правления. Перестройка конца 80-х гг. XX в. положила начало не просто обсуждению возможных альтернатив советской жестко централизованной форме правления, но и практической реализации договоренностей по уничтожению того самого «железного занавеса», который весь период существования Советского Союза не позволял размывать советские идеалы и ценности в западном либерализме. Причем эти процессы происходили на самом высоком уровне. Как следствие, политические альянсы «Горбачев -Рейган» и «Ельцин-Клинтон» фундаментально изменили правовую, экономическую и идеологическую реальность всего постсоветского пространства.
В течение 1991-1995 гг. все государства СНГ приняли свои Конституции, устанавливающие основные начала государственности и новые принципы государственного управления. В Российской Федерации как суверенном независимом государстве Конституция была принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., в Приднестровской Молдавской Республике, в 1992 г. отстоявшей свою самостоятельность и независимость от Республики Молдова первая, временная Конституция была принята в 1991 г., а позже — в
1995 г. на Всенародном референдуме — постоянная Конституция, которая действует и в настоящее время.
Принятие новых конституций, дающих значительно больше прав и свобод гражданам, повышающих ответственность управленцев перед своим народом, закрепляющих новые демократические институты, было достаточно серьезным нововведением, учитывая исторические, географические и даже религиозные особенности бывших постсоветских республик. Время показало, что либерально-демократические идеалы и ценности в каждом государстве преобразуются и отыгрывают по-своему.
Так, первая Конституция Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республики (далее — ПМССР), оформившая становление государственности Приднестровской республики, по сути во многом была еще советской1 [1, с. 207, 211- 212]. В ее основу в части разделения властей был положен Декрет о государственной власти Приднестровской МССР. Она была принята 2 сентября 1991 г. на IV съезде депутатов всех уровней ПМССР в очень сложных исторических и политических условиях противостояния попыткам насильственной ликвидации Приднестровской Республики со стороны националистических властных структур Республики Молдова [1, с. 227].
Верховный Совет ПМССР ввел ее в действие с момента принятия. Конституционные нормы того периода должны были защитить и отстоять Республику, а также дать отправное начало разработке законодательной базы молодого государства в изменившихся обстоятельствах перехода от административных к экономическим методам регулирования народного
1 Декрет принят на второй сессии первого созыва Верховного Совета Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республики 8 декабря 1990 года. В соответствии с его положениями государственная власть в республике осуществляется по принципу разделения властей: на законодательную, исполнительную и судебную. Верховный Совет Приднестровской Молдавской ССР является высшим законодательным и контрольным органом государственной власти. Верховный Совет ПМССР состоит из двух Палат: Совета Республики и Совета Национальностей.
Главой Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республики является Председатель Республики.
Местные Советы обладают всей полнотой государственной власти на подведомственных им территориях в соответствии с Конституцией, законами и другими нормативными актами Приднестровской МССР.
Исполнительные органы создаются соответствующими Советами народных депутатов и подотчетны им в своей деятельности.
Судьи и народные заседатели независимы и подчиняются только закону.
Конкретизации того, какой должна быть структура органов исполнительной и судебной власти, в Декрете не содержалось. И Декларация о суверенитете Приднестровской Молдавской ССР 1990 г., и Декрет о государственной власти ПМССР должны были стать основой для подготовки Конституции ПМССР.
хозяйства. Именно после принятия (хотя и на ограниченный (начальный) период) Основного закона ПМССР, были созданы и законодательно закреплены структуры новой исполнительной власти; переведены под юрисдикцию ПМССР и переподчинены Правительству ПМССР и Верховному Совету ПМССР все правоохранительные органы, расположенные на этой территории, принят целый ряд специальных законов («О Вооруженных силах на территории ПМССР», «О собственности в Приднестровской Молдавской Республике», «Об Арбитражном суде Приднестровской Молдавской Республики» и др.).
14 января 1992 г. Верховный Совет ПМР принял Постановление № 140 об образовании Верховного Суда ПМР — Высшего органа судебной власти в сфере гражданского, уголовного, административного судопроизводства. Постановлением Верховного Совета № 112 от 5 ноября 1991 г. было внесено изменение в название Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республики. В результате республика стала называться «Приднестровская Молдавская Республика» [1, с. 226].
Таким образом, после переименования должности «Председатель ПМССР» в должность «Президент ПМР» (это произошло одновременно с принятием Верховным Советом Закона «О выборах Президента Приднестровской МССР» 22 декабря 1991 г. См: Постановление Верховного Совета ПМССР № 104) начала уже более четко вырисовываться классическая триада разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную [1, с. 235]. В ее рамках шло перераспределение ключевых полномочий по управлению вновь образованной Республикой как среди формируемых и назначаемых, так и среди выборных государственных органов посредством прямого тайного всенародного голосования. Осуществлялась активная имплементация и адаптация демократических институтов в приднестровскую правовую и политическую реальность.
Уже к 24 декабря 1995 г. Конституционной комиссией, созданной при Верховном Совете ПМР, проект новой Конституции Приднестровской Молдавской Республики был вынесен на референдум, в котором приняли участие 58,2% избирателей, а за новую Конституцию проголосовали 81,8% избирателей [1, с. 519]. Новая Конституция ПМР стала не только фундаментальной правовой основой общественно-политического устройства государства, но и в большей степени соответствовала соотношению компетенций и разделения властей в рамках сложившейся приднестровской системы сдержек и противовесов. Однако, учитывая сложную политическую обстановку, в проекте, утвержденном на Всенародном референдуме, Президент ПМР стал не только Главой государства, но и Главой исполнительной власти в
Приднестровье, а также была введена должность вице -Президента ПМР. Что касается формы правления в Приднестровской Молдавской Республике, то она в соответствии с решениями I и II съездов Советов депутатов всех уровней Приднестровской МССР, видоизменялась вначале от советской к парламентской и далее к смешанной — парламентско-президентской с введением поста Президента Республики. В ст. 55 Конституции ПМР 1995 г. уже было четко прописано, что Приднестровская Молдавская Республика является президентской республикой.
В тот период не только в Приднестровье, но и на всем постсоветском пространстве наблюдалось ярко выраженное влияние зарубежного законодательства и западных демократических начал на правовые системы новых государств СНГ. В рамках системы сдержек и противовесов при соблюдении принципа разделения властей каждое из этих государств закрепляло на конституционном уровне разные правовые системы. Если принималось усиленное в плане компетенции, полномочий и политического влияния положение Парламента, то в этом случае республика становилась парламентско-президентской, если президента, то это порождало либо президентско-парламентскую форму правления, либо президентскую.
Верховный Совет ПМР — парламент Приднестровья по Конституции 1995 г. был двухпалатным, состоящим из Палаты Законодателей (32 депутата) и Палаты Представителей (35 депутатов). При этом активный поиск оптимальных моделей взаимодействия органов государственной власти и управления, в целях повышения эффективности работы государственного аппарата, продолжался. В 2000 г., в результате конституционной реформы, текст действующей Конституции обновился более чем наполовину. Правительство, как Высший коллегиальный орган исполнительной власти, упразднялось, исполнительная власть была представлена Кабинетом Министров, хотя его деятельностью, по-прежнему, руководил Президент ПМР. Практически с момента основания Приднестровья и после проведения Конституционной реформы в 2000 г. Республику стали называть суперпрезидентской, т.к. с 2000 г. ограничений по сроку пребывания на посту Президента у действующего главы государства не было, а Кабинет Министров ПМР, сменивший закрепленное в Конституции ПМР 1995 г. Правительство ПМР, получил больше самостоятельности и меньше контроля в своей деятельности, несмотря на сохраняющуюся подотчетность парламенту — Верховному Совету ПМР.
Верховный Совет ПМР стал однопалатным, количество депутатов сократилось до 43, а также на конституционном уровне закреплялось создание и деятельность Конституционного суда ПМР как органа конституционного
контроля. Несмотря на независимость и недопустимость вмешательства государственных органов одной ветви власти в деятельность другой, в процессе государственного управления они постоянно взаимодействуют между собой, что обеспечивает качественную работу всего государственного механизма Приднестровья.
17 сентября 2006 г. в Приднестровье прошел Референдум, на котором народ должен был выбрать свой дальнейший путь развития, учитывая все более усиливающийся проевропейский вектор развития соседней Молдовы.
В итоге более 90% проголосовало за независимость Приднестровья с последующим возможным присоединением к Российской Федерации. Сегодня эти результаты приобретают еще большую актуальность и в переподтверждении не нуждаются. После Референдума 2006 г. парламент Приднестровья запустил процесс гармонизации приднестровского законодательства с российским. Конституционная реформа 2009 -2011 гг. вернула в правовое поле Правительство ПМР как высший орган исполнительной власти во главе с Председателем Правительства ПМР, была упразднена должность Вице-президента ПМР, а Президент стал арбитром над всеми ветвями власти, не входя ни в одну из них. В настоящее время подобный расклад в системе государственного управления видится наиболее эффективным, потому что не наблюдается смешения или злоупотребления полномочиями отдельными органами государственной власти и управления и должностными лицами, а также имеет место функциональный подход, когда лишних или формально-номинальных управленцев в системе нет.
В Российской Федерации после конституционного кризиса 1993 г., возникшего в результате противостояния президентской и законодательной властей, был принят тот проект Конституции РФ, который, хотя и заимствовал ряд западных новелл, но, несмотря на критику научного сообщества уже с 2000-х гг., просуществовал в практически неизменном виде почти 30 лет.
Пришлось приложить немалые коллективные усилия ученых-теоретиков, юристов-практиков, выдающихся деятелей науки, культуры, общественников и управленцев всех уровней для того, чтобы через идеологический компонент максимально минимизировать влияние либеральных западных начал на Основной Закон самого большого и ресурсного государства в мире. Конституционная реформа 2020 г. привела в движение такие внутригосударственные механизмы, которые вывели российскую действительность на принципиально новый уровень и виток развития.
По Конституции России 1993 г. Российская Федерация представляла собой президентско-парламентскую республику, в которой Президент РФ представляет на утверждение Государственной Думе РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ, а в случае трехкратного отклонения
предложенной кандидатуры Президент РФ имеет право распустить Государственную Думу РФ. И все же следует отметить, что система сдержек и противовесов была выстроена с уклоном в сторону Президента РФ, исходя из его влияния на мировой политической арене и внутри государства. В 2008 г. срок полномочий Президента РФ был увеличен с четырех до шести лет, а Государственной Думы РФ с четырех до пяти. Но при этом конституционная формулировка по срокам Президента устанавливала «не более двух сроков подряд», что позволило в 2012 г. В.В. Путину сменить на данной должности Д.А. Медведева еще на два срока.
После Референдума 2006 г. и начатого в результате процесса гармонизации приднестровского законодательства с российским в Приднестровье провели еще одну масштабную конституционную реформу, максимально приблизившую взаимоотношения органов государственной власти и управления и приднестровскую систему сдержек и противовесов к российской. Теперь Президент может избираться на свой пост не более двух сроков подряд, а в результате возврата к институту Правительства Глава государства так же представляет кандидатуру Председателя Правительства ПМР Верховному Совету ПМР и в случае трехкратного отклонения парламентом предложенной кандидатуры Президент также может распустить Верховный Совет ПМР (п.п. «а», «з» ч. 1 ст. 66 Конституции ПМР). При этом и у Верховного Совета есть конституционные полномочия по выдвижению в отношении Президента ПМР обвинения в совершении государственной измены либо иного тяжкого преступления и возбуждения процедуры импичмента (п. «в» ч. 4 ст. 70 Конституции ПМР). С 2020 г. количество депутатов Парламента ПМР сократилось с сорока трех до тридцати тех в связи с миграционными процессами и сокращением населения Приднестровья.
В Российской Федерации после присоединения Крыма в 2014 г. политические аспекты настолько сильно раскололи правовое поле, что даже внутри государственного аппарата стали все ярче проявляться либерально -прозападные взгляды, поддерживающие целостность Украины, несмотря на доказанный геноцид русскоязычного населения присоединенных территорий. В отношении других областей Украины с преимущественно русскоязычным населением, которым руководство Украины обещало особый статус, этот геноцид в итоге только усилился и пробрел самые агрессивные формы.
В таком положении, когда участились внешние атаки на Российскую Федерацию, ужесточилось санкционное давление, а внутри страны стали образовываться организации под внешним прозападным управлением, направленные на подрыв основ конституционного строя и развал страны на управляемые субъекты, назревало серьезное реформирование всей сферы
государственного управления России и закрепление этих основ на самом высоком уровне. Глубокий анализ показал, что для современной России «западные лекала» в управлении государством и обществом не подходят, как это виделось в 1993 г. Они не учитывали исторические, географические, национальные и религиозные особенности России с ее многовековой историей и уникальным традиционным укладом.
В 2020 г. было проведено голосование по поправкам в Конституцию Российской Федерации, которое активно происходило, несмотря на сложные пандемийные условия и в итоге «развернуло» этот важнейший документ государственного значения лицом к своему народу. Достаточно конкретно и четко были прописаны положения, связанные с созданием федеральных территорий, защитой суверенитета России и ее территориальной целостности (новая редакция ст. 67 Конституции РФ), защитой исторической правды и основных приоритетах страны, значением духовного, нравственного и физического развития детей, воспитанию у них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим (ст. 67.1), культурой России как уникальным наследием ее многонационального народа (новая редакция ст. 68), защитой семьи, материнства, отцовства и детства, института брака исключительно как союза мужчины и женщины (ст. 72), уважением труда граждан и обеспечением защиты их прав (ст. 75) и рядом других высокоценностных ориентиров.
Однако обеспечивать полноценную и слаженную работу всех органов государственной власти и управления после реформы должен такой государственный аппарат, который будет «непробиваем» для всех внешних влияний и сможет сделать все возможное и невозможное для защиты своей страны и своего народа. В связи с этим на конституционном уровне были устранены многолетние пробелы и коллизии, позволяющие по-разному толковать нормы закона, касающиеся деятельности как обычных государственных служащих, так и высших должностных лиц государства. До этого не было прямых и жестких запретов в их отношении на двойное гражданство, счета в иностранных банках, имущество в зарубежных странах. Именно эти обстоятельства зачастую так влияли на сознание определенной части власть имущих, что порождали с ее стороны скорее откровенное и умышленное противодействие вместо укрепления и всесторонней защиты своей страны.
С момента вступления в силу поправок к Конституции РФ 4 июля 2020 г. указанные пробелы были устранены, требования ко всем высоким государственным должностным лицам были ужесточены, полномочия Президента ограничены только двумя сроками без слова «подряд» как дополнительная гарантия от произвола и злоупотребления властью, а для более качественной работы исполнительной власти впервые Государственная Дума РФ
дает свое согласие не только на назначение Председателя Правительства РФ, но ряда министров, подчиняющихся непосредственно Председателю Правительства РФ, а Совет Федерации дает согласие на назначение министров, напрямую подчиняющихся Президенту РФ (так называемый «силовой блок»). В настоящее время Россия — парламентско-президентская Республика. Полагаю, что конституционные новеллы такого рода в дальнейшем повысят качество и сроки выполнения задач, которые стоят перед государством и обществом в столь трудный для страны период, связанный с новыми вызовами и угрозами ее существованию. В этот процесс теперь должны быть вовлечены все без исключения граждане государства, и, в первую очередь, — управленцы всех уровней и интеллигенция.
Судебная власть и в Приднестровье, и в России, как была, так и остается независимым и беспристрастным арбитром при рассмотрении всех видов споров и дел, которые затрагивают права и свободы человека и гражданина.
В отличие от Российской Федерации в Приднестровье нет мировых судей, а также института суда присяжных, что связано с небольшой по сравнению с Россией территорией и отсутствием необходимого объема финансирования со стороны государства по целому ряду политических и экономических причин.
Однако, положение прокуратуры, конституционно закрепленное в Российской Федерации в главе «Судебная власть», но не умаляющего ее особый статус и авторитет в государстве, в Приднестровье менялось несколько раз — от закрепления в главе об исполнительной (2005 г.) и позже в главе о судебной власти Конституции ПМР (до 2018 г.) до возврата ее независимого положения как «ока государева», от которого зависит эффективность ее работы и многие аспекты правозащитной деятельности в государстве.
Разделение властей — это сложный механизм, находящийся на стыке философии и права, который на каждом этапе развития государства и в каждом конкретном государстве решается и закрепляется по-разному, порой требует реформ и пересмотра положений, отмены привычных форм и поиска новых, отвечающих современным реалиям. Во всех случаях законодатели должны предвидеть, насколько важно правильно установить расклад и соотношение сил во власти, подробно и ответственно прописать ту самую систему сдержек и противовесов, так как именно она на долгие годы, а, возможно, и десятилетия определяет будущее государства и общества, доверие народа власти и перспективы стабильного развития страны в целом.
БИБЛИОГРАФИЯ:
1. История Приднестровской Молдавской Республики. Т. IV Книга первая / Коллективная монография; под ред. Е.И. Пивовара, А.З. Волковой, В.В. Игнатьева и др. Тирасполь, 2021. - 848 с.
