CC BY
26
ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
УДК 342.9 ББК 67.401
© 2022 г. Давыдов Максим Вячеславович,
старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова, кандидат юридических наук. E-mail: mdd86.m@yandex.ru
Лубский Роман Анатольевич,
профессор кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России, доктор философских наук, доцент. E-mail: roma-thebest@mail.ru
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ, ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКИХ, ИСТОРИЧЕСКИХ, ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫХ И МЕДИЦИНСКИХ АСПЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье предпринята попытка охарактеризовать социально-политические, терминологические, исторические, теоретико-правовые и медицинские аспекты государственной деятельности в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации. Исследование темы позволило авторам статьи сделать вывод о том, что именно данные аспекты государственной деятельности в сфере здравоохранения определяют, во-первых, ее основное содержание, во-вторых, специфику государственного управления в сфере охраны здоровья, в-третьих, особенности правового регулирования, осуществляемого в рамках социальной политики как совокупности социально значимых оздоровительных практик, выступающих в качестве системы социальных гарантий, предусмотренных в области отечественного здравоохранения.
Ключевые слова: здоровье, охрана здоровья, государственное управление, здравоохранение, социальная политика, специальные медицинские мероприятия.
Davydov Maxim Vyacheslavovich - Senior Lecturer, the Department of Administrative Law and Administrative Activities of Internal Affairs Bodies, the Oryol Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.V. Lukyanov, PhD in Law.
Lubsky Roman Anatolievich - Professor, the Department of Administrative Law, the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Philosophy, Associate Professor.
GENERAL CHARACTERISTICS OF SOCIO-POLITICAL, TERMINOLOGICAL, HISTORICAL, THEORETICAL, LEGAL AND MEDICAL ASPECTS OF STATE ACTIVITY IN THE FIELD OF PUBLIC HEALTH PROTECTION IN THE RUSSIAN FEDERATION
The article attempts to characterize the socio-political, terminological, historical, theoretical, legal and medical aspects of state activity in the field ofpublic health protection in the Russian Federation. The study of the topic allowed the authors of the article to conclude that it is these aspects of state activity in the field of healthcare that determine, firstly, its main content, secondly, the specifics ofpublic administration in the field of health protection, and thirdly, the peculiarities of legal regulation carried out within the framework of social policy as a set ofsocially significant health practices, acting as a system of social guarantees providedfor in the field of domestic healthcare.
Keywords: health, health protection, public administration, healthcare, social policy, special medical measures.
Государственная деятельность в сфере ох- ная политика рассматривается в качестве такой
раны здоровья граждан в Российской Феде- разновидности государственной политики, ко-
рации является многоаспектной по своему торая направлена на создание социальных ус-
содержанию и полифункциональной по фор- ловий, обеспечивающих достойный уровень
ме осуществления. жизни человека. Если обеспечение достойного
Социально-политические аспекты. В ст. 7 уровня жизни - это предметная область финан-
Конституции Российской Федерации социаль- сово-экономических мероприятий, проводимых
с целью удовлетворения первоочередных потребностей человека в сфере продовольственного, коммунального обеспечения, культуры и образования, то вопросы охраны здоровья, по мнению авторов статьи, приобретают особую актуальность именно в тех случаях, когда речь идет о качестве жизни.
Практическая реализация этих условий нацелена, с одной стороны, на обеспечение финансирования государственных программ, реализуемых в сфере здравоохранения, с другой - на материальное обеспечение профильных медицинских учреждений и организаций. Реализация государственных программ осуществляется в рамках основных направлений социальной политики, предусматривающей организацию системы оздоровительных мероприятий, проводимых в рамках государственного управления здравоохранением. Данные мероприятия необходимо рассматривать, с одной стороны, как систему социальных гарантий, предоставляемых государством гражданам для обеспечения их социальной защищенности, с другой - как совокупность государственных инициатив и официальных акций, реализуемых в сфере публичного управления здравоохранением и выступающих своеобразным индикатором его эффективности. К числу таких мероприятий необходимо отнести все государственные акции, выраженные в правовой форме и направленные, во-первых, на обеспечение бесперебойного функционирования учреждений системы государственного здравоохранения, во-вторых, организацию социального патронажа за инвалидами, в-третьих, обеспечение материальной компенсации тем гражданам, здоровью которых причинен ущерб.
Терминологические аспекты государственной деятельности по охране здоровья граждан в Российской Федерации обусловлены наличием многообразных определений соответствующего вида государственной деятельности [10] и тем, что эти определения формулируются на произвольной основе в контексте различных методологических ориентиров, которых придерживаются исследователи государственной деятельности в сфере охраны здоровья. Этим обстоятельством можно объяснить, почему вместе с употреблением словосочетания «охрана здоровья» в отечественной правовой доктрине используется термин «здравоохранение». При этом необходимо отметить, что в структурах совре-
менного отечественного законодательства отсутствуют официальные формы определения понятия «здравоохранение», поэтому вопрос о содержании этого термина до сих пор выступает предметом интенсивных дискуссионных практик.
Несмотря на определенные терминологические особенности, характеризующие эти понятия, осуществить их разграничение представляется затруднительным. Вместе с тем анализ препятствий позволяет определить одно базовое отличие. В рамках федерального закона, устанавливающего основные правила и принципы охраны здоровья российских граждан, предметом правового регулирования выступают отношения именно в области охраны здоровья. В свою очередь, правовые нормы, закрепляющие эти отношения, в своей совокупности образуют «законодательство в сфере охраны здоровья». Словосочетание «сфера охраны здоровья» фиксирует особую предметную область этих отношений, которая имеет целостный и многоаспектный характер этих отношений, поэтому с позиции законодателя, выраженной в рамках федерального закона, термины «охрана здоровья» и «здравоохранение» рассматриваются как понятия синонимичные, т. к. с их помощью обозначена одна и та же сфера социальности [13]. Это предположение подтверждается в рамках контент-анализа содержания национальной целевой программы «Развитие здравоохранения», в которой рассматриваемые понятия используются как равнозначные по смыслу и тождественные по содержанию [8].
Терминологические аспекты употребления в русском языке дефиниции «здравоохранение» заключаются также и в том, что этим сложносоставным словом обозначается вид деятельности, который, с одной стороны, направлен на охрану человеческого здоровья, с другой - на поддержание общественной гигиены и санитарии [6].
В научных дисциплинарных практиках можно обнаружить различные определения понятия «здравоохранение», которые варьируются в диапазоне отождествления «здравоохранения» с «охраной здоровья» вплоть до понимания здравоохранения как особой системы государственных мероприятий исключительно медицинского свойства. Именно такое определение прочно утвердилось в тезаурусе различных представителей современной медицинской науки, которые
рассматривают понятие «здравоохранение» как совокупность организационно-правовых, экономических, социальных и санитарных мероприятий, направленных, с одной стороны, на охрану здоровья гражданского населения, с другой - на сбережение инфраструктуры, обеспечивающей эту охрану [1, с. 80-83].
В соответствии с базовыми принципами деятельности Всемирной организации здравоохранения «здоровье» - это вербальный индикатор состояния человека, которое характеризуется не столько отсутствием соматических заболеваний, сколько наличием эмоциональной и телесной удовлетворенности, обеспечивающей индивидуальное и социальное благополучие. Всемирной организации здравоохранения на уровне нормативно-правового регулирования установлен качественный критерий человеческого здоровья, предусматривающий наивысший уровень его развития, и здоровье человеческой популяции в целом рассматривается в качестве условия обеспечения мира и безопасности всего человечества [12].
Таким образом, «охрана здоровья» - это словосочетание, обозначающее особый вид деятельности публичных органов власти, представляющий собой единство экономических, социальных, политических, медицинских, организационно-правовых мероприятий, ориентированных на укрепление здоровья, обеспечивающих долголетие и гарантирующих медицинскую помощь при возникновении проблем со здоровьем [13].
Исследование исторических аспектов темы позволило сделать вывод о наличии отличительных характеристик национального законодательства об охране здоровья в эпоху существования СССР. Первая его особенность заключается в том, что правовое регулирование вопросов и проблем, возникающих в сфере охраны здоровья граждан, в основном осуществлялось на основе норм административного права. Вторая - в том, что оказание медицинской помощи происходило исключительно на безвозмездной основе. Вся эта специфика обусловлена тем, что охрана здоровья советских граждан в рамках нормативно-правового регулирования рассматривалась, с одной стороны, как официальная обязанность публичных органов власти, с другой - как один из векторов реализации государственно-властных полномочий институтами государственной власти [2, с. 3-10].
В советской науке административного права представления о «здравоохранении» консолидировались в рамках двух базовых подходов. В контексте расширенного толкования «здравоохранение» рассматривалось как понятие, обозначающее совокупность социально-экономических мероприятий, санкционируемых государством в соответствующей сфере социальности. С позиции узкого подхода - это государственная деятельность в сфере здравоохранения.
В российской науке административного права здравоохранение в основном рассматривается в рамках деятельностного и системного подходов научного исследования и, соответственно, понимается либо как государственная деятельность, либо как сложная система коммуникаций и отношений [11, с. 45-48.].
Изучение особенностей исторических этапов реконструкции и модернизации системы здравоохранения в условиях советской и постсоветской социальности позволило некоторым специалистам сделать вывод о том, что качественное оказание медицинских услуг в современном российском обществе приобрело статус острой социальной проблемы, решение которой возможно лишь на основе определения условной социальной пропорции, устанавливающей взаимную зависимость между потребностями граждан в доступной и квалифицированной помощи, а также кадровыми и материально-техническими возможностями ее оказания со стороны государства [14, с. 91-95]. Это предположение подтверждается позицией некоторых исследователей, отмечающих чувство неудовлетворенности российских граждан, выраженное в значительном росте жалоб, связанных с реализацией их прав в сфере охраны здоровья и особенно качества медицинской помощи. При этом особое место среди этих жалоб занимают те, которые имеют административно-правовую природу [15].
Теоретико-правовые аспекты государственной деятельности по охране здоровья граждан в Российской Федерации обусловлены спецификой научного дискурса по этому вопросу. В отличие от международно-правовых стандартов в отечественной юриспруденции «здоровье» представляет собой номинацию индивидуального нематериального блага, провозглашенного социальной ценностью и охраняемого в рамках деятельности специальных учреждений публичной власти. Эта деятельность
облечена в правовую форму и предусмотрена федеральным законом, в соответствии с которым здоровье рассматривается как особое состояние физиологического и социально-психического комфорта, характеризуемого отсутствием расстройства функционирования органов и систем жизнеобеспечения организма [13].
Официальные мероприятия, проводимые с целью нормативного обеспечения охраны и укрепления здоровья российских граждан, представляют собой деятельность государственно-властных институтов, направленную на разработку и принятие (издание) нормативных актов, посвященных правовому урегулированию проблем, периодически возникающих в сфере здравоохранения. При этом важно подчеркнуть, что охрана, защита, сохранение и укрепление здоровья россиян - это априорно проблемная сфера социальной политики, проводимой государством в современном российском обществе. Проблемный характер этой политики обусловлен, с одной стороны, необходимостью учета при ее проведении особой роли нравственных, этических и корпоративных норм, реализуемых в профессиональной деятельности медицинского работника, с другой - высокой значимостью проблемы сбережения человеческих ресурсов.
В современной отечественной юридической науке проблемам, возникающим в сфере государственной защиты и охраны здоровья граждан, особое внимание уделяется в таких дисциплинарных научных практиках, которые реализуются в рамках науки конституционного и административного права.
В науке конституционного права основное внимание специалистов уделяется вопросам, возникающим в ходе государственной деятельности, осуществляемой с целью создания благоприятных правовых условий, обеспечивающих конституционное право гражданина на охрану здоровья и медицинскую помощь. Отчасти это можно объяснить тем, что в соответствии с общими принципами конституционно-правового регулирования проблем, возникающих в сфере охраны здоровья российских граждан, их решение с нормативной точки зрения обусловлено содержанием ч. 1 ст. 41 Конституции России, утверждающей, с одной стороны, право на охрану здоровья, с другой - право на медицинскую помощь [4].
Практическая реализация этих конституционных прав и решение соответствующих
задач должно быть материализовано в рамках государственной системы здравоохранения, представляющей собой совокупность структурно-организационных и функциональных связей между различными субъектами государственного управления, осуществляющими санкционируемую государством деятельность по охране здоровья. При этом если в рамках конституционного права основное внимание специалистов уделяется изучению особенностей права на охрану здоровья и медицинскую помощь, то в рамках науки административного права исследовательский интерес сконцентрирован на изучении специфики государственного управления здравоохранением.
Анализируя особенности правового регулирования социальных отношений в сфере охраны здоровья российских граждан, некоторые специалисты отмечают активное воспроизводство «советской» практики нормативно-правового регулирования отношений в исследуемой области, основанной на приоритетном использовании норм административного права, которые в силу своей специфики обеспечивают наибольший эффект, получаемый именно в рамках административно-правового регулирования. Вместе с тем перечень основных направлений административно-правового регулирования в соответствующей сфере социальности непрерывно расширяется, формируя предпосылки для возникновения самостоятельной отрасли российского права -медицинского права [3, с. 21-26].
Медицинские аспекты административно-правового регулирования государственной деятельности в сфере охраны здоровья заключаются в осуществлении специальных медицинских мероприятий, предусматривающих предоставление различных видов медицинской помощи, оказываемой в контексте реализации совокупности санитарно-эпидемиологических и противоэпидемиологических правил, рассчитанных на неоднократное применение. Специальные медицинские мероприятия, проводимые государством в сфере здравоохранения, реализуются, во-первых, в условиях перманентного технологического прогресса, создающего благоприятные социальные предпосылки для разработки, внедрения в производство и практическое применение медицинского оборудования, а также инновационных способов профилактики, диагностики и лечения заболеваний различной этиологии, во-вторых, для создания
новых вакцин, лекарственных препаратов и средств. Об эффективности и значимости подобного рода мероприятий, проводимых государственными учреждениями власти в современном российском обществе, свидетельствуют результаты деятельности ученых и специалистов, разработавших вакцину против новой коронавирусной инфекции COVID-19, доказавшей свою эффективность не только в России, но и во всем мире [7, с. 216-227].
В силу функциональных особенностей этих профессиональных практик, а также в связи с тем, что в нашей стране медицинский работник осуществляет свою деятельность на основе профессиональной клятвы, федеральное законодательство, фиксируя основные профессиональные (должностные) его обязанности, закрепляет два базовых требования, предъявляемых к профессиональной деятельности и характеризующих две ее отличительные особенности, в соответствии с которыми эта деятельность должна осуществляться, во-первых, в строгом соответствии с российским законодательством. Во-вторых, на основе деонтологических критериев и принципов медицинской этики, определяющих этическое отношение медицинского работника к своим профессиональным обязанностям на основе
Литература
1. Глущенко А.Н. К дискуссии о понятии «Система здравоохранения Российской Федерации»: административно-правовой аспект // Вестник Южно-Уральского государственного университета, 2012. № 43.
2. Закурдаева А.Ю. Управление деятельностью по оказанию первой помощи: административно-правовой аспект: дисс. канд. юрид. наук. М., 2015.
3. Качанова Е.А., Захарова Е.Н. Система регулирования здравоохранения на федеральном и муниципальном уровнях: зарубежный опыт и российская практика // Муниципалитет: экономика и управление. 2017. № 2(19).
4. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ)
принципов гуманизма, реализуемых в сфере интимных взаимоотношений врача и пациента. Этическая и корпоративная составляющая профессиональных отношений в сфере медицинского обслуживания является приоритетным видом нормативного регулирования профессиональной деятельности врача в современном российском обществе [13]. Как отмечают некоторые специалисты, во многом это связано с тем, что в профессиональной деятельности врача нормы и ценности корпоративной этики зачастую обладают приоритетом и выступают в качестве доминирующего нерефлексивного [5, с. 54-59] мотива, характеризующего его профессиональное поведение [9, с. 10-15].
Таким образом, несмотря на наличие базового «специального» закона, социальные коммуникации, формирующиеся в сфере здравоохранения, в силу своего многоаспектного характера регламентируются на основе нормативного регулирования, осуществляемого с помощью норм различных отраслей российского права, что позволяет сделать вывод о приоритете межотраслевого нормативного правового регулирования проблем, возникающих в сфере охраны здоровья россиян.
Bibliography
1. Glushchenko A.N. On the discussion of the concept of «Healthcare system of the Russian Federation»: administrative and legal aspect II Bulletin of the South Ural State University, 2012. № 43.
2. Zakurdaeva A.Yu. Management of first aid activities: administrative and legal aspect: diss. cand. jurid. Moscow, 2015.
3. Kachanova E.A., Zakharova E.N. The system of healthcare regulation at the federal and municipal levels: foreign experience and Russian practice II Municipality: economics and management. 2017. № 2(19).
4. The Constitution of the Russian Federation. Adopted by popular vote on December 12, 1993 (subject to amendments made by the Laws of the Russian Federation on Amendments to the Constitution of the Russian Federation of December 30, 2008 № 6-FKL, of December 30, 2008 № 7-FKL, of 05.02.2014 № 2-FKL, of July 21, 2014 № 11-FKL, of14.03.2020 № 1-FKL) [Electronic resource]. URL: http:IIconsultant.ru (date of access: 28.04.2022).
5. Lubsky A.V., Lubsky R.A., Pestov R.A. Features of reflexive and non-reflexive structures of
[Электронный ресурс]. URL: http://consultant.ru (дата обращения: 28.04.2022).
5. Лубский А.В., Лубский Р.А., Пестов Р.А. Особенности рефлексивных и нерефлексивных структур правового поведения в современном российском обществе // Философия права, 2019. № 1(88).
6. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. 100 000 слов, терминов и выражений. М., 2017.
7. Онищенко Г.Г., Сизикова Т.Е., Лебедев В.Н., Борисевич С.В. Анализ перспективных направлений создания вакцин против Cov-id-19 // БИОпрепараты. Профилактика, диагностика, лечение. 2020. Т. 20. № 4.
8. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения»: постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2017 № 1640 (ред. от 25.0.12021) [Электронный ресурс]. URL: http://consultant.ru (дата обращения: 28.04.2022).
9. Саперов В.Н. Значение для врачевания соблюдения основных принципов медицинской этики // Главврач. 2015. № 3.
10. Сучкова Т.Е. Основы административно-правового регулирования врачебной деятельности по оказанию медицинской помощи гражданам в Российской Федерации: ав-тореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2016.
11. Тищенко Т.А., Сабирова З.Э. Особенности государственного управления сферой здравоохранения на современном этапе в России // Вестник УГНТУ. Наука, образование, экономика. Серия: экономика, 2015. № 4(14).
12. Устав (Конституция) Всемирной организации здравоохранения. Принят 22.07.1946 Международной конференцией здравоохранения (Нью-Йорк. 19-22 июля 1946 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document (дата обращения: 02.05.2022).
13. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: федер. закон от 21.11.2011 года № З23-Ф3 [Электронный ресурс]. URL: http://consultant.ru/ (дата обращения: 28.04.2022).
14. Хрептус Е.С, Ковтюх Г.С. Совершенствование системы управления качеством услуг здравоохранения в Российской Федерации // Лечебное дело. 2016. № 3(14).
15. Яковлева Е. Жалоба с правом передачи // Российская газета. 2016. № 61.
legal behavior in modern Russian society // Philosophy of Law, 2019. № 1(88).
6. Ozhegov S.I. Explanatory dictionary of the Russian language.100 000 words, terms and expressions.Moscow, 2017.
7. Onishchenko G.G., Sizikova T.E., Lebedev V.N., Borisevich S.V. Analysis of promising directions for creating vaccines against Covid-19 // Bio-preparations. Prevention, diagnosis, treatment. 2020. Vol. 20. № 4.
8. On the approval of the state program of the Russian Federation «Development of healthcare»: Resolution of the Government of the Russian Federation № 1640 dated 26.12.2017 (d.d. of 25.0.12021) [Electronic resource]. URL: http://con-sultant.ru (date of access: 28.04.2022).
9. Saperov V.N. Significance for the treatment of compliance with the basic principles of medical ethics // Chief Physician. 2015. № 3.
10. Suchkova T.E. Fundamentals of administrative and legal regulation of medical activity for the provision of medical care to citizens in the Russian Federation: auth. abstr. ... Cand. of Law. Moscow, 2016.
11. Tishchenko T.A., Sabirova Z.E. Features of state management of the healthcare sector at the present stage in Russia // Bulletin of the USNTU. Science, education, economics. Series: Economics. 2015. № 4(14).
12. Charter (Constitution) of the World Health Organization. Adopted on 22.07.1946 by the International Health Conference (New York. July 19-22, 1946) [Electronic resource]. URL: http://docs.cntd.ru/ document (date of access: 02.05.2022).
13. On the basics of protecting the health of citizens in the Russian Federation: fed. law № 323-FL of 21.11.2011 [Electronic resource]. URL: http:// consultant.ru/ (date of access: 22.04.2022).
14. Hreptus E.S., Kovtyukh G.S. Improving the quality management system of healthcare services in the Russian Federation // Medical business. 2016. № 3(14).
15. Yakovleva E. Complaint with the right of transfer // Rossiyskaya Gazeta. 2016. № 61.
