CC BY
599
№ 1 - 2008 г.
08.00.00 экономические науки УДК 37.014.54
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ УСЛУГИ КАК ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ОБЪЕКТ
С. А. Лифанова
Сибирский университет потребительской кооперации (г. Новосибирск)
Для определения сущности «образовательных услуг» можно обратиться к понятию «образование». В настоящее время существуют два подхода к определению образования. Основой образовательных услуг является особым образом структурированная информация, полученная из опыта предшествующих поколений. Образовательные услуги могут выступать элементами более сложных по структуре и разнообразных по назначению продуктов экономической деятельности - образовательных программ.
Платное и бесплатное образование: аргументы за и против.
Ключевые слова: образовательные услуги, образовательные программы
В современной экономической литературе, посвященной сфере образования, превалирует подход, согласно которому основным продуктом деятельности сферы образования являются образовательные услуги. Но исследователи не дают однозначного определения, что подразумевается под «образовательными услугами»: являются ли ими, например, отдельные лекции и занятия, программы учебных курсов, полный курс подготовки специалиста, проведение научно-методической конференции и т. д.
Более того, то, что потребители образовательных услуг в дальнейшем выходят на рынок труда и предлагают свою рабочую силу предприятиям и организациям различных отраслей экономики, вносит путаницу в определении самого продукта образовательных учреждений. Так, А.
Браверман, А. С. Запесоцкий, Ф. Г. Зиятдинова, М. И. Потеев в своих работах определяют обучаемых (студентов, учащихся) как продукцию в сфере образования, как продукт педагогического труда.
Именно на рынке труда проявляется истинная потребительская стоимость и уровень качества образовательных услуг, и система профессионального образования, осуществляя подготовку и переподготовку молодых специалистов, обязательно ориентируется на требования предприятий и организаций к будущим кадрам. Но с тем же основанием производителем специалистов можно назвать родителей, школу, среду и окружение самого выпускника. Поскольку в формировании профессионально значимых знаний, умений и навыков участвуют не только образовательные учреждения, и эти качества нельзя рассматривать в отрыве от других характеристик личности, которые значимы не только при трудоустройстве, но и во время профессиональной деятельности.
Прежде всего, требует уточнения понятие «образовательная услуга». Четкое определение образовательных услуг чрезвычайно важно для выявления всех форм, в которых они могут выступать, определения соотношения образовательных услуг и прочих образовательных продуктов, с помощью которых возможны, например, домашнее и самообразование, для понимания места конкретной образовательной услуги в общей деятельности образовательного учреждения.
Наиболее часто услуги понимают как продукт человеческого труда, хозяйственной деятельности, не имеющий материальной оболочки. Результат оказания услуг предстает «не в качестве вещи, в качестве деятельности, - что, однако, нисколько не отличает его, скажем, от какой-нибудь машины, например, от часов».
Более конкретно можно сказать, что услуги - виды деятельности, работ, в процессе выполнения которых происходит удовлетворение определенных личных и общественных потребностей, но не создается новый, ранее не существовавший материально-вещественный продукт. Результатом оказания услуг может служить изменение качества уже имеющегося, созданного продукта или изменение физического, экономического, морального и т. п. состояния потребителя - человека или организации.
Для определения сущности «образовательных услуг» можно обратиться к понятию «образование». В настоящее время существуют два подхода к определению образования. Первый из них - знание-ориентированный, согласно которому образование - процесс усвоения совокупности систематизированных знаний, умений и навыков, взглядов и убеждений, а также определенного уровня развития познавательных сил и практической подготовки. В последние годы развивается второй подход - личностно-ориентированный, когда под образованием понимается «единый процесс физического и духовного формирования личности, процесс социализации, сознательно ориентированный на некоторые идеальные образы, на исторически обусловленные, более или менее четко зафиксированные в общественном сознании социальные эталоны». Такой процесс, при котором система знаний, навыков и умений становится не целью, а средством достижения полноценного гармоничного развития всех сторон личности, которые нужны ей и обществу для включения в социально значимую деятельность.
На макроуровне глобальным требованием общества к образованию является сохранение его культуры. Если при первом подходе образование должно осуществить трансляцию культуры на подрастающие поколения, то при втором главной целью становится всестороннее развитие личности, которое позволит сохранить и приумножить культурное достояние человечества.
На микроуровне, с точки зрения процесса формирования личности, также происходит изменение целей образования. Процесс формирования личности подразумевает развитие психических, физических, нравственных, интеллектуальных, волевых, эмоциональных и других качеств под влиянием различных факторов. При первом подходе сфера воздействия образования ограничивается интеллектуальным и частично нравственным компонентами личности. При втором подходе образование определяет развитие всех ее элементов.
Основой образовательных услуг является особым образом структурированная информация, полученная из опыта предшествующих поколений. Она может служить и в целях создания материальных и интеллектуальных образовательных продуктов, например, авторских программ, учебников, учебных пособий, учебно-методических материалов и т. д. Последние могут быть использованы в качестве средств обучения или при оказании услуг, или в процессе самообразования. Аналогично станок может являться и продуктом, и предметом, и средством производства при изготовлении других товаров в зависимости от той роли, которую он играет в производственном процессе.
Собственно образовательные услуги подразумевают участие в процессе их оказания педагога, учителя или преподавателя, т. е. использование живого труда. В качестве производителей могут выступать образовательные учреждения и физические лица, занимающиеся образовательной деятельностью, а также организации, предлагающие услуги по обучению как сопутствующие их основным продуктам. Примером могут служить фирмы, реализующие программные продукты и предлагающие не только краткосрочные курсы по их использованию, но и курсы по овладению компьютерной техникой.
Результатом потребления образовательных услуг является комплекс приобретенных качеств и способностей, при этом сам человек не является продуктом образовательного процесса. Также как,
например, при оказании парикмахерских услуг результатом будут красиво уложенные волосы, а не причесанный человек, а при ремонте оборудования результатом является не само оборудование, а восстановление его потребительских качеств.
При анализе свойств, присущих всех услугам, исследователи в основном ссылаются на Ф.
Котлера. Так, М. И. Потеев при описании образовательных услуг выделяет следующие свойства.
Услуги неосязаемы - их невозможно увидеть, услышать, попробовать на вкус и т. д. до момента приобретения. А. В. Дрыночкин даже утверждает, что «нематериальный характер услуг делает практически невозможным установление по отношению к ним каких-либо стандартов».
Услуги неотделимы от источника - в момент их оказания обязательно присутствие источника: человека или машины. Отсюда вытекает зависимость качества услуг от эмоционального и физического состояния человека, если он становится таким непосредственным источником.
Непостоянство качества - необходимость весьма индивидуального подхода к потребителю серьезно затрудняет массовую автоматизацию. В ходе анализа данное свойство проявляется в усложнении градации одной и той же услуги по параметрам качества.
Невозможность хранения - услуги невозможно хранить в виде товарных запасов. С одной стороны, это свойство стимулирует производителя к постоянному их оказанию, с другой стороны, услуги невозможно перепродать, ими нельзя спекулировать.
Необходимо отметить, что выделение данных свойств по отношению к услугам вообще и, в частности, к образовательным услугам является достаточно приблизительным и не отвечает современному представлению о сущности образования.
Сами процессы производства и потребления образовательных услуг нельзя назвать нематериальными, поскольку происходит физическое воздействие на различные каналы восприятия обучающегося: зрение, слух, осязание, обоняние, вкус. Чем больше каналов восприятия задействовано учителем, тем успешнее протекает учебный процесс.
При производстве образовательных услуг увеличивается значение материально-технического обеспечения. Как следствие, в структуре стоимости увеличивается доля данных затрат. Качество образовательных услуг сегодня во многом зависит от уровня учебно-методических и технических средств обучения.
До приобретения образовательных услуг потребитель или клиент может «увидеть, потрогать» помещение, в котором будут проходить занятия, мебель, технические средства, лабораторное оборудование, учебники, задачники, «услышать» об учителе или преподавателе, программе, планируемых результатах обучения и т. д. Приобретение образовательных услуг здесь можно сравнить с приобретением сложных материальных объектов, действительные потребительские свойства которых могут проявиться только в процессе эксплуатации с течением времени.
«Нематериальный характер» не мешает стандартизации образовательных услуг, начиная с установления государственных образовательных стандартов на всех уровнях системы образования, заканчивая подробным описанием отдельных элементов урока по любому предмету. Проблемы возникают в том случае, когда система стандартов не успевает за быстро меняющимися образовательными потребностями и предложением образовательных услуг и не может учесть требований индивидуального подхода к каждому ребенку и группе учащихся. Но и здесь достижения педагогической науки позволяют любому учителю овладеть определенными навыками и технологиями для преодоления данных проблем.
Существование массовой школы противоречит тезису о проблемах массового производства образовательных услуг. К тому же такое производство уже не отвечает требованиям информационного общества, в котором наблюдаются тенденции индивидуализации любых
товаров, переходу производства к выпуску мелких и средних партий, учета особенностей отдельных групп потребителей. Тем более, если речь идет о таком социально значимом благе как образование.
Отделимость образовательных услуг от источника, прежде всего от учителя, подтверждается появлением самых разнообразных образовательных продуктов, нацеленных на самостоятельное изучение материала. Быстрое развитие дистанционного образования демонстрирует возможность снятия нагрузки непосредственно с учителя, за которым остаются функции координации и общего контроля процесса обучения. Соответственно, образовательные учреждения увеличивают в объеме производства долю материальных и интеллектуальных образовательных продуктов.
Современное состояние системы образования позволяет нивелировать непостоянство качества образовательных услуг и обеспечивает достоверность прогнозов качества образования при наличии информации о параметрах учебного процесса. К ним можно отнести формальные и личностные характеристики педагогического и административного персонала, состояние материально-технической базы образовательного учреждения, уровень используемых программ, методик, средств обучения, наличие инновационных проектов и т. д.
Отделимость образовательных услуг от учителя в виде образовательных материальных продуктов способствует образованию товарных запасов. Так, средства обучения (аудио- и видеокассеты, магнитные диски, конспекты лекций и пр.) могут быть реализованы через определенное время или при необходимости вновь вовлечены в учебный процесс тем же учителем, качественно меняя процесс образования. Наличие таких запасов, их приумножение необходимы для возможности образовательных учреждений гибко реагировать на изменения объемов спроса на образовательные услуги.
При анализе литературы выяснилось, что специфические особенности образовательных услуг специалистами трактуются по-разному. Так, А. П. Панкрухин отмечает высокую стоимость образовательных услуг, длительность их оказания, отсроченность выявления результативности и зависимость результатов от условий будущей работы и жизни выпускника, необходимость дальнейшего сопровождения услуг, зависимость приемлемости услуг от места их оказания и места проживания потенциальных обучающихся и др. И. Шахриманьян, характеризуя образовательные услуги, пишет, что процесс их оказания «всегда длящийся во времени, многоактовый», должен рассматриваться как «сложная совокупность деятельностей человека, общества, государственных органов, требующая значительных затрат на ее всестороннее обеспечение и одновременно не приносящая реальной немедленной материальной выгоды после ее реализации», что «потребитель образовательных услуг должен обладать дополнительными качествами». М. И. Потеев среди преимуществ деятельности по оказанию образовательных услуг выделяет то, что: «образовательные услуги могут оказываться в любых местах (гостиницах, квартирах, на теплоходах, базах отдыха), в любое время (зимой, весной, ..., утром, днем, в каникулы), любыми профессионалами (не только профессионалами-преподавателями)»; предпринимательство в области образования не требует сырья и не вносит финансового риска; «деятельность по оказанию услуг в сфере образования менее подвержена чрезмерному контролю со стороны государства и, следовательно, уменьшает опасность распространения авторитаризма и бюрократизации».
Сложность определения специфических особенностей образовательных услуг заключается в том, что их номенклатура достаточно обширна и выделяемые характеристики связаны с тем, какие образовательные услуги имеются в виду. Например, под образовательной услугой могут пониматься отдельные лекции, семинары, практические занятия, уроки, консультации, инструктаж, экскурсии и т. д. Они же могут выступать элементами более сложных по структуре и разнообразных по назначению продуктов экономической деятельности - образовательных программ.
При реализации образовательной программы мы имеем дело с комплексом более простых образовательных услуг, характеризующимся определенными содержанием, уровнем и направленностью, нацеленным на изменение образовательного уровня или профессиональной
подготовки потребителя и обеспеченного соответствующими ресурсами образовательного учреждения. По длительности производства и многообразию задействованных ресурсов подготовка специалиста в системе образования сравнима со строительством космического корабля или подводной лодки.
Свойства образовательных услуг присущи и образовательным программам. Но те качества и способности человека, которые формируются отдельными образовательными услугами, становятся особым образом структурированными, должны соответствовать определенному возрасту учащихся, особенностям развития и образовательному уровню личности, что, в свою очередь, накладывает требования к условиям, методике и средствам обучения. О. В. Саганова определяет образовательные программы как основной продукт образовательных учреждений, которые обладают соответствующими для их обеспечения ресурсами. Автор считает, что именно «образовательная услуга» является родовым понятием по отношению к отдельным образовательным услугам и образовательным программам. А, с точки зрения конкретного образовательного учреждения, его деятельность основывается на предложении совокупности различных образовательных услуг и продуктов, основой которой являются определенные образовательные программы.
В зависимости от того, какие образовательные услуги рассматривались, исследователи приводили разные характеристики. Однако они не столько противоречат друг другу, сколько рассматривают одно и то же явление с разных точек зрения. Анализируя и обобщая существующие подходы к выделению особенностей образовательных услуг, автор предлагает следующую характеристику образовательных услуг в зависимости от продолжительности их оказания:
1. Для отдельных образовательных услуг и краткосрочных образовательных программ характерны:
• высокая степень индивидуальности и нестандартности в зависимости от профессионального уровня учителя, места, времени их оказания и других факторов;
• достаточная вариативность использования этих факторов;
• отсутствие финансового риска в связи с отсутствием сырья как такового.
2. Среднесрочные (до года) и долгосрочные (свыше одного года) образовательные программы отличаются:
• долговременным характером их оказания;
• необходимостью государственного или общественно-государственного контроля;
• значительностью затрат на их всестороннее обеспечение;
• высокой степенью финансового риска для вновь образующихся образовательных учреждений;
• сокращением степени свободы при выборе условий предоставления, в том числе за счет установления комплекса требований (государственных образовательных стандартов) к разным по уровню образовательным программам и необходимостью должного ресурсного обеспечения долговременного образовательного процесса.
Исследователи сферы образования отмечают, что для получения качественного образования необходимо активное участие потребителя в процессе оказания услуг.
Формирование способности индивида к дальнейшему обучению и переподготовке выступает не только одним из результатов освоения программ, но и средством повышения эффективности обучения по программам следующих уровней.
Хотелось бы подчеркнуть два момента.
Первый момент. Применение такого тезиса, как «обладать дополнительными качествами» на практике снимает с образовательных учреждений ответственность за качество образовательных услуг и, соответственно, за качество подготовки выпускников. Конечно, принцип преемственности в сфере образования предполагает, что образовательные программы более высокого уровня могут быть освоены только при получении образования предыдущего уровня. К
тому же, предлагая учащимся ту или иную программу, образовательное учреждение не может ожидать одинаковых результатов обучения разных учащихся. В итоге оно получает выпускников, отличных друг от друга по степени усвоения данной программы, по качеству знаний, по личной ориентации на те или иные области знаний. Это обстоятельство обусловлено, в свою очередь, следующим.
Во-первых, в силу влияния качества унаследованных способностей при прочих равных условиях нельзя ожидать одинаковый эффект от равных затрат и усилий по обучению различных индивидуумов. Если условия жизни, условия труда, системы воспитания, образования и здравоохранения могут значительно изменять уровень генетических характеристик человека, то данные природой задатки в существенной степени определяют яркость проявления его способностей, уровень его образованности и талантливости.
Во-вторых, как отмечают В. Шубкин и Д. Константиновский, в процессе образования и воспитания «в силу различий материальных условий семьи, в образовании родителей, в местожительстве, в размещении сети учебных заведений, в уровне преподавания и т. д. молодые люди с равными способностями, но с разной подготовкой, фактически имеют разные возможности».
В-третьих, огромную роль играет трудовая деятельность самого учащегося, прилагает ли он максимум усилий в процессе получения образования, в процессе собственной деятельности по «созиданию самого себя». Но основные качества и способности личности должны быть сформированы в процессе обучения по соответствующим программам. Если этого не происходит, то проблемы скрываются в сфере образования: неверные ориентация на контингент учащихся или формулировка задач обучения, неправильный выбор объема содержания и средств обучения, несоответствие заявленных программ ресурсным возможностям образовательного учреждения и т. д. Ответственность за развитие конкретных качеств и способностей личности лежит на учителе, образовательном учреждении, сфере образования в целом.
Второй момент. Образовательные учреждения не участвуют в сделках купли-продажи рабочей силы на рынках труда и не получают в результате таких сделок прямой материальной выгоды. Хотя, особенно для профессиональных образовательных учреждений, стартовые заработные платы, условия найма выпускников предприятиями и организациями различных отраслей экономики, их дальнейшая карьера служат косвенными показателями деятельности, влияют на престиж, увеличение притока абитуриентов, упрочение конкурентного положения среди других образовательных учреждений.
Потребитель может «принимать участие в деятельности предприятия, организующего обучение (проводить научные исследования, составлять программы для ЭВМ, обучать других в рамках своей компетенции)», но в качестве обучаемого. Если условия его найма не соответствуют условиям найма других работников, выполняющих данные функции, то речь идет об использовании активных форм обучения. Так, производственная практика играет важную роль в формировании профессиональных умений и навыков будущих специалистов. Человечеством веками использовался механизм ученичества при обучении мастеров, для накопления профессионального опыта.
Еще одним свойством образовательных услуг является то, что они входят в широкую совокупность товаров и услуг, потребляемых индивидами совместно. Совместное потребление имеет место, например, когда преподаватель проводит занятие с группой, читает лекцию для аудитории, ограниченной лишь помещением, учебные фильмы и программы транслируются по телевидению на территории отдельного региона или всей страны. Эффективность некоторых методов обучения непосредственно связана с численностью группы обучаемых. Значит, по отношению к образовательным услугам применима классификация по приемлемой численности индивидуумов, одновременно участвующих в процессе потребления.
В данном случае возникает дилемма: чем меньше численность потребителей, тем выше
эффективность обучения каждого из них, более индивидуальным будет подход к каждому, но чем она больше, тем меньше будут затраты оказания услуги на одного учащегося. Возможность оказания образовательных услуг одновременно нескольким или многим потребителям является главным фактором снижения удельных затрат и оказывается, по сути, частным случаем экономии на масштабе.
Реализация образовательных программ, особенно долгосрочных, требует значительных затрат на их всестороннее обеспечение: инвестиции и текущие расходы на содержание образовательных учреждений, стоимость учебных и методических материалов и средств обучения, в том числе средств визуализации знаний, индивидуализированного контроля, программированного обучения, тренинга и др., оплата труда преподавателей, технического и обслуживающего персонала, затраты на специальную подготовку, обучение, переподготовку и повышение квалификации, стоимость исследований и экспериментов в области образования и т. д.
Значительная стоимость образовательных услуг и ее постоянный рост на современном этапе развития общества обусловливают особую роль государства в содержании и развитии сферы образования. Каждое общество выбирает, в какой степени будут возмещаться эти затраты непосредственными потребителями образовательных услуг и какую часть расходов возьмет на себя государство.
В России десятки лет образовательные услуги оказывались только за общественный счет. Поэтому специфика дискуссии российских экономистов последнего десятилетия XX века, в отличие от экономистов стран с развитой рыночной экономикой, по проблемам платности или бесплатности образовательных услуг заключается в том, должны ли быть они платными и в какой степени или необходимо сохранить систему образования полностью бесплатной, какой она и была. К тому же эта дискуссия проходит на фоне прогрессивного роста платных образовательных услуг, оказываемых не только частными, но и государственными образовательными учреждениями.
Анализ литературы показывает, что основным аргументом в пользу платности образования является повышение эффективности деятельности как отдельного образовательного учреждения, так и сферы образования в целом. На уровне отдельного образовательного учреждения повышение эффективности образовательного процесса происходит за счет повышения мотивации всех его участников.
Платное образование «подстегивает учащихся» и их родителей, они становятся более требовательными к содержанию и формам образовательной деятельности по сравнению как с учащимися по бесплатным программам, так и со своими преподавателями.
Принцип платности предполагает выбор потребителем образовательного учреждения, образовательных программ, что влечет за собой конкуренцию учебных заведений за привлечение учащихся, когда выигрывает тот, кто предлагает более качественные услуги по той же цене или услуги такого же качества, но по более низким ценам. Повышается скорость разработки и внедрения передовых программ и методов обучения.
При оказании платных услуг у образовательного учреждения появляется возможность материально поощрять работников и приглашать преподавателей более высокого уровня компетенции.
В результате учащиеся по платным образовательным программам показывают, как правило, более высокие уровни обученности и интеллекта. Сфера образования получает дополнительный источник финансирования. Происходит экономия средств налогоплательщиков, так как требуется меньше средств из бюджета на финансирование сферы образования и сокращается его дефицит. Предоставление образовательными учреждениями услуг и программ в соответствии с запросами потребителей способствует решению острых политических, религиозных, экономических и культурных конфликтов. С другой стороны, не у всех социальных групп достаточно средств, чтобы полностью оплатить образовательные услуги. Как показывают статистические данные о
доходах различных социальных групп в России, в настоящий момент у подавляющего большинства семей отсутствуют средства для оплаты образования. Если образование становится только платным, возникает жестко сегрегированная и стратифицированная система образования, происходит недопотребление образовательных услуг по сравнению с потребностями общества в целом.
Образовательные услуги являются классическим примером информационной асимметрии, «то есть неравномерным распределением информации, необходимой для принятия решений о покупках и продажах». Купля-продажа образовательных услуг, как правило, осуществляется до ее оказания, результаты их потребления проявляются через определенный период времени. Покупатель вынужден принимать решение о покупке услуги, не обладая достаточной компетентностью, в то время как работник образовательного учреждения, благодаря профессиональной подготовке, владеет необходимой информацией, но он, прежде всего, ориентируется на максимизацию дохода. Со стороны производителя образовательных услуг может быть проявлена не только халатность, но и нечестное поведение. Пагубным последствием конкуренции между образовательными учреждениями для учащихся и общества является банкротство неконкурентоспособных. Прерывание образовательной программы и переход на другую вызывает потери для потребителей.
Еще один аргумент против платного образования заключается в том, что свободные цены не смогут обеспечить должное развитие сферы образования.
Бесплатное образование, в свою очередь, имеет свои преимущества и недостатки. Необходимо помнить, что гарантии государства бесплатности получения образования не означают действительного отсутствия затрат для потребителей. Здесь речь идет о форме организации финансирования ряда отраслей экономики, предоставляемой государством. Обществу и организациям «бесплатные» услуги стоят всех необходимых затрат ресурсов, оплачиваемых в соответствии с их альтернативной стоимостью. Государство от имени общества аккумулирует часть национального дохода для обеспечения целевого потребления.
Поскольку основным источником доходной части государственного консолидированного бюджета является налогообложение, то население, в качестве налогоплательщика, само оплачивает расходы «бесплатной» системы образования. За счет финансирования государством целевого потребления обеспечиваются:
• во-первых, равный доступ потребителей независимо ни от каких критериев, прежде всего это касается семей с низким материальным уровнем жизни;
• во-вторых, необходимый объем производства и потребления образовательных услуг;
• в-третьих, контроль деятельности производителей образовательных услуг в условиях асимметрии информации. Государство выступает при этом посредником между учебными заведениями и учащимися, гарантируя качество образовательного процесса.
Нельзя согласиться с тезисом В. А. Сониной о приемлемости бесплатной формы предоставления образовательных услуг «лишь в условиях сравнительно низкого уровня материальной обеспеченности и культуры основной массы населения». В экономически развитых странах до 80 % образовательных услуг финансируются из государственного бюджета.
Проблема финансирования или платности и бесплатности образовательных услуг является частным вопросом при определении необходимости вмешательства государства от имени общества в сферу образования. Если работа над бюджетом ориентируется преимущественно на сложившиеся масштабы и структуру общественного сектора, с одной стороны, и на обобщенные абстрактные цели его развития, с другой, неизбежны глубокие диспропорции и расточительность. Анализ перспектив частичного замещения государства другими производителями благ полезен, даже если он не опирается на точные количественные оценки, а только приблизительно очерчивает пределы, в которых удовлетворение потребностей в конкретном благе предполагает принуждение к коллективным действиям. Причем основным результатом анализа должно, как
правило, становиться не само по себе решение об участии или полном самоустранении государства, а определении оптимальной меры и форм участия .
Главными ориентирами призваны выступать четкие представления о том, какие именно блага предполагается создать в данном секторе, какие конкретные причины обусловливают необходимость бюджетного финансирования их производства, каков круг непосредственных потребителей каждого из благ и насколько надежны оценки соответствующих запросов, каковы, наконец, альтернативные варианты удовлетворения этих запросов и какие группы проявляют активность в отстаивании каждого из вариантов.
Закон РФ «Об образовании» определяет систему образования как «совокупность взаимодействующих преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций». Об образовательных услугах упомянуто в статье 26, пункт 1: «Дополнительные образовательные программы и дополнительные образовательные услуги реализуются в целях всестороннего удовлетворения образовательных потребностей граждан, общества, государства».
Таким образом, противопоставляются образовательные программы и образовательные услуги, при этом образовательные услуги не являются элементом системы образования. В комментарии к данному Закону поясняется, что образовательная программа - это содержание учебного предмета, а образовательная услуга - деятельность по оказанию педагогической помощи в обучении и воспитании. Здесь опять проявляется непонимание того, что же является продуктом деятельности образовательного учреждения. Ведь не все они самостоятельно разрабатывают образовательные программы, тем более общеобразовательные школы. «Разработку государственных стандартов (обязательного минимума содержания каждой образовательной программы) и на их основе примерных общеобразовательных и профессиональных программ обеспечивают государственные органы управления образованием».
Реализация образовательной программы предполагает оказание педагогической помощи при освоении ее содержания, создание таких условий, при которых любой человек освоит минимально необходимый объем, что вряд ли будет достигнуто при самостоятельном изучении вне образовательного учреждения, т. е. оказание собственно образовательных услуг.
Государственные гарантии каждом гражданину в получении образования представляют данные услуги как общественное благо, финансируемое, производимое и распределяемое в общественном секторе. Именно такое понимание результата деятельности образовательных учреждений закреплено в законодательстве и организационно-правовой форме производителей образовательных услуг - учреждении. Реализация основных образовательных программ рассматривается как государственный заказ, вмешательство государства предполагает и финансирование, и контроль, и организацию образовательного процесса. А дополнительная деятельность образовательного учреждения определяется взаимодействием с непосредственными потребителями услуг.
Российское государство до сих пор пытается выступать и в качестве заказчика от имени общества, и в качестве производителя, самостоятельно определяя качественные характеристики системы образования, только ориентируясь не на социальный заказ, а на свои возможности.
Но образовательные услуги не обладают основными свойствами общественных благ, к которым относят:
• неисключаемость , когда ограничение доступа потребителей к такому благу практически невозможно;
• несоперничество в потреблении, когда увеличение числа потребителей блага не влечет за собой снижения полезности, доставляемой каждому из них.
Любое конкретное лицо можно вывести из процесса обучения или не допустить его к обучению. Поставщик услуги может вступать в отношения с каждым из потребителей персонально, требуя заключения индивидуальной сделки. При этом введение одного потребителя в процесс образования может произойти как за счет другого потребителя, так и за счет сокращения удельных расходов на обеспечение образовательного процесса.
Образовательные услуги являются частным благом и, прежде всего, приносят пользу конкретному лицу и его семье. Но значительные положительные экстерналии, информационная асимметрия и социальная значимость данных услуг обусловливают вмешательство государства, т. е. общество в целом заинтересовано в потреблении каждым ребенком этих благ и желает сделать его потребление обязательным для своих членов.
В сфере производства отдельных благ государство от имени общества может участвовать через финансирование, контроль за качеством, непосредственную организацию производства, распределение благ среди потребителей.
Финансирование системы образования обусловлено невозможностью обеспечения необходимого объема производства услуг в частном секторе. В данном тезисе нет сомнения, но реалии сегодняшнего дня - отсутствие у государства достаточного объема финансовых средств для полного содержания системы образования.
Распределение частных благ среди потребителей в общественном секторе проводится чаще, исходя из политических или социальных целей. Государство может закрепить критерии, по которым граждане получают доступ к тому или иному виду образовательных услуг.
В условиях асимметрии информации на рынке образовательных услуг государство обязано обеспечить контроль качества образовательных услуг. Но контроль необходим со стороны потребителей, когда государство выступает как покупатель-монополист, как инстанция, детально регулирующая и контролирующая условия производства и продажи, а не как непосредственный исполнитель.
Ситуация в сфере образования свидетельствует о том, что при использовании нерыночных механизмов в производстве и финансировании образовательных услуг государство становится неэффективным производителем, оно не несет ответственности перед обществом ни за образовательный процесс, ни за результат. Реформа образования должна предусматривать построение таких экономических отношений, когда образовательные учреждения оказывают образовательные услуги, а государство приобретает их от имени общества как более компетентный потребитель, когда оно финансирует и контролирует и процесс, и результат деятельности образовательных учреждений. Иначе основные направления реформы российской системы образования (увеличение бюджетного финансирования, самостоятельность образовательных учреждений, рост эффективности затрат, повышение качества образования и т. д.) не будут реализованы.
