CC BY
229
Вестник СПбГУ. Сер. 14. 2013. Вып. 1
А. И. Коновалов*
ОБРАЩЕНИЕ В СОБСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА, ИЛИ НАЦИОНАЛИЗАЦИЯ
Дискуссия о национализации имущества граждан и юридических лиц, продолжавшаяся с середины 90-х годов прошлого века, становится особенно актуальной именно сейчас, в период масштабной реформы гражданского законодательства. Проект изменений в ГК РФ1 (далее — Проект), так же как и действующая редакция Кодекса, содержит специальную норму (ст. 270), призванную урегулировать отношения, возникающие в связи с национализацией имущества.
Авторы Проекта понимают под национализацией прежде всего «обращение в собственность Российской Федерации имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц». Если по поводу объекта национализации у научного сообщества вопросов не возникает, то понятие «обращение в собственность» требует отдельного толкования. По смыслу ст. 270 Проекта обращение в собственность РФ имущества граждан и юридических лиц освобождает его от всякого рода обремене-ний (очевидно, имеются в виду права аренды, ограниченные вещные права пользования, право залога).
Проект по-прежнему увязывает возможность национализации с принятием специального закона, которого пока нет. Как и ранее, национализация не допускается без предварительного полного возмещения убытков собственникам имущества. Тут ничего нового нет.
Остается неясным один, но очень важный момент. Каким образом или какими способами будет осуществляться «обращение в собственность РФ» имущества граждан и юридических лиц в рамках национализации? Попытаемся рассмотреть возможные варианты.
Итак, что есть «обращение в собственность»? Это понятие уже используется в ГК РФ (например, ст. 211) и действующем законодательстве. Например, обращение в собственность возможно в случаях, когда в соответствии с законом, общим разрешением, данным собственником, или в соответствии с местным обычаем на определенной территории допускаются сбор ягод, добыча (вылов) рыбы и других водных биологических ресурсов, сбор или добыча других общедоступных вещей и животных.
В силу п. 1 ст. 226 ГК РФ движимые вещи, брошенные собственником или иным образом оставленные им с целью отказа от права собственности на них (брошенные вещи), могут быть обращены другими лицами в свою собственность.
* Коновалов Александр Иванович — канд. юрид. наук, доцент, зав. кафедрой, Северо-Кавказский филиал ФБГОУВПО «Российская Академия правосудия» (г. Краснодар). © А. И. Коновалов, 2013 E-mail: konovalov54@yandex.ru
1 Проект Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Гарант». 2012.
28
Понятие «обращение в собственность» используется также в Налоговом кодексе РФ (п. 8 ст. 39), ФЗ «О таможенном регулировании»2 (ст. 186-188). Понятие «конфискация», используемое в КоАП РФ3 (ст. 3.7), разъясняется как принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей.
Порядок обращения имущества в собственность государства (выморочное, изъятое, конфискованное и брошенное имущество) регулируется подзаконными актами.4
Полагаем, что понятие «обращение в собственность» — понятие родовое, которое гораздо шире, чем выкуп, конфискация, изъятие, поскольку содержит в себе возможность присвоить не только принудительно отчужденное имущество, но и то, которое передается предыдущим собственником добровольно или от которого предыдущий собственник отказался. Думается, что следует говорить об обращении в государственную собственность имущества как основном способе приобретения права государственной собственности. Действительно, что такое налогообложение, как не обращение части денежных средств граждан и юридических лиц в собственность государства? Можно продолжить в том же духе.
Таким образом, можно говорить о межотраслевом институте обращения имущества в собственность государства как важнейшем из способов возникновения права государственной собственности. Существующие нормы об обращении имущества в собственность государства предполагают как безвозмездность приобретения государством права собственности (например, на выморочное имущество), так и его выкуп. Отметим, что понятие «национализация» по своему содержанию уже. Его определение может быть дано в рамках заданной законодателем возмездности прекращения права частной собственности. Другими словами, национализация имущества — всего лишь частный случай обращения имущества в собственность государства, и в этом смысле формулировка ст. 270 Проекта не вполне корректна.
Кроме того, в некоторых случаях для обращения в собственность государства движимых и недвижимых вещей необходимо решение суда (конфискация, изъятие), в других — достаточно властного решения органа исполнительной власти. Что касается национализации, то Проект (ст. 270) ничего об основаниях национализации не говорит. По-видимому, предполагается два варианта:
1. Принимается общий рамочный закон, определяющий объекты возможной национализации и ее процедуру. Затем в каждом отдельном случае уполномоченный орган исполнительной власти обращается с иском о применении закона.
2. В каждом случае предполагаемой национализации принимается отдельный закон (как это было с государственными корпорациями), на основании которого
2 Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 48. Ст. 6252.
3 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп.) // Там же. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.
4 Постановление Правительства РФ от 29 мая 2003 г. № 311 «О порядке учета, оценки и распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства» (с изменениями и дополнениями) // Там же. 2003. № 22. Ст. 2171; Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2002 г. № 260 «О реализации арестованного имущества, реализации, переработке (утилизации), уничтожении конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства» (с изм. и доп.) // Там же. 2002. № 1. Ст. 1677.
29
производится передача имущества по акту в распоряжение специального органа исполнительной власти.
Порочность такой конструкции состоит в том, что она дает широкое поле «усмотрения» чиновникам, а значит, в ней весьма высока коррупционная составляющая. Нам представляется необходимым закрепить законодательно (для начала — в тексте ст. 270 Проекта) способы национализации имущества, пределы и ограничения национализации. Это тот минимум, без которого механизм национализации работать не будет. При этом целесообразно использовать зарубежный опыт правового регулирования, адаптируя его к непростым отечественным реалиям. Собственно, в мире известно не так много способов прямой (выкуп) и косвенной (обретение полного контроля путем скупки активов) национализации имущества, в том числе предприятий как имущественных комплексов.
Наиболее распространенным способом национализации имущества на Западе является скупка активов проблемных банков и предприятий в форме покупки ценных бумаг на открытых площадках (биржах) или предоставления финансовой помощи в обмен на акции. В США и Великобритании под контроль государства перешли уже целые отрасли экономики. Правительство Барака Обамы намерено получить даже 60 % акций такого автомобильного гиганта, как «General Motors». Правда, Барак Обама пояснил, что «не собирается управлять» GM, и подчеркнул, что национализация концерна носит временный характер. Однако понятие «временно» весьма растяжимо.5 Напомним, что в США и Великобритании никакого специального закона о национализации имущества не существует. Государство просто решает свои оперативные антикризисные задачи, выступая в качестве обычного субъекта гражданского права, способного покупать интересующий его товар, причем в условиях рыночной конкуренции.
Скупка акций банков и предприятий — вовсе не цель государственной политики. Она носит частичный характер, не затрагивает основных принципов организации кредитных систем и не влечет за собой существенных изменений в их политике, структуре, характере коммерческих связей. В советах директоров и на руководящих постах остаются крупные акционеры, тесно связанные с финансовым капиталом. Национализируются, как правило, только эмиссионные банки; коммерческие банки, за редким исключением, остаются в частном секторе. Так, в Великобритании при национализации Английского банка в 1946 г. коммерческие банки не были национализированы. Во Франции, которая имеет наиболее развитый государственный сектор в банковской системе, в 1945 г. наряду с Банком Франции были национализированы лишь 4 коммерческих банка из более чем 300.
Не менее популярным за границей является такой способ национализации, при котором имущественный комплекс (предприятие) или даже целая отрасль экономики выкупается у собственников целиком. Вопрос о цене может варьироваться от смехотворной до вполне приемлемой. Выкуп имущества государством — явление вполне естественное, если государство озабочено защитой своих стратегических интересов. При этом лозунги национализации (разумеется, в интересах народа) чаще всего написаны на знаменах политических партий левого толка.
В связи с этим нельзя обойти вниманием и процесс национализации в начале 70-х годов в Чили. Пришедшая к власти в результате выборов левая коалиция во главе
5 Эл. ресурс: www.kapital-rus.ru/index.php/articles/article (вхождение — 13 января 2012).
30
с президентом С. Альенде принялась активно исполнять свои предвыборные обещания, в которых главным пунктом была национализация промышленности, прежде всего медной, находившейся в руках крупных иностранных ТНК. Ответом на столь рьяные попытки возврата государственной собственности явился государственный переворот, проведенный военными во главе с генералом Пиночетом и поддержанный многими ТНК, результатами которого явились убийство президента Альенде, установление военной хунты и пересмотр результатов национализации. Так что национализация не всегда и не всеми воспринимается позитивно, а в некоторых случаях может привести и к смене существующего политического режима.
В связи со всем выше сказанным прослеживается и то, что правые партии, формируя правительства, как правило, стремятся осуществить иной процесс — денационализацию (приватизацию) национализированных левыми силами отраслей. Показателен пример британской черной металлургии: национализированная правительством Аттли в 1949-1951 гг., она была денационализирована правительством консерваторов в 1953-1955 гг. (затем ренационализирована в 1967 г.). Масштабную приватизацию национализированного левыми партиями в 1982 г. имущества осуществили в 1986 году правые партии Франции, одержав победу на выборах и сформировав правительство.6
Третий способ национализации, большевистский, можно было бы не рассматривать, поскольку в рамках заданного ст. 270 Проекта алгоритма бесплатная национализация имущества в России не планируется. Все законопроекты, внесенные в Государственную Думу, все же предусматривали возмездную национализацию имущества граждан и юридических лиц.7 Тот факт, что все законопроекты о национализации были отклонены, вовсе не свидетельствует о невозможности в дальнейшем возврата к рассмотрению Федеральным Собранием РФ новых инициатив в указанной области.
Но если посмотреть на проблему отчуждения имущества в пользу государства с другой стороны, приходим к выводу, что очередные задачи государства в сфере защиты его стратегических интересов можно вполне решать и без принятия закона о национализации. Существующие правовые механизмы позволяют на добровольной и принудительной основе обращать имущество граждан и юридических лиц в собственность государства.
6 Аналитическая записка «Опыт проведения национализации в некоторых зарубежных странах: правовой аспект» / Фонд развития парламентаризма в России, июнь 2003 г. // http://www.legislature.ru.
7 Пояснительная записка к проекту федерального закона № 294272-3 «О национализации имущества юридических и физических лиц, отчужденного из государственной или муниципальной собственности в процессе приватизации» // СПС «Гарант»; Письмо Правительства РФ от 10 февраля 2003 г. № 781п-П5 «Официальный отзыв на проект федерального закона "О национализации имущества юридических и физических лиц, отчужденного из государственной или муниципальной собственности в процессе приватизации", вносимый в Государственную Думу депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Арефьевым Н. В.» // Там же; Письмо Правительства РФ от 5 сентября 2003 г. № 6064п-П5 «Официальный отзыв на проект федерального закона "Об обращении имущества, находящегося в собственности юридических и физических лиц, в государственную собственность (национализации)", вносимый в Государственную Думу депутатом Государственной Думы Шандыбиным В. И.» // Там же; Письмо Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 5936п-П13 «Заключение на проект федерального закона № 500684-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О возмездном изъятии (национализации) имущества социально неэффективных собственников»", внесенный депутатами Государственной Думы А. Л. Бурковым, О. Л. Михеевым, а также С. М. Мироновым в период исполнения им полномочий члена Совета Федерации» // Там же.
31
Право частной собственности прекращается в результате совершения сделок, исполнения денежных обязательств перед государством, отказа от имущества и по другим основаниям (ст. 235 ГК РФ). Принудительно, на основании судебного решения, имущество может быть обращено в государственную собственность при:
1) обращении взыскания на имущество по обязательствам (ст. 237 ГК РФ);
2) отчуждении имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст. 238 ГК РФ);
3) выкупе земельного участка для государственных нужд (ст. 279 ГК РФ);
4) отчуждении недвижимого имущества в связи с изъятием участка (ст. 239 ГК РФ);
5) выкупе бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, домашних животных (ст. 240 и 241 ГК РФ);
6) реквизиции (ст. 242 ГК РФ);
7) конфискации (ст. 243 ГК РФ);
8) отчуждении имущества в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 252, п. 2 ст. 272, ст. 282, 285, 293, п. 4 и 5 ст. 1252 ГК РФ.
Широкий спектр способов обращения имущества в государственную собственность, приведенный в ст. 235 ГК РФ, в какой-то мере компенсирует отсутствие закона о национализации, хотя, по сути, ни одно из указанных нами оснований прекращения права собственности, закрепленных в п. 2 ст. 235, национализацией не является.
Во-первых, национализация не является карой за правонарушения. Таким образом, из возможных способов национализации исключаются обращение взыскания на имущество и конфискация (в том числе предусмотренная ст. 1252 ГК РФ).
Во-вторых, национализация не может быть основана на чрезвычайных обстоятельствах. Поэтому реквизиция не рассматривается в качестве способа национализации.
Нормы ст. 240 и 241 ГК РФ, по нашему мнению, являются просто курьезом. Всерьез их почти никто не воспринимает, для их применения никогда нет денег и желания органов власти. На простой вопрос — куда девать и чем кормить выкупленных домашних животных — следует пожатие плечами.
Наиболее близки к содержанию понятия «национализация» нормы ст. 239 и 279 ГК РФ, предусматривающие принудительный выкуп государством земельных участков и объектов недвижимости на них. Но дело в том, что такое обращение объектов недвижимости в собственность государства назвать национализацией сложно. Господствующая в науке гражданского права точка зрения на содержание понятия «национализация» такова, что национализация может быть осуществлена только законом парламента (а не иным правовым актом). Она должна иметь отраслевой характер (т. е. в отношении определенной группы объектов).8 Некоторые авторы предлагают ввести в законодательство вместо принудительного выкупа и национализации понятие «экспроприация», под которой понимается принудительное возмездное отчуждение права собственности, которое производится по требованию государственных или муниципальных органов в общественных интересах в судебном порядке и не связано с обстоятельствами чрезвычайного характера.9 В целом же, большинство авторов разделяют понятия «принудительный выкуп имущества для государственных нужд» и «национализация
8 Чиркин В. Е. Конституционные социально-экономические права человека и гражданина: Россия и зарубежные страны // Гражданин и право. 2010. № 10.
9 Аксюк И. В. Изъятие недвижимости как основание принудительного прекращения права собственности // Право и экономика. 2006. № 7.
32
имущества».10 В. А. Белов убедительно доказывает, что выкуп имущества государством и его национализация — разные способы приобретения права собственности, ссылаясь при этом на авторитетное мнение С. М. Корнеева, исследовавшего в середине 60-х годов прошлого века проблемы права социалистической собственности.11
Авторы законопроектов о национализации, уделяя внимание процедурным вопросам перехода права собственности, не дают ответов на вопрос о том, какие способы национализации имущества предполагается применять. Может ли быть национализация добровольной, основанной на соглашении или только принудительной? Например, один из законопроектов предполагает законодательную инициативу Правительства РФ в принятии Федерального закона о национализации конкретного имущества.12
Другой законопроект не исключает безвозмездной национализации в форме конфискации и реквизиции, причем решение о национализации должен принимать суд.13 Еще один законопроект понимает под национализацией принудительное возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности частных физических и юридических лиц (частной собственности), в пользу государства (Российской Федерации или субъектов Российской Федерации).14
С учетом Проекта изменений ГК РФ и приведенных соображений представляется возможным определить два основных способа национализации имущества граждан и юридических лиц:
1) основанная на решении суда и федеральном законе принудительная покупка (выкуп) государством предприятия (имущественного комплекса) или группы предприятий;
2) основанная на соглашении сторон и Федеральном законе возмездная уступка (продажа) государству контрольного пакета акций или доли уставного капитала юридического лица, объекта недвижимости, а равно имущественного комплекса (предприятия).
Впрочем, многие цивилисты сходятся в том, что широкомасштабное применение национализации в России в современных условиях (учитывая, что национализация должна опираться на нормы федерального закона) невозможно.
Статья поступила в редакцию 28 сентября 2012 г.
10 См., напр.: Дамбиева Т. В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Адвокат. 2006. № 10.
11 Белов В. А. Национализация в российском гражданском праве: история и современность // Законодательство. 1999. № 2, 3; Корнеев С. М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М., 1964. С. 86.
12 Проект федерального закона № 98093726-2 «Об обращении имущества в собственность Российской Федерации (национализации)» (внесен депутатами ГД П. Г. Буничем, В. И. Головлевым, П. М. Веселкиным, М. В. Емельяновым, Л. М. Канаевым, В. Ю. Кузнецовым, В. Е. Ларицким, В. И. Сер-гиенко) (снят с рассмотрения) // СПС «Гарант».
13 Проект Федерального закона № 97034630-2 «О национализации в Российской Федерации» (внесен депутатом ГД В. В. Жириновским, депутатами ГД второго созыва С. Н. Абельцевым, В. А. Лисичкиным, И. М. Братищевым) (снят с рассмотрения) // Там же.
14 Проект федерального закона № 98091828-2 «Об обращении имущества в государственную собственность (национализации)» (внесен депутатами ГД И. М. Братищевым, В. И. Шандыбиным, В. А. Лисичкиным, А. Ф. Потапенко, Ю. К. Севенардом, К. А. Цику) (снят с рассмотрения) // Там же.
33
