CC BY
406
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
удк 338 В. В. Букреев, Э. Н. Рудык
Национализация в России: актуальность и риски
В статье обоснована необходимость проведения в стране национализации, выявлены сопутствующие этому риски, проанализированы законопроекты о национализации. Предложены пути решения данной задачи на демократической основе с учетом российской специфики и мирового опыта.
Ключевые слова: демократизация управления, деприватизация, коррупция, национализация, общественная собственность, приватизация,«расщепление» прав собственности, социальная ответственность бизнеса.
«ОБЩЕСТВЕННОЕ БЛАГО»
Как показывает опыт мирового социальноэкономического развития, приватизационные процессы периодически сменяются процессами национализации — принудительного обращения собственности граждан и юридических лиц в собственность государства. Делается это на основании закона, определяющего цели, основания и порядок национализации конкретного имущества.
Право государства лишить то или иное лицо его собственности «в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом», признано в Европейской конвенции
по правам человека, принятой Советом Европы (ст. 1 Дополнительного протокола к Конвенции о защите прав человека и основных свобод)1. Этот процесс многократно апробирован в мировой практике. Во Франции только в ХХ веке были проведены три широкомасштабные национализации. Неоднократно национализация проводилась в Великобритании, Италии и других странах с развитой рыночной экономикой.
Национализация как «общественное благо» рассматривается в качестве крайнего средства, когда все прочие не дают должного эффекта.
Цели национализации могут быть самыми разными. Например, сохранение
Статья основана на докладе, сделанном авторами на Московском экономическом форуме (20-21 марта 2013 г.).
1 Европейская конвенция по правам человека // HUDOC European Court of Human Rights [Электронный ресурс] URL: http:// www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/6AE69C60-8259-40F8-93AF-8EF6D817C710/0/RUS_CONV.pdf (дата обращения: 15.05.2013).
отраслей (предприятий) для обеспечения государственной безопасности страны либо для решения общенациональных социальных проблем; выведение из-под контроля иностранного капитала объектов хозяйствования важных для обеспечения экономического суверенитета страны; обеспечение экологической безопасности страны; защита потребителей от злоупотреблений, к которым может привести нахождение естественных монополий в частной собственности.
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что национализация может проводиться как на возмездной основе (в денежной форме или в виде долгосрочных государственных облигаций, подлежащих погашению по истечении срока, определенного законодательством о национализации), так и на безвозмездной.
Вопрос национализации в России, прежде всего деприватизации (возврата немалой части государственного имущества, переданного в частные руки в ходе приватизации), стал настолько актуальным, что его поднимали трое из пяти кандидатов в президенты РФ на последних выборах. Это связано с рядом обстоятельств, среди которых можно выделить следующие.
1. Крушение надежд на благотворную роль приватизации2, масштабы которой вышли далеко за пределы необходимости ликвидировать монополию государственной собственности. При этом ни одна из декларированных целей приватизации так и не была достигнута. Во-первых, не была решена задача повышения результативности производства. Сегодня в России неэффективно могут работать предприятия любых форм собственности. Убыточны более половины государственных, муниципальных и частных компаний, за исключением относящихся к нефтегазовому и теневому3 секторам национальной экономики. Во-вторых, не возникло одно из главных условий формирования успешных предприятий —
конкурентная среда на рынке. В-третьих, приватизация не способствовала притоку инвестиций, акции приватизированных предприятий не стали, за очень редким «нефтегазовым исключением», механизмом привлечения средств.
Впрочем, такие результаты нельзя считать неожиданными. Ведь ставка делалась в основном на реализацию политического тезиса о необратимости проводимых экономических преобразований. Отсюда поразившие весь мир масштабы и темпы российской приватизации, уровень насилия при ее проведении, а также убогие доходы от продажи объектов госсобственности. Государственная собственность оказалась незащищенной, открытой для разного рода злоупотреблений.
Проблема повышения эффективности хозяйствующих субъектов решается не примитивным замещением государственной собственности частной, а путем использования всего арсенала средств эффективного управления собственностью независимо от того, кто является ее титульным владельцем. Приватизация в России отодвинула на второй план такие действенные, апробированные мировой практикой инструменты реформирования государственной собственности, как передача госимущества в аренду (в том числе с правом выкупа), доверительное управление, концессия и другие способы, не связанные с переходом прав на имущество.
Практика показывает, что результативность работы хозяйствующих субъектов напрямую не связана со сменой форм собственности, а определяется рядом обстоятельств:
• качеством управления,
• трудовым потенциалом,
• степенью вовлечения работников в управление производством и распределение его результатов,
• способностью к инновациям и др.
2 Подробнее см.: Букреев В. В., РудыкЭ. Н. Новый этап приватизации — повторение пройденного // Экономика и управление собственностью. 2012. № 4. С. 2-9.
3 По разным оценкам, размер теневого сектора в России составляет 30-80 % от легального сектора экономики.
2. Грубые нарушения законодательства о приватизации, особенно на раннем ее этапе, что дает основание для деприватизации многих, если не большинства, приватизированных предприятий. Среди этих нарушений особенно можно выделить следующие.
Введение анонимных ваучеров вместо предусмотренных первым законом о приватизации 1991 г. именных приватизационных счетов и вкладов граждан, которые должны были служить средством оплаты при продаже государственного имущества. Делалось это со скрытой целью ускорить концентрацию капитала в руках «избранных».
Необоснованное занижение цены продаваемых государственных активов, выявленное Счетной палатой РФ, особенно на ваучерном этапе приватизации 4. Как известно, в соответствии с первым законом о приватизации 1991 г. (ст. 17) стартовая цена продаваемого на торгах имущества должна была соответствовать его рыночной стоимости либо определяться исходя из его предполагаемой доходности. На практике в условиях безудержной инфляции времен ваучерной приватизации имущество приватизировалось по его остаточной балансовой стоимости. В результате законность приватизации подавляющего большинства объектов может быть оспорена в суде.
Незаконное отчуждение наиболее лакомых кусков государственной собственности путем проведения залоговых аукционов 1995-1996 гг.
Невыполнение многими новыми собственниками взятых на себя в ходе приватизации обязательств, что, как и в случае
с залоговыми аукционами, является основанием для возврата имущества государству.
Приватизация «запрещенных к приватизации» стратегических предприятий, в первую очередь оборонных, без соответствующего решения уполномоченных на то органов.
К сожалению, предыдущие госдумы, равно как и нынешняя, так и не решились публично рассмотреть Аналитическую записку Счетной палаты РФ, посвященную приватизации в стране, что не удивительно, поскольку сама законность ее проведения в записке была поставлена под сомнение.
Печальная история приватизации 90-х годов ХХ в. может повториться в ходе начавшейся «новой», ускоренной ее «волны». На торги, которые, в отличие от торгов «старой» приватизации, власть обещает сделать «честными» и «справедливыми», планируется выставить «за серьезные деньги» акции крупнейших госкомпаний. Степень «серьезности» цены федерального имущества, подлежащего приватизации, зависит от оценки его стоимости продавцом: 12 трлн руб. (такова официальная, по реестру федерального имущества, стоимость всех его объектов) или более 100 трлн руб. (по оценке министра экономического развития РФ
А. Белоусова) 5.
3. Стагнация, доходящая до деградации и примитивизации отечественной промышленности (за редким исключением) в условиях государственной промышленной политики, которая носит фрагментарный, преимущественно декларативный характер, то есть, по сути, отсутствует. Такое положение дел не удивляет, поскольку для
4 Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие) / Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. М.: Олита, 2004 / [Электронный ресурс] 1Ж1.: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/ priv-tree_files-fl-6.pdf (дата обращения: 13.05.2013).
5 К объектам госсобственности относятся 1795 федеральных государственных унитарных предприятий, более 20 000 учреждений, 250 000 объектов имущества казны, не закрепленного за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, 238 тыс. земельных участков общей площадью более 553 млн га. См.: Крылов И. Приватизация пополнит госбюджет? // Народная газета, 14.02.2013 (перепечатка: «Союзное вече», газета парламентского собрания Союза России и Беларуси [Электронный ресурс] 1^1.: http://ng.by/ru/issues?art_id=73005 (дата обращение: 15.05.2013).
вульгарных либералов, обслуживающих власть, так называемым мейнстримом стал рыночный фундаментализм, основанный на идее о том, что рынок все сам отрегулирует (заметим, такого рынка не существует).
Неконкурентоспособность российской промышленности (за исключением, пожалуй, части предприятий ТЭК) не только на внешнем, но и на внутреннем рынке в условиях присоединения России к ВТО проявляется в следующем6:
• доля машин и оборудования в общем объеме экспортируемой продукции составляет около 5% (для сравнения: в СССР в 1960-е и 1970-е годы соответственно 20,5 и 21,5%) против 34,7% — в США и Германии и 56% — в Республике Корея (данные 2009 г.);
• доля промышленных предприятий, ведущих разработку и внедрение технологических инноваций, не превышает 10%;
• доля инновационной продукции в общем объеме продукции промышленного производства составляет всего 5,5%. При этом на российскую высокотехнологичную продукцию в мире приходится всего 0,2%.
• снижение доли высококвалифицированных специалистов и рабочих кадров — главного ресурса экономики современного типа. По разным оценкам, она составляет 3-5% от общего числа рабочих против 40-50% в развитых странах. Причем многие из таких рабочих имеют дипломы о высшем профессиональном образовании. Например, университетские дипломы имеют 80% формально рабочих, а по сути — квалифицированных
специалистов южнокорейской компании Батэи^7.
Согласно экспертным оценкам, более 90 % отечественных предприятий нуждаются в модернизации и/или воссоздании производственных мощностей, адекватных требованиям современной экономики. Российский частный капитал не в состоянии, даже если бы и хотел, решить эту задачу своими силами, без поддержки, которую оказывало бы государство в качестве «нового-старого» собственника (по крайней мере, в течение времени, необходимого для восстановления конкурентоспособности отечественной экономики).
4. Появление вызовов внутриэкономи-ческого порядка, обусловленное ширящейся экспансией иностранного капитала. Как заметил в своей предвыборной статье В. В. Путин, мы «зарубежные капиталы... подпускаем к действительно “лакомым кускам”, в частности в топливно-энергетическом комплексе»8. Так, законодатель увеличил долю участия иностранных инвесторов, в том числе в капитале российских предприятий минерально-сырьевого комплекса, что дает иностранцам доступ ко всей информации о предприятиях, имеющих стратегическое значение для обороны и обеспечения экономической безопасности страны.
Угрожает национальной безопасности и порядок допуска иностранных инвестиций в сферу недропользования, который закреплен Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции»9 от 30 декабря 1995 г. (в действующей редакции). Этот закон допускает возможность эксплуатации российских недр иностранным участником до «завершения экономически
6 Похолков Ю. П., Рожкова С. В., Толкачева К. К. Современное инженерное образование как основа технологической модернизации России // Научно-технические ведомости Санкт-Петербургского государственного университета. 2012. Т. 2. № 147. С. 302-306. [Электронный ресурс] ІШІ.: aeer.ru/files/article_2_2012.pdf (дата обращения: 15.05.2013).
7 Корея через тернии к звездам. 1950-2010. 60 удивительных историй корейского чуда / Под ред. Ын Гюк Пака, Чан Сок Пака. Сеул: Корейский институт государственного управления, 2012. С. 292.
8 Путин В. В. Россия и меняющийся мир // Московские новости, 27.02.2012. № 225.
9 О соглашениях о разделе продукции (с изменениями и дополнениями). Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ / Гарант, информационно-правовой портал. [Электронный ресурс] ІЖІ.: http://base.garant.ru/10105771/ (дата обращения: 13.05.2013).
целесообразной добычи минерального сырья» (ст. 5, п. 2). Время действия соглашения может быть продлено по инициативе иностранной стороны вплоть до полного истощения минеральных ресурсов России. При этом предельный объем произведенной продукции, которая передается в собственность инвестора для возмещения его затрат на выполнение работ, может доходить до 75 %, а при добыче на нашем континентальном шельфе — даже до 90 % общего объема произведенной продукции (ст. 8 закона). Но самое, может быть, существенное — это то, что иностранный так называемый инвестор имеет право свободно и безвозмездно пользоваться всей первичной геологической, геофизической, геохимической и иной информацией, а также данными по ее интерпретации и производными сведениями. Кроме того, иностранная сторона соглашения о разделе продукции получает право свободно и безвозмездно пользоваться образцами горных пород, которые принадлежат России на праве собственности (ст. 11 п. 2). Наконец, иностранный инвестор имеет «право свободного доступа на договорной основе к объектам трубопроводного транспорта, а также право на свободное использование на договорной основе объектов трубопроводного и иных видов транспорта, объектов по хранению и переработке минерального сырья без каких-либо дискриминационных условий» (ст. 12, п. 1). В настоящее время иностранными компаниями контролируется более 30% поставок и обслуживания специальных машин и оборудования в сфере недропользования. Что касается, например, бурения, то эта доля достигает 48 %10. В то же время основные российские геофизические и сервисные компании исключены
из списка стратегических предприятий, что, как отмечает известный петербургский публицист, член Экспертного совета международного аналитического журнала «Геополитика» Ю. Болдырев, открывает доступ к скупке отечественных активов подставными компаниями, аффилированными с основными иностранными монополистами в этой сфере 11.
В условиях усиливающейся сырьевой ориентации нашей экономики сохранение суверенитета России в отношении ее минерально-сырьевого комплекса — главный фактор поддержания в стране относительной экономической устойчивости и социальной стабильности, хотя и на низком уровне, поскольку, в отличие от Норвегии, у нас доходами от продажи нефти и газа пользуется лишь небольшой слой очень богатых людей (по некоторым оценкам, этот слой составляет менее 1 % россиян).
5. Необходимость обеспечения экономической безопасности страны. Речь идет прежде всего об офшорах, куда, как известно, направляется немалый поток денег из России (в первую очередь, полученных от продажи сырья и энергоносителей) и где скрываются подлинные хозяева многих действующих в стране формально государственных компаний. По разным оценкам, в офшорах зарегистрировано не менее трети крупных российских компаний и банков 12. При этом преследуются следующие цели:
• выведение компаний из-под юрисдикции российского законодательства. Как отметил президент В. В. Путин в послании Федеральному Собранию, «по некоторым оценкам, девять из десяти существенных сделок, заключенных крупными российскими компаниями, включая. компании
10 Подробнее см.: Букреев В., РудыкЭ., Смирнов О. Как спасти предприятия минерально-сырьевого комплекса России от захвата // Альтернативы. 2012. № 2. С. 112-140.
11 Болдырев Ю. Ю. «Тучные годы», потерянные навсегда. М.: Вече, 2011. С. 76.
12 Леонов А. Экономика становится «офшорной». За 1992-2012 гг. из России выведено за рубеж свыше 800 миллиардов долларов // Столетие, 24.01.2013 [Электронный ресурс] 1^1.: http://www.stoletie.ru/vzglyad/ekonomika_stanovitsa_ offshornoj_134.htm (дата обращения: 13.05.2013).
с госучастием, не регулируются отечественными законами»13;
• уклонение от уплаты налогов, которые платят компании, расположенные в России;
• предотвращение или, по меньшей мере, затруднение возможности национализации активов, спрятанных в офшорах.
Российская власть в основном ограничивается призывами вывести капиталы из офшоров, а также заключить на европейском уровне соглашение, которое позволяло бы выявить так называемых «конечных бенефициариев» офшорных компаний.
6. Присоединение России к Всемирной торговой организации (ВТО), что по определению предполагает отказ на долгие годы от части национального суверенитета. Кстати, условия вступления в детализированном виде (для каждого претендента они носят индивидуальный характер) были неизвестны даже санкционировавшим этот процесс депутатам Госдумы14.
Основными целями присоединения к ВТО провозглашаются:
• создание в стране благоприятного инвестиционного климата (вопрос: кто и в чьих интересах будет контролировать формально российское производство, созданное с помощью иностранных инвестиций?);
• увеличение экспорта (вопрос: за счет каких отраслей и производств это будет происходить, учитывая однобокую сырьевую структуру нашей экономики и ее экспорта, в котором только 2% приходится на долю машин и оборудования?).
Власть в лице президента публично признает наличие рисков для части отечественных производителей (прежде всего в автомобилестроении, сельском хозяйстве, сельхозмашиностроении, обувной промышленности), а также необходимость учета таких рисков15. При этом за скобками остался риск поглощения (де-юре или де-факто) — непосредственно иностранными фирмами или с помощью аффилированных с ними формально российских компаний — многих стратегических предприятий, не входящих в «путинский список зон риска». После вступления страны в ВТО такому поглощению способствует возможность покупки зарубежными транснациональными корпорациями российских ресурсов, в первую очередь сырьевых, на тех же условиях, что и для отечественных компаний. При этом, согласно правилам ВТО, Россия теряет право применять к зарубежным покупателям какие-либо меры, регулирующие подобного рода операции16.
7. Потребность в увеличении доходной части государственного бюджета, направляемого на повышение жизненного уровня граждан за счет деприватизации высокодоходных отраслей экономики. Одним из рекордов, установленных российской властью за годы ее реформ, стало беспрецедентное имущественное расслоение общества. Достоверной статистики на этот счет нет. По экспертным оценкам, соотношение доходов 3 % самых богатых и 3 % самых бедных различается более чем в 800 раз17. Наша страна, в которой идеи социальной справедливости имеют глубокие исторические корни, а предыдущее государство на протяжении более чем 70 лет брало на себя всю полноту
13 Послание Президента Федеральному Собранию 12 декабря 2012 г. / Официальный сайт Президента России [Электронный ресурс] ІЖІ.: http://президент.рф/news/17118 (дата обращения: 13.05.2013).
14 Дело в том, что официальный перевод на русский язык условий присоединения России к ВТО в полном объеме отсутствовал, по крайней мере, на момент принятия решения на сей счет законодательной ветвью российской власти, фактически исполнявшей роль «младшего партнера» его исполнительной ветви.
15 Пресс-конференция В. В. Путина 20 декабря 2012 г. / Официальный сайт Президента России [Электронный ресурс] ІЖІ.: ЬіПр://президент.рф/новости/17173 (дата обращения: 13.05.2013).
16 Болдырев Ю. Ю. 2011/2012: Операция «Подмена». М.: Вече, 2012. С. 603.
17 Шевчук А. Б. Масштабное наступление на социальные права населения России // Труд и социальные отношения. 2010. № 11. С. 21-27.
ответственности за социальное благополучие общества и каждого отдельного его гражданина, раскололась надвое — Россию богатых и Россию бедных.
Если в развитых странах Запада удельный вес заработной платы в структуре ВВП достигает 60 %, в царской России он составлял 27-30 %, в СССР — 60-70 %, то в сегодняшней России — около 24 %18.
Для большинства нашего населения сегодня главная забота — выжить. «Новая» потребительская корзина, как и «старая», продолжает носить «физиологический» характер. Продовольственное ее наполнение ненамного лучше содержания так называемой минимальной потребительской корзины москвича в 2001-2005 гг., уступавшей нормам 1945 г. суточного довольствия немецких военнопленных в условиях послевоенной разрухи19. Что касается непродовольственных товаров и услуг, то в процентах от стоимости продуктов питания они должны составлять половину от их цены. Для сравнения: в европейский и американский минимальный набор товаров и услуг входят мобильные телефоны, БУБ-плееры, пользование Интернетом, посещение кафе, ресторанов, театров, футбольных матчей, абонементы в фитнес-центры, расходы на садовника, няню для детей, косметику, ремонт машины и дома20.
В этих условиях конституционная норма, провозглашающая идею социального государства, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7 Конституции РФ), продолжает носить декларативный характер и вступает в противоречие с процессом коммерциализации важнейших сфер социальной жизни (здравоохранения, образования, жилищно-коммунальной сферы и ряда других). Большая
часть населения страны не в состоянии нести подобные финансовые расходы.
8. Необходимость ограничения рынка как одного из средств государственного регулирования экономики. Теоретически (не на практике) рынок в его идеальном виде может обеспечить экономическую, но отнюдь не социальную эффективность, поскольку идея рынка в принципе не содержит в себе социальные ценности, не ставит социальные цели.
Переход к «суженному рынку», планово-рыночной экономике применительно к России предполагает восстановление централизованного планирования. Такое планирование сохранилось в ряде развитых стран, например во Франции, где насчитывается более двух десятков национальных планов, а также в странах, которые принято называть развивающимися. Для предприятий государственного сектора экономики, расширенного в результате национализации, часть плановых показателей может носить обязательный характер, часть — договорный. В последнем случае предприятия обязуются ориентироваться на определенные, заданные планом индикаторы. Государство стимулирует это предоставлением ряда преференций (размещая на предприятиях госзаказы, выдавая им льготные кредиты, гарантии, налоговые и иные льготы и т. п.).
ВОЗМОЖНЫЕ ВАРИАНТЫ И СДЕРЖИВАЮЩИЕ ФАКТОРЫ
Исходя из вышесказанного представляется, что для сохранения экономического, а возможно, и политического суверенитета страны целесообразно провести национализацию компаний, наиболее значимых для экономики страны и населения. Немаловажным аргументом в пользу национализации служит также необходимость перехода к так называемой
18 Ученые против посягательств на социально-трудовые интересы граждан России // Труд и социальные отношения. 2010. № 11. С. 3-20.
19 Мединский В. Р. Война. Мифы СССР. 1939-1945. М.: ОЛМА Медиа Групп, 2011. С. 631.
20 Калинин А. Жизнь по минимуму. С 1 января 2013 года мы пять лет будем жить с новой потребительской корзиной // Интернет-газета «Столетие» Фонда исторической перспективы, 17.12.2012. [Электронный ресурс] 1^1.: http://www. stoletie.ru/obschestvo/zhizn_po_minimumu_928.htm (дата обращения: 15.03.2013).
мобилизационной модели экономики, при которой ресурсы сосредоточены и используются для противодействия угрозам существования страны как целостной системы.
В рамках действующего российского законодательства обращение в государственную собственность имущества граждан и юридических лиц (полностью или частично, временно либо без установления временных ограничений) может происходить следующим образом:
1) на добровольной (договорной) основе путем дарения имущества государству, мены долга предприятия государству (в том числе по обязательным платежам в бюджеты всех уровней) на соответствующий пакет акций на этапе мирового соглашения до суда;
2) на принудительной основе — в судебном порядке (например, в случае отчуждения имущества, которое по закону не может принадлежать частному лицу) или на основании специального закона о национализации (ГК РФ, ст. 235, п. 2, часть 3) 21.
У нас пока нет закона о национализации (равно как и закона о деприватизации). Российская Федерация оказалась единственной из стран «большой двадцатки», не прибегавшей в годы кризиса к национализации. Есть несколько законопроектов об обращении имущества в государственную собственность, представленных депутатами Госдумы различной политической ориентации. К сдерживающим факторам национализации относятся:
• отсутствие политической воли руководства страны в этом вопросе;
• слабость (на сегодняшний день) институтов гражданского общества, которые заставили бы власть активизировать процесс восстановления прав государства как собственника.
При этом возникает резонный вопрос: какому государству и государству ли следует возвратить собственность? Одно дело — возвращать ее нынешнему государству,
«столоначальники» которого, будучи распорядителями госсобственности, не только станут фактическими ассоциированными собственниками ее остатков, как это имеет место сегодня, но и прирастят ее в случае национализации, которая должна затронуть, главным образом, приватизированные объекты. Это может произойти, по крайней мере, в период пребывания этих людей в статусе выгодоприобретателей административной ренты.
Другое дело — возвращать собственность демократическому правовому государству, национально и социально ориентированному на защиту прав и интересов граждан, а не привилегированного меньшинства.
Еще один сдерживающий деприватизацию фактор — принципиальное нежелание власти пересматривать итоги «нечестной» приватизации 90-х годов прошлого века.
Необходимость, когда это оправдано и целесообразно, исполнения государством функций собственника в сфере производства порой ставится под сомнение по причине якобы изначально более низких экономических результатов работы госпредприятий по сравнению с частными фирмами. Для обоснования данного тезиса, как правило, сопоставлялся весь «массив» частных предприятий и весь «массив» государственных. При подобном сравнении не учитывалось принципиальное различие между государственными предприятиями, главная цель которых — извлечение прибыли (только эта часть государственных предприятий, действующих по законам рынка, может стать объектом подобного сравнительного анализа), и государственными предприятиями, входящими в так называемый некоммерческий государственный субсектор. Эффективность работы последних не может быть оценена с использованием традиционных показателей (прибыль, рентабельность и т. п.), особенно если делать это не на национальном уровне, а на уровне отдельного
21 Букреев В., РудыкЭ. Есть ли будущее у государственной собственности в России? (К ХХ-летию радикального реформирования) // Альтернативы. 2008. № 4. С. 75-76.
государственного предприятия, чтобы оценить конечные итоги его хозяйственной деятельности, ориентированной не на прибыль, а на решение народнохозяйственных задач, с которыми рынок справиться не может.
ПРОБЛЕМЫ И РИСКИ
В условиях современной России среди рисков, которые возникают в ходе национализации, следует выделить следующие.
I. Опасность использования коррупционных схем (как и в ходе приватизации) при управлении национализированной собственностью. Для реального подавления коррупции требуется провести демонополизацию общественно-политической жизни страны.
Антикоррупционную роль может сыграть и ратификация Россией ст. 20 ««Незаконное обогащение» Конвенции ООН против коррупции. Согласно этой статье, «государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать»22. На сегодняшний день Россия ратифицировала данную конвенцию — за исключением данной статьи.
Предотвращению коррупции может и должна способствовать отмена срока давности для коррупционных преступлений.
Контроль над расходами чиновников устанавливает закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» от 3 декабря 2012 г. № 230-фз. Однако анализ содержания этого закона показывает его
малую эффективность в плане борьбы с коррупцией.
Во-первых, из круга чиновников «определенных категорий», обязанных представлять сведения о своих крупных расходах (сделках), о крупных расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей исключены совершеннолетние дети, другие близкие родственники, а также те, на кого может быть зарегистрирована часть имущества чиновников.
Во-вторых, из сведений о расходах лиц, подлежащих антикоррупционному контролю, а также о расходах их супруг (супругов) и их несовершеннолетних детей, исключены сведения о расходах на приобретение драгоценностей и произведений искусства, цена которых может достигать многих миллионов евро или долларов США.
Низка эффективность борьбы с коррупцией правоохранительных и судебных органов: отсутствуют «посадки» чиновников, уличенных судом в коррупции, с конфискацией их имущества, как это имеет место в мировой практике. Это выглядит особенно одиозным, когда речь идет о коррупции в сферах, связанных с обеспечением национальной безопасности. Такую коррупцию в одной из своих предвыборных статей
В. В. Путин правомерно квалифицировал как государственную измену23.
II. Непрозрачность хозяйствования на мак-ро-, мезо- и микроэкономическом уровнях как в частном, так и в государственном секторах.
III. Слабость надежды на контроль со стороны институтов гражданского общества (партий, профсоюзов, организаций защиты прав потребителей, окружающей среды и др.) за ходом национализации в случае ее проведения, а также за деятельностью национализированных объектов хозяйственной деятельности.
IV. Нерешенность вопроса о размерах компенсации владельцам имущества,
22 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН 31 октября 2003 г. / Официальный сайт Организации объединенных наций [Электронный ресурс] 1Ж1.: http://www. un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml (дата обращения: 13.05.2013).
23 Путин В. Быть сильными: гарантии национальной безопасности для России // Российская газета, 19.02.2012.
подлежащего национализации, ее формах и сроках. Конституция России (ст. 35, п. 3) обусловливает «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд» предварительным и равноценным возмещением, что, по нашему мнению, противоречит ряду международных актов. Например, Европейская конвенция по правам человека не гарантирует права на получение полной компенсации при любых обстоятельствах, поскольку законные «интересы общества» могут требовать выплаты возмещения в сумме ниже полной рыночной стоимости24.
В правительственном законопроекте ««Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)»25 допускается возможность национализации для удовлетворения потребности государства в продукции, работах и услугах, непосредственно обеспечивающих обороноспособность и безопасность государства. И происходит это, естественно, с точки зрения авторов законопроекта, с предварительным, единовременным и равноценным возмещением Российской Федерацией национализируемого имущества по рыночной стоимости в денежной форме, а также других убытков (включая «упущенную выгоду»), причиняемых прежнему собственнику за счет средств федерального бюджета.
В данном законопроекте о национализации не делается различий между изначально частной собственностью, которой до приватизации практически не было, и частной собственностью, созданной в процессе приватизации, да еще на основе сильно недооцененного государственного имущества. Ссылки на зарубежное законодательство, в котором под термином «частная собственность», как правило, понимается изначально
частная собственность, несостоятельны. Такое толкование частной собственности в немалой степени объясняет, например, положение ст. 5 Билля о правах (первые десять поправок и дополнений к Конституции США, предложенные Конгрессом и ратифицированные законодательными собраниями штатов) о том, что «никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения».
В случае национализации изначально частной собственности, созданной ее владельцами или с помощью их капитала, вполне допустима выплата им компенсации в размере рыночной стоимости национализируемого имущества и убытков, которые могут понести собственники в результате национализации.
Иное дело, когда принимается решение об обращении в государственную собственность ранее приватизированного имущества, полученного его новыми владельцами, как правило, по сильно заниженным ценам. В этом случае возможны варианты. Например, вначале собственники приватизированного имущества обязаны выплатить «компенсационные возмещения» за недооцененное имущество, за намеренно заниженную стоимость приватизированных предприятий либо за невыполненные социальные и инвестиционные условия сделок приватизации. А уже потом получить возмещение за национализированное имущество по рыночной стоимости. Тогда станет ясно, кто кому и сколько должен.
Возможен и другой сценарий. Размеры государственных выплат за национализируемое имущество определяются исходя из продажной цены имущества предприятия на момент приватизации. При этом делается поправка на инфляцию, а также учитываются улучшения, произведенные
24 Цит. по Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика / Пер. с англ. М.: Изд-во Московского независимого института международного права, 1998. С. 407.
25 Проект федерального закона № 311559-3 «Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)» / [Электронный ресурс] ІЖІ.: ИПрУ/аБС^. duma.gov.ru/arh¡v/a_dz.nsf/ByID/687BC73C7B792D57432571BB005631FC?OpenDocument (дата обращения: 13.05.2013).
собственником с момента приватизации (если они были), и ущерб, который мог быть нанесен бывшим собственником предприятию, государству, обществу. И в этом случае тоже станет ясно, кто кому и сколько должен.
Относительно предлагаемых правительственным законопроектом выплат за национализируемое имущество — исключительно в денежной форме, вперед и сразу — отметим, что в мире такого нет. В основном выплаты производятся в виде государственных облигаций, подлежащих погашению по истечении срока, определенного законодательством о национализации. Может быть, авторы правительственного законопроекта о национализации выполняют социальный заказ тех, кто хотел бы вернуть «с наваром» бывшее в употреблении государственное имущество, либо тех, кто не уверен, что частная собственность надолго и всерьез приживется в России?..
Альтернативный законопроект о национализации — «О возмездном изъятии (национализации) имущества социально неэффективных собственников» № 500676-5 был внесен в 2012 г. в Государственную Думу РФ С. М. Мироновым и А. М. Бурковым (партия «Справедливая Россия»). Действие его распространяется исключительно на сферу имущества «социально неэффективных» предприятий. Критерии отнесения предприятия к этой категории:
• угроза массовых увольнений;
• наличие задолженности по выплате заработной платы и т. п.;
• нарушение правил охраны труда и охраны окружающей среды;
• закрытие предприятия при проведении конкурсного производства — процедуры его банкротства.
При этом бывшим собственникам гарантируется предварительная выплата «равноценной» стоимости национализируемого имущества по справедливой объективной оценке, а также убытков, понесенных собственником в результате национализации (ст. 4 законопроекта).
На наш взгляд, спорным выглядит использование в названии законопроекта понятия «социально неэффективный собственник». Особенно с учетом вышеприведенных критериев отнесения хозяйствующих субъектов к социально неэффективным. Вернее было бы назвать такого собственника социально безответственным, перекладывающим свою социальную ответственность на власть (по сути — на налогоплательщиков). Такой собственник, по мнению авторов, не вправе претендовать на полноценный выкуп государством его имущества и тем более — на возмещение убытков при его изъятии.
Касаясь вопроса принятия окончательного решения о судьбе имущества хозяйствующих субъектов, законопроект оставляет за исполнительной властью право отложить или заблокировать проведение данной процедуры (ст. 8 законопроекта).
ОТ АВТОРИТАРНОГО УПРАВЛЕНИЯ К ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ
Решение о целесообразности национализации, ее масштабах, порядке и условиях проведения следует принимать, на наш взгляд, не из идеологических (например, «социалистическое переустройство общества»), а из прагматических соображений.
Прежде всего нужно определить, будет ли национализированное имущество поставлено под действенный парламентский и общественный контроль, а также обеспечить «прозрачность» функционирования национализированных объектов26.
Кроме того, следует выбрать режим управления национализированными предприятиями: жесткое управление соответствующим ведомством, как это имеет место сегодня, либо автономный режим управления в рамках, обозначенных парламентом
26 Подробнее см.: Букреев В. В., РудыкЭ. Н. Перспективы государственной собственности в России: управленческий аспект // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2008. № 4. С. 6-16.
или правительством, как это принято в мировой практике.
Наконец, нужно решить, менеджмент какого типа будет на национализированных предприятиях: авторитарный или демократический. Приверженцы демократического устройства российского общества различной политической ориентации обычно в качестве ключевого аргумента «за» приводят знаменитое определение У. Черчилля: «Демократия — худшая форма правления, если не считать все остальные, к которым до сих пор прибегало человечество»27. В принципиальном плане такая оценка представляется обоснованной. Но по меньшей мере три вопроса остаются открытыми.
1. Демократия, «власть народа, для народа, посредством народа» (А. Линкольн), охватывает все сферы жизни общества или только политическую, которая может соседствовать с недемократической экономикой?
2. В условиях авторитарной системы хозяйствования не ведет ли отсутствие одной — экономической — составляющей демократии к ущербности другой — политической — ее части, которая рискует в этом случае попасть под управление поверенными частного или государственного капитала?
3. Что делать для соединения этих «половинок» демократии?
Участие персонала в управлении предприятием сегодня носит консультативносовещательный характер. Принципиальное сохранение архаичной авторитарной системы принятия решений по причине односторонней поддержки государством работодателей, в первую очередь крупных, приводит к блокировке провозглашенного в официальных документах перехода от конфронтационного типа отношений на предприятии к партнерскому.
Необходимость строго дозированного вовлечения работников в управление
предприятием с целью предотвращения социальных потрясений в последнее время стала признавать и действующая власть. Так, в одной из своих предвыборных статей 2012 г. В. В. Путин высказался в пользу «изучения» возможности «законодательно расширить участие рабочих в управлении предприятиями» аналогично тому, как это сделано, например, в Германии в форме производственных советов. «В компетенцию таких советов у нас могла бы входить ежедневная организация труда коллектива — от графиков рабочего времени до составления социального плана в случае закрытия каких-то производств, повышение квалификации работников»28.
Германский вариант производственной демократии представлен Путиным не в полном виде. Полномочия немецких работников и их представителей в управлении предприятиями гораздо шире. По многим важным для них вопросам организации производства и труда они имеют право отлагательного вето (до решения «трудового суда», в работе которого участвует представитель профсоюза, наделенный равными с судьей правами) или безусловного вето (и тогда работодатель должен предложить иное решение). К этому следует добавить близкое к паритетному представительство работников в наблюдательных советах крупных компаний.
Эволюция властно-хозяйственных отношений в России и мире имеет разновекторную направленность. Со второй половины прошлого века все более явственно проявляется общемировая тенденция демократизации хозяйственной власти на микроэкономическом уровне. Это выражается, во-первых, «расщеплением» прав собственности, прежде всего прав пользования и распоряжения, что предполагает делегирование части таких прав несобственникам (работникам, их представителям, государственным
27 Слова британского государственного и политического деятеля (премьер-министра Великобритании в 1940-1945 и 1951-1955 гг.) Уинстона Леонарда Спенсера Черчилля (1874-1965) из речи, которую он произнес в Палате общин английского парламента 11 ноября 1947 г.
28 Путин В. В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда, 13.02.2012.
органам, органам местного самоуправления, институтам гражданского общества). Соответственно, законом, соглашением, уставом предприятия, коллективным договором ограничиваются права «титульных» собственников капитала предприятия вплоть до права на возмещение авансированного ими капитала, а также на получение той части дохода предприятия, которая создана с помощью принадлежащих им средств производства.
Во-вторых, наблюдается переход от старой авторитарной системы управления предприятием, основанной на монополии капитала на принятие управленческих решений, к новой, которая предусматривает участие в управлении работников или их представителей в различных формах: от низшей формы (соучастия) — исполнения консультативно-совещательных функций при принятии решений, до более развитой — со-управление предприятием на основе трудовых прав и прав собственности и, наконец, до высшей формы производственной демократии — самоуправления.
При самоуправлении работники или их представительные органы получают право в объеме, порядке и на условиях, определенных законодательными и нормативными актами, принимать решения по главным вопросам деятельности предприятия на основе принципа «один человек — один голос», а администрация — осуществлять функции оперативного управления (за исключением низового уровня, на котором оперативное управление работники осуществляют самостоятельно в рамках общей стратегии предприятия). Нередко участие работников в управлении предприятием сочетается с их участием в его капитале и доходах.
В случае материализации идеи государственной собственности в ее демократическом варианте можно и следует говорить о фактическом преобразовании формально государственной собственности в общественную, отчуждение (приватизация) которой становится возможной исключительно на основе результатов общероссийского референдума граждан.
ЛИТЕРАТУРА
1. Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие) / Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. М.: Олита, 2004 / [Электронный ресурс] иЯЬ: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/priv-tree_files-fl-6.pdf (дата обращения:
13.05.2013).
2. Болдырев Ю. Ю. «Тучные годы», потерянные навсегда. М.: Вече, 2011. 480 с.
3. Болдырев Ю. Ю. 2011/2012: Операция «Подмена». М.: Вече, 2012. 608 с.
4. Букреев В. В., Рудык Э. Н. Новый этап приватизации — повторение пройденного // Экономика и управление собственностью. 2012. № 4.
5. Букреев В. В., Рудык Э. Н. Перспективы государственной собственности в России: управленческий аспект // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2008. № 4.
6. Букреев В., Рудык Э. Есть ли будущее у государственной собственности в России? (К ХХ-летию радикального реформирования) // Альтернативы. 2008. № 4.
7. Букреев В., Рудык Э., Смирнов О. Как спасти предприятия минерально-сырьевого комплекса России от захвата // Альтернативы. 2012. № 2.
8. Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М.: Изд-во Московского независимого института международного права, 1998. 600 с.
9. Калинин А. Жизнь по минимуму. С 1 января 2013 года мы пять лет будем жить с новой потребительской корзиной // Интернет-газета «Столетие» Фонда исторической перспективы, 17.12.2012. [Электронный ресурс] иЯЬ: http://www.stoletie.ru/obschestvo/ zhizn_po_minimumu_928.htm (дата обращения: 15.03.2013).
10. Корея через тернии к звездам. 1950-2010. 60 удивительных историй корейского чуда. Сеул: Корейский институт государственного управления. 2012. 585 с.
11. Крылов И. Приватизация пополнит госбюджет? // Народная газета, 14.02.2013 (перепечатка: «Союзное вече», газета парламентского собрания Союза России и Беларуси [Электронный ресурс] ИЯЬ: http://ng.by/ru/issues?art_id=73005 (дата обращения: 15.05.2013).
12. Леонов А. Экономика становится «офшорной». За 1992-2012 гг. из России выведено за рубеж свыше 800 миллиардов долларов // Интернет-газета «Столетие» Фонда исторической перспективы, 24.01.2013. [Электронный ресурс] ИЯЬ: иЯЬ: http:// www.stoletie.ru/vzglyad/ekonomika_stanovitsa_offshornoj_134.htm (дата обращения:
13.05.2013).
13. Мединский В. Р. Война. Мифы СССР. 1939-1945. М.: ОЛМА Медиа Групп, 2011. 656 с.
14. Послание Президента России Федеральному Собранию 12 декабря 2012 г. / Официальный сайт Президента России [Электронный ресурс] ИЯЬ: http://президент. рф/news/17118 (дата обращения: 13.05.2013).
15. Похолков Ю. П., Рожкова С. В., Толкачева К. К. Современное инженерное образование как основа технологической модернизации России // Научно-технические ведомости Санкт-Петербургского государственного университета. 2012. Т. 2. № 147. С. 302306. [Электронный ресурс] ИЯЬ: aeer.ru/files/article_2_2012.pdf (дата обращения:
15.05.2013).
16. Пресс-конференция В. В. Путина 20 декабря 2012 г. / Официальный сайт Президента России [Электронный ресурс] иЯЬ: http://президент.рф/новости/17173 (дата обращения: 13.05.2013).
17. Путин В. Быть сильными: гарантии национальной безопасности для России // Российская газета, 19.02.2012.
18. Путин В. В. Россия и меняющийся мир // Московские новости, 27.02.2012. № 225.
19. Путин. В. В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда, 13.02.2012.
20. Ученые против посягательств на социально-трудовые интересы граждан России // Труд и социальные отношения. 2010. № 11.
21. Шевчук А. Б. Масштабное наступление на социальные права населения России // Труд и социальные отношения. 2010. № 11.
