CC BY
16Обращение с ТКО в городоких агломерациях Российской Федерации как направление ESG трансформации
Лаффах Адам Майерович,
ассистент, аспирант кафедры «Государственное и муниципальное управление», Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации E-mail: [email protected]
В статье рассматривается процесс преобразования системы обращения с твердыми коммунальными отходами в Российской Федерации с целью осуществления ESG трансформации. Данный переход обозначил существенные изменения как с точки зрения государственного и муниципального управления, сместив фокус полномочий, так и с точки зрения населения, создав новую коммунальную услугу. Фактически система обращения с ТКО оказалась разделена между тремя направлениями - уровнем регионов, муниципальных образований, а также региональных операторов. Кроме того, был сформирован базис для дальнейшего совершенствования - постепенного перехода к экономике замкнутого цикла, где могут быть переработаны практически все отходы бытового происхождения. Автором также выделяются проблемы, препятствующие реализации реформы, а также проводится анализ текущего состояния в нескольких крупнейших городских агломераций.
Ключевые слова: твердые коммунальные отходы, региональный оператор, реформа ТКО, ESG трансформация, городские агломерации.
Обращение с твердыми коммунальными отходами (ТКО) представляет из себя набор услуг, предоставление которых традиционно возлагается на местные органы власти, охватывая различных стейкхолдеров - из государственного, так и частного сектора. Основная цель системы управления ТКО - снижение неблагоприятного воздействия ТКО на здоровье населения и окружающую среду, что напрямую коррелирует с утвержденными в настоящее время Целями устойчивого развития ООН и принципами ESG-трансформации. Общественный спрос на устойчивую систему по управлению ТКО увеличивает финансовую и технологическую нагрузку, возлагаемую на кажущуюся технологически хрупкой систему обращения с ТКО. Актуальным трендом в настоящее время является переход к децентрализованной системе обращения с ТКО -передачу ответственности и полномочий на более низкие организационные уровни, в отличие от централизованной системы, где полномочия по принятию решений находятся в руках высших организационных уровней, таких как правительства.
Целостное регулирование в области обращения с ТКО началось в Российской Федерации с принятием Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Данный Федеральный закон позволил раскрыть понятия, связанные с отходами производства и потребления, обращением с ними и иные термины. При этом в рамках изначальной редакции закона отсутствовало толкование ТКО - оно было внесено впоследствии, после принятия Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ.
В качестве ТКО понимаются отходы, образованные как физическими, так и юридическими лицами, в процессе потребления, а также те товары, которые были использованы с целью личных и бытовых нужд.
Жилищный кодекс Российской Федерации и Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям жилых помещений в многоквартирных домах и жилых домов в силу изменений, обусловленных реформой, выносят обращение с ТКО из группы жилищных услуг, устанавливая её в качестве коммунальной услуги, обязывая собственников жилых помещений оплачивать в совокупности с водоснабжением, электроэнергией, газом и иными коммунальными ресурсами.
В рамках реформы обращения с ТКО были скорректированы полномочия органов власти. В частности, органы власти субъектов Российской Федерации получили возможности по:
сз о
со £
m Р
сг
от А
=Е
о. в
Разработке программ в сфере обращения с ТКО и их соответствующей реализации; Осуществлению полномочий в сфере государственной политики обращения с отходами; Утверждению нормативов образования отходов и предельных нормативов накопления ТКО; Утверждению предельных тарифов в области обращения с ТКО;
Утверждение инвестиционных программ в сфере обращения с ТКО;
Утверждение порядка сбора ТКО, в том числе раздельного, разработка; Составление и утверждение территориальной схемы обращения с ТКО; Выбор региональных операторов и регулирование их деятельности.
Региональные операторы (РО) также являются нововведением проводимой реформы. В их роли выступают юридические лица, в обязанность которых входит заключение договора с собственниками отходов. Свою деятельность РО осуществляют в исключительной зоне на срок до 10 лет. Таковыми собственниками, в том числе, являются и жители многоквартирных домов, располагающихся в населенных пунктах. РО осуществляют комплекс действий с ТКО, включающий в том числе их сбор и обработку. При этом всё это возможно осуществлять как самостоятельно, так и с привлечением сторонних операторов, обладающих соответствующей лицензией.
В ходе проводимой реформы также существенно были пересмотрены полномочия исполнительных органов муниципальных образований в области обращения с ТКО. В период с 2002 по 2014 гг. местные администрации, основываясь на Федеральном законе № 89-ФЗ, обеспечивали весь комплекс действий, связанных с отходами - их сбор, перемещение, сортировку и последующую утилизацию. В 2017 году полномочия органов местного самоуправления были ограничены и сведены исключительно к созданию мест накопления ТКО, определению их размещения, ведению их реестра, содержанию в надлежащем состоянии, а также организации экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с ТКО среди населения муниципального образования.
Таким образом, полномочия в рамках мест накопления ТКО оказались разделены между региональным оператором и органами исполнительной власти муниципальных образований (или иными организациями, в распоряжении которых находится место накопления ТКО). Региональный оператор является ответственным за отходы с момента их погрузки в мусоровоз, а также за те отходы, которые были обронены при погрузке ТКО и их перемещению в мусоровоз; при этом за содержание места накопления и прилегающей территории в остальное время остается ответственными органы местного самоуправления или иные организации, которым принадлежит место накопления ТКО.
Представленные изменения в обращении с ТКО, осуществленные в ходе реформы, позволили децентрализовать полномочия в данной сфере, перераспределив между основными участниками - органами исполнительной власти субъектов и муниципальных образований Российской Федерации, а также РО, избираемыми на конкурсной основе уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данные меры позволили сформировать устойчивую систему управления с ТКО, тем самым существенно повышая качество жизни населения. При этом в настоящее время проводимая реформа остается не до конца совершенной.
Так, в частности, в рамках Основ государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года для обеспечения на территории страны экологически безопасного обращения с отходами предполагается осуществить использование таких механизмов, которые бы позволили сократить образование отходов, обеспечивая их повторное хозяйственное использование посредством таких методов переработки как регенерация, рекуперация, ресайклинг, а также постепенный ввод запрета на захоронение отходов, которые могли бы быть использованы повторно в качестве вторичного сырья. Иными словами, национальные основы государственной политики в области экологического развития в настоящее время подразумевают необходимость осуществления раздельного сбора отходов, в том числе ТКО. При этом важно отметить, что Федеральный закон № 89-ФЗ не содержит прямых требований для осуществления раздельного накопления отходов, предоставляя субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям право по собственной инициативе реализовывать раздельный сбор ТКО. Возможность утверждения порядка накопления ТКО, в том числе раздельного, установлена в рамках Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, однако таким правом наделены субъекты Российской Федерации и формирование правил также не является обязательным. Подобная свобода с точки зрения принятия решений на уровне субъекта Российской Федерации ставит под угрозу осуществление профильного национального проекта с точки зрения формирования условий для вторичного использования ТКО.
Подобная тенденция прослеживается и в ряде крупнейших городских агломерациях, где в настоящее время есть существенное снижение по направлению количества отходов не только на переработку, но и в целом на их обработку, то есть сортировку. Для анализа были рассмотрены три крупнейших городских агломерации Российской Федерации за период с 2019 по 2021 гг. -Самарско-Тольяттинская, Нижегородская, Екатеринбургская (без учета закрытых административно-территориальных образований) (табл. 1).
В данном сравнении в наиболее результативной позиции в настоящее время находится Нижегород-
ская агломерация, где за трехлетний период существенно сократился объем вывезенных ТКО более чем на 30%, при этом доля ТКО, отправленных на сортировку, выросла с 25% до 90%. В Самарско-Тольяттинской агломерации также отмечается тенденция по увеличению процента вывезенных ТКО на 13%, при этом с 2019 по 2021 гг. доля ТКО, от-
правленных на сортировку, в общем числе отходов составляла 30-35%. Екатеринбургская агломерация демонстрирует наихудшие результаты по сортировке ТКО - при снижающемся числе отходов с 903 тыс. тонн в 2019 г. к 701 тыс. тонн в 2021 всего на сортировку было отправлено 75 тыс. тонн отходов - 13,5% от общего числа.
Таблица 1. Общий объем вывезенных ТКО и отправленных на обработку в крупнейших городских агломерациях, в тыс. тонн
2019 2020 2021
всего отправлено на обработку всего отправлено на обработку всего отправлено на обработку
Нижегородская агломерация 834,0 216,5 706,2 614,1 566,7 510,78
Самарско-Тольяттинская 940,6 310 983,9 335,3 1061,8 309,8
Екатеринбургская 903,2 78 716,8 169 702 95
Источник: составлено автором на основе данных Росстата [4].
Следует отметить, что полученные результаты по трем крупнейшим городским агломерациям являются неокончательными в силу имеющихся статистических данных, представленных в Федеральной базе данных показателей муниципальных образований (БД ПМО), ввиду чего по существенному числу муниципальных образований, входящих в вышеупомянутые агломерации, не были представлены данные о ТКО, направляемых на обработку (сортировку).
Резюмируя, следует отметить, что в настоящее время Российская Федерация находится в начальной стадии перехода к разумному и экологически безопасному пути по обращению с ТКО. Смещение фокуса полномочий с федерального уровня на уровень субъектов, муниципальных образований и независимых региональных операторов демонстрирует возможность приближения к устойчивой системе обращения с ТКО, позволяющей повысить качество жизни населения. При этом, в настоящее время, назревает необходимость в существенной доработке механизмов осуществления данной реформы - более детальная проработка и отладка регулирующих нормативно-правовых актов с целью устранения препятствий для полноценного перехода к экономике замкнутого цикла; наблюдение за реализацией субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями национального проекта в сфере экологического благополучия населения, а также активной информационной кампании среди населения для большего привлечения внимания к вопросам ТКО; обеспечение формирования и представления постоянной отчетности о ТКО, в частности в крупнейших городских агломерациях, где сконцентрирован существенный процент урбанизированного населения, что позволит в последующем сформировать ESG-рейтинг городских агломераций для их оценки с точки зрения экологической, социальной и управленческой устойчивости, определяющей.
Литература
1. Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года, утвержденные Президентом Российской Федерации от 30.04.2012 // СПС КонсультантПлюс. [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_129117/ (дата обращения: 28.12.2022).
2. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 29.12.2014 № 458-ФЗ, в ред. от 31.12.2017 № 503-Ф3, в ред. от 02.07.2021 № 356-ФЗ) // СПС КонсультантПлюс. [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_19109/ (дата обращения: 28.12.2022).
3. Правила обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 № 1156 // СПС КонсультантПлюс [Электронный ресурс] URL: http://www.consult-ant.ru/document/cons_doc_LAW_207118/ (дата обращения: 28.12.2022).
4. База данных показателей муниципальных образований (БД ПМО) // Росстат [Электронный ресурс] URL: https://www.gks.ru/dbscripts/munst/ (дата обращения: 28.12.2022).
MSW MANAGEMENT IN URBAN AGGLOMERATIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION AS A DIRECTION OF ESG TRANSFORMATION
Laffakh A.M.
Financial University under the Government of the Russian Federation
The article discusses the process of transforming the municipal solid waste management system in the Russian Federation in order to implement the ESG transformation. The transition marked significant changes both from the point of view of state and municipal administration, shifting the focus of powers, and from the point of view of the population, creating a new public service. In fact, the MSW management system was divided between three directions - the level of regions, municipalities, as well as regional operators. In addition, a basis was formed for further improvement - a gradual transition to a closed-cycle economy, where almost all MSW can be recycled.
C3
о
CO
от m Р от
от А
=Е
The author also highlights the problems hindering the implementation of the reform, as well as analyzes the current state in several major urban agglomerations.
Keywords: municipal solid waste, regional operator, MSW reform, ESG transformation, urban agglomerations.
References
1. Fundamentals of state policy in the field of environmental development of Russia for the period up to 2030, approved by the President of the Russian Federation on 30.04.2012 // SPS ConsultantPlus. [Electronic resource] URL: http://www.con-sultant.ru/document/cons_doc_LAW_129117/ (date of access: 12/28/2022).
2. Federal Law No. 89-FZ of June 24, 1998 "On Production and Consumption Wastes" (as amended on December 29, 2014 No. 458-FZ, as amended on December 31, 2017 No. 503-FZ, as amended on 02.07. 2021 No. 356-FZ) // SPS ConsultantPlus. [Electronic resource] URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_19109/ (date of access: 12/28/2022).
3. Rules for the treatment of municipal solid waste, approved by Decree of the Government of the Russian Federation dated November 12, 2016 No. 1156 // SPS ConsultantPlus [Electronic resource] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_207118/ (date of access: 28.12. 2022).
4. Database of indicators of municipalities (DB PMO) // Rosstat [Electronic resource] URL: https://www.gks.ru/dbscripts/munst/ (date of access: 28.12.2022).
a.
e
CM CM
