CC BY
125
проявление именно «пролетарского» интернационализма? Безусловно, нет.
Однако кроме классовых, в пролетарском интернационализме присутствуют и так называемые «общедемократические» принципы. К ним относятся: принцип равенства народов. Принцип сотрудничества народов на основе их помощи и взаимопомощи, принцип соблюдения такта в межнациональных отношениях, принцип гармонического сочетания национальных и общих, интернациональных интересов, принцип диалектического сочетания патриотизма и интернационализма и другие.
Даже такое, наиболее беглое и общее перечисление основных общедемократических принципов дает, как нам представляется, основание для вывода о том, что они, как нельзя более, воплощают содержание многонациональной федерации. И коль скоро речь идет о том, что процессы демократизации российского общества призваны обеспечить власть народов, как субъектов политики, то почему бы не определить совокупность этих принципов не пролетарским, а «демократическим интер-
национализмом»? И, очищенные от классовой направленности, принципы именно демократического интернационализма станут способствовать объединению наших народов, ибо, в своей основе, они в совокупности как раз и выражают главную суть интернационализма: «В единстве - сила». Думается, что не боясь показаться махровыми ортодоксами прошлого, об этом стоит подумать, тем более сейчас, когда перед нашими политиками и теоретиками встала выдвинутая требованиями самой жизни необходимость разработки российской национальной идеи.
Библиографический список
1. Ключевский В.О. Лекции по русской истории. - М.: Наука, 2010. - 316 с.
2. Ленин В.И. Полн.собр.соч.: в 55 т. - М.: Изд-во АН СССР, 1980. - Т. 24. - 399 с.
3. Ленин В.И. Полн.собр.соч.: в 55 т. - М.: Изд-во АН СССР, 1980. - Т. 30. - 285 с.
4. Шаповалов В.Ф. Россиеведение. - М.: ФАИР-ПРЕСС, 2001. - 576 с.
УДК 352
Чепиль Виталина Витальевна
кандидат социологических наук, доцент Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова
ОБРАЩЕНИЕ К ЗАРУБЕЖНОМУ ОПЫТУ КАК НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ПОСТРОЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
В статье подробно анализируются основные модели местного самоуправления в странах развитой демократии и формулируются рекомендации по их творческому применению в условиях реформы российской политической системы.
Ключевые слова: местное самоуправление, народовластие, эффективные модели, демократия, зарубежный опыт.
Формирование Российского демократического государства неизбежно требует обращения к богатому опыту, накопленному зарубежными странами в области функционирования местного самоуправления.
В мирской практике принято различать, не считая советской, две модели местного самоуправления: англосаксонскую (английскую) и континентальную (французскую). Выделение данных моделей базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями. В рамках англосаксонской модели (Великобритания, США, Канада, Австралия и т.д.) местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Таким образом, отличительная черта исполнительной власти в этой модели - ее крайняя децентрализация [1, с. 25].
Континентальная (французская) модель получила распространение в большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток). Её главной отличительной особенностью является сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.
В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качества территориальных коллективов (департамента, общины, округа).
Противопоставлять обе модели по данным особенностям, однако, не следует, ибо как та, так и другая формировались на принципах, свойственных демократическим государствам, что коренным образом отличает их от выросшей в рамках тоталитарной системы советской модели, функционировавшей в Советском Союзе и странах мировой система социализма. И по сей день она действует в Китае, Кубе и КНДР.
204
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 1, 2014
© Чепиль В.В., 2014
Обращение к зарубежному опыту как необходимое условие построения эффективной системы..,
Примечательно, что в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) местное управление сходно как с англосаксонской, так и с континентальной медалями («смешанные» формы управления на местах).
Местное самоуправление в странах современного мира обычно охватывает два вида органов: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий, как правило, решения по наиболее важным местным вопросам, а также исполнительный орган (мэр, бургомистр и т.д.), обычно признанный в первую очередь выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление.
Страны современного мира могут иметь двух-звенную (Дания, Финляндия, Япония), трехзвен-ную (Италия), четырёхзвенную (ФРГ) и пятизвен-ную (Франция) систему административно-территориального деления. Низовое звено образуют отдельные населенные пункты (город, деревня, поселок), городские районы (в крупных городах), даже кварталы. Своеобразной низовой структурой может являться даже кочевое племя или род (Мали, Нигерия). Среднее звено составляют вышестоящие единицы: области и провинции, к примеру, в Италии, кантоны, департаменты - во Франции.
Практика многих зарубежных стран свидетельствует о том, что прямое государственное управление на местах может играть в значительной мере позитивную роль в функционировании как местного самоуправления, так и всей политической системы страны в целом. Например, в округах Германии (за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейнланд-Пфальц) представительные органы не формируются, а управленческие функции поручаются представительным президентом, назначаемым исполнительной властью. Вне всяческого сомнения, положительным фактором является то, что государственное управление позволяет усилить государственное начало в местном самоуправлении, подчинить, в необходимой мере, деятельность местных органов общенациональным интересам, а это, в свою очередь, повышает эффективность деятельности всей исполнительной власти, способствует большей координации местных органов с другими элементами государственного механизма. Но в то же время несомненной опасностью является то, что прямое государственное управление на местах может и подменять местное самоуправление, что снижает демократический потенциал политической системы, делает ее менее гибкой и динамичной, нарушает двухстороннюю связь избирателей с государством.
Примечательно, что некоторые крупные города могут совмещать в себе как региональный, так и низовой уровень управления. На низовом уровне управление осуществляется чаще всего посредством муниципалитетов, т.е. общины, управление
которой построено на началах местного самоуправления и которая обладает статусом юридического лица.
Помимо выборных органов составной частью местного самоуправления (муниципального управления) являются исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами и реализацию решений представительных органов.
Полномочия местных органов обычно закрепляются специальными законами, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления. В федеральных государствах полномочия местных органов чаще всего регулируются актами субъектов федерации, а в англосаксонских странах важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом конкретизирующие компетенцию местных органов, установленную актами парламента.
Порядок предоставления полномочий местным органам неодинаков в различных странах. Так, в США и Великобритании утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности местных органов: объем их полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь те действия, которые предписаны им законом. Например, в США действует так называемое «правило Диллона»: «любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные полномочия отрицаются».
В странах континентального права, напротив, действует принцип «негативного регулирования», при котором местные органы вправе осуществлять все действия, не запрещенные законом.
Компетенция местных органов охватывает, в первую очередь, финансово-экономические полномочия, главными из которых являются принятие местного бюджета, местное планирование, регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства. Местные органы отвечают также за коммунальное обслуживание населения и - что особенно важно на наш взгляд - охрану окружающей среды. В эту же группу полномочий входят развитие транспорта и регулирование дорожного движения, санитария, канализация, очистка улиц и т.д. Местные органы несут ответственность за охрану общественного порядка, устанавливая правила поведения в общественных местах, распоряжаясь местными полицейскими силами [2, с. 158].
Думается, заслуживает внимания и тот факт, что в самом общем виде уже в законодательстве стран современного мира полномочия местных представительных органов обычно подразделяются на обязательные и факультативные (добровольные). К обязательным относятся те, которым придается общегосударственное значение и которые должны
исполняться в обязательном порядке. В число их входят: водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц и т.д.
Факультативные же реализуются местными властями по своему усмотрению, в зависимости от их конкретных финансовых возможностей. Сюда относятся различные социальные и культурные функции: содержание общественных парков, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов и т.д.
На наш взгляд, подобная практика достойна изучения, тем более что общая тенденция в зарубежных странах идет к сокращению собственно коммунальных дел и расширению обязательных полномочий.
Общий контроль за местными органами в унитарных государствах осуществляется центральным правительством в лице одного или нескольких министерств, чаще всего - Министерства внутренних дел. В федеративных государствах деятельность местных органов контролируется субъектами федерации.
Любопытно, что в англосаксонской модели представители центра на местах практически отсутствуют.
Административный контроль центральных властей за деятельностью местных органов выражается в их праве утверждать некоторые акты и санкционировать оправленные действия последних, а также смещать определенных должностных лиц местного управления.
В законодательстве обычно предусматривается применение определенных санкций к местным органам в случае некачественного выполнения ими функций. Наиболее радикальная мера, которая может при этом быть применена - это роспуск местных органов власти, что характерно для стран с континентальной моделью самоуправления. В странах англо-саксонского типа, напротив, наиболее распространен судебный контроль деятельности местных органов власти.
Зачастую в ходе работы местных органов могут возникнуть конфликты и здесь, на наш взгляд, интересен пример Швеции, где граждане вправе обжаловать решения местных представителей органов в судебном порядке, а решения их исполнительных органов - в комитетах по рассмотрению жалоб, образованных местными советами.
Сужению реальной компетенции местных органов может способствовать функционирование на местах региональных отделов центральных министерств и ведомств.
Во французском праве подобные отделы получили название «государственные периферийные службы». Они отвечают за проведение на местах политики, определенной центральным аппаратом управления, за поддержание контактов с населением, принятие оперативных решений.
Таким образом, местное самоуправление представляет собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, института муниципальной собственности и т.д.), функционирует, в конечном счете, под контролем центральных властей и в значительной степени интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.
Одним из бесспорных достижений системы органов местного самоуправления зарубежных стран является их самостоятельность в системе местного налогообложения и местных бюджетов, что для российского общества имеет также принципиальное значение.
Местные бюджеты действуют на территории административных единиц, имеющих, как правило, выбранные органы управления.
Доходы их складываются из четырех основных составных частей: 1) налоги; 2) неналоговые доходы; 3) субсидии; 4) дотации из центрального бюджета, причем, доходы от налогов являются одним из наиболее важных, хотя и не всегда основных источников местных бюджетов.
На этом мы заканчиваем характеристику особенностей западных моделей. Однако следует отметить, что применительно к национально-территориальному устройству России заслуживает особого внимания проявление федерализма «немецкой модели».
По мнению западных экспертов, эта модель обретает все большую общеевропейскую популярность, а привлекательность этой модели, хорошо зарекомендовавшей себя, влечет за собой проникновение федерализма в страны с централизованной системой управления. Действительно, система управления, имеющая три уровня: федеральное правительство - земли - общины, достаточно гибка. Оставляя значительный простор для самостоятельных действий, она, в случае необходимости, может мобильно привлекать дополнительные силы и средства, чтобы решать наиболее важные проблемы. Круг деятельности местных органов при этом значительно расширен: он охватывает сферу социального обеспечения, строительство больниц, школ, вузов, жилищно-дорожное строительство, водо- и газоснабжение. Более того, местные органы имеют возможность регулировать цены на продукцию отраслей общего пользования, предоставлять льготные кредиты, снижать плату за пользование электроэнергией, формировать рынок рабочей силы (что особенно важно сейчас у нас, в период растущей безработицы), заниматься охраной окружающей среды, развивать «индустрию отдыха».
206
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 1, 2014
Обращение к зарубежному опыту как необходимое условие построения эффективной системы..
Столь успешная деятельность стала во многом возможной, на наш взгляд, потому, что огромное внимание в ФРГ уделялось подготовке квалифицированных кадров работников органов местного самоуправления, постоянному повышению их квалификации. Более того, была разработана специальная программа по переподготовке государственных служащих из бывшей ГДР для получения статуса чиновника. Был установлен проверочный срок, для подтверждения соответствующей квалификации: для руководителей высшего звена управления -4 года, руководящего состава - 3 года и среднего звеня управления - 2 года.
После этого устанавливался трехлетний испытательный срок для чиновников, в течение которого параллельно действовали курсы повышения квалификации [3, с. 72].
Несомненно, что подобная практика продуманного и научно разработанного вовлечения людей, сформировавшихся как активные члены общества в период социализма, в непривычные и малопонятные им капиталистические отношения, должна была быть осуществлена в свое время и в нашей стране, где, к сожалению, похоже, мало кто над этим задумывался, что и привело, в конечном счете, к соответствующим результатам. Ведь после развала Советского Союза и утраты бывших социальных ценностей наше общество напоминало ребенка, брошенного в воду без предварительной подготовки и вынужденного учиться плавать в новой, доселе неведанной ему среде, судорожно хватавшегося за все «заботливо» подсунутые ему заокеанские подпорки. Однако, по нашему глубокому убеждению, необходимо было не слепо копировать иностранный опыт, а переносить на российскую почву лишь то, что зарекомендовало себя положительно, да еще с учетом российских тенденций и условий. Так, вряд ли возможно применение на нашей земле англосаксонской модели местного самоуправления, которая, безусловно, обладает многочисленными достоинствами: местные органы власти обеспечивают деятельность хозяйственных и социальных служб, на них возложена практическая реализация многих социально-экономических программ правительства. Твердая финансовая база обеспечивает их административно-хозяйственную самостоятельность. Чрезмерная децентрализация, обусловленная конкретно-историческими причинами (вспомним, что США, Австралия и другие стра-
ны англосаксонской модели были колониями Англии, разбросанными по всему миру) должна была способствовать тому, что местное самоуправление неизбежно должно было активно развиваться на такой значительной удаленности от центра: ведь, в самом деле, не будешь же по каждому пустяку отправлять бумагу в Лондон! На местах дело обстояло примерно таким же образом: обживая новые территории, каждый фермер просто вынужден был активно участвовать в работе местных органов власти, что постепенно формировало менталитет нации. Заметим, к тому же, что в США не существует единой системы органов местного самоуправления. Их структура, функции и территориальные границы определяются правительством штатов и значительно различаются в зависимости от штата.
Значит ли все вышесказанное, что мы должны вообще отказаться от опыта, накопленного этой системой? Безусловно, нет. В первую очередь, весьма полезным может оказаться экономический опыт англосаксонской модели. Однако опыт континентальной модели, на наш взгляд, имеет больше оснований для внедрения в нашей стране. Система функционирования местных органов власти ближе и понятнее, более соответствует российским реалиям. Ведь даже тот же принцип «негативного регулирования» имеет давние традиции в нашей истории и гораздо белее апробирован в деле.
Таким образом, в процессе формирования современного российского самоуправления далеко немаловажное значение имеет применение иностранного опыта, однако, применение не по принципу столь наглядно сейчас себя обнаруживаемого в российской политике стремления слепого подражания всему иностранному, даже за счет утраты накопленных в своей практике политических и социально-экономических ценностей, а применение творческое, диалектически точно вымеренное согласно отечественным уровням и возможностям.
Библиографический список
1. Токвиль А. Демократия в Америке. - М.: Наука, 1992. - 357 с.
2. Хорхоф Э.М. Местные органы власти в Европе. - М.: Логос, 2002. - 295 с.
3. ЧеркасовА.Н. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. - М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 2003. - 277 с.
