CC BY
258
ПОЛИТОЛОГИЯ
УДК 352
Чепиль Виталина Витальевна
кандидат социологических наук, доцент Костромской государственный университет имени Н.А. Некрасова
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ЦЕНТРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТЬЮ
В статье подробно анализируются проблемы организации местного самоуправления в Российской Федерации и его взаимодействия с центральной государственной властью. Автор статьи считает, что сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую обстановку в обществе, будут способствовать налаживанию межрегиональных связей. По мнению автора, органы самоуправления призваны стать субъектами реальной политической власти, местное самоуправление, получив политический характер, не должно быть механическим проводником федеральной политики, а непосредственно формировать ее на местном уровне, учитывая особенности развития того или иного региона, его возможности и потребности. В статье кратко описаны принятые в мировой практике три модели местного самоуправления: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и советская. Автор статьи подчеркивает: практика многих зарубежных стран свидетельствует о том, что прямое государственное управление на местах может играть в значительной степени позитивную роль в функционировании как местного самоуправления, так и всей политической системы страны в целом. Отмечая относительную автономность местного самоуправления, выражающуюся в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, института муниципальной собственности и т.д., автор отмечает, что по сути дела оно функционирует все-таки под контролем центральных властей и в значительной степени интегрировано в государственный механизм.
Ключевые слова: местное самоуправление, народовластие, эффективные модели, демократия.
Исследование проблем местного самоуправления в Российской государственности представляет не только большой научный интерес, но имеет и важную практическую значимость. Это связано, в первую очередь, с необычайно возросшей к настоящему времени актуальностью местного самоуправления.
Проблема организации местного самоуправления и его взаимодействия с центральной государственной властью входит в круг фундаментальных проблем функционирования демократического общества и государства. Особую актуальность изучения проблем местного самоуправления для современной России придают следующие обстоятельства:
- необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую обстановку в обществе.
- потребность в развитой региональной политике. Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях органов местного самоуправления.
- острота проблемы укрепления российской государственности, важной частью которой является формирование новой законообеспеченной структуры органов местного самоуправления.
В комплексе осуществляемых в настоящее время в Российской Федерации реформ, реформы политической системы общества, ее всесторонняя демократизация, занимают, несомненно, стержневое, основополагающее место. Становление российского народовластия органически требует неукоснительного обеспечения на практике двух взаимосвязанных направлений: демократии непосредственной и демократии представительной. Напрямую выражая интересы каждого отдельно взятого человека с учетом конкретных особенностей его жизнедеятельности, непосредственно им формируясь и контролируясь, связующим звеном этих двух направлении должно стать местное самоуправление.
Его роль также усиливается процессами совершенствования межрегиональных связей, возрастанием в жизни общества роли и значения российской провинции в целом, преодолением существующих противоречий между политикой центра и интересами населения на местах.
К сожалению, подобные противоречия все нагляднее обнаруживают себя на фоне неэффективности существующей системы политической власти. Одной из их первопричин, как и первопричин самой неэффективности политики центра, является очевидное принижение роли местных структур. Ведь быстрый рост экономического влияния регионов, острая необходимость решения многих ре-
© Чепиль В.В., 2014
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова № 7, 2014
245
гиональных проблем, совершенствование межрегиональных связей возможны только при широких полномочиях системы местного самоуправления. Именно эта система призвана стать гарантом от разрушительных общественных потрясений, обеспечить стабильную демократическую общественно-политическую обстановку.
Вопрос о соотношении между центральными органами власти и полномочиями самоуправляемых структур в современных условиях как нельзя лучше отражает, с точки зрения диалектики, категории общего и единичного. И, подобно тому, как не может быть общего без единичного, так и единичное невозможно без общего. Если экстраполировать это на Российскую Федерацию, то очевидно, что она есть единый общественный организм, который состоит из множества субъектов, и любой из них является частью этого общего объединения и, конечно, чисто внутренние, локальные процессы не могут не отразиться на общем состоянии всей Федерации. Здесь, как видим, единичное, частное, влияет на общее. Вот почему необходимо избежать крайностей как в плане опеки центром самоуправляющихся структур, так и в плане полного отделения их от государственного механизма. Ведь Россия многолика и многообразна. У каждого региона свои национальные особенности и традиции, разные экономические, исторические и географические особенности, разные, наконец, интересы и потребности. Это - категория единичного и центральная власть, как общее, должна неизбежно учитывать наличие этого единичного, даже в том же плане налогообложения экономически развитых, индустриальных регионов страны и регионов, испокон веков живущих за счет государственных дотаций. Думается, в этой связи, что очищенные от классовой шелухи и современно понятые требования демократического централизма не только могут, но и должны стать критерием при разграничении властных полномочий федеральных и региональных структур.
Это естественным образом связано с созданием демократических самоуправляемых структур, что предполагает следующие направления. Во-первых, органы самоуправления призваны стать субъектами реальной политической власти, в этом смысле они должны стать на уровень выше земств, которые такой властью не обладали и одновременно решительно дистанцироваться от Советов, где власть носила общегосударственный характер. Во-вторых, местное самоуправление, получив политический характер, не должно быть механическим проводником федеральной политики, а непосредственно формировать ее на местном уровне.
Очевидно, что кроме самостоятельности экономической, социальной, культурной и т.д., это должна быть - с учетом растущих международных связей городов и входящих в них предприятий -эффективная международная политика.
Вместе с тем, очевидно, что разгосударствление самоуправления требует диалектического подхода. Статью 12 Конституции Российской Федерации, где зафиксировано, что местное самоуправление «не входит в систему органов государственной власти» [1, с. 25] не следует понимать таким образом, что оно буквально отделено от государства. Система самоуправления - не церковь, а действенное звено политической системы, в рамках которого решение местных задач должно способствовать решению задач общегосударственных и наоборот. Поэтому, создавая систему местного самоуправления, следует четко продумать ее взаимосвязи с органами федеральными, выявить необходимые как для той, так и для другой стороны, приоритеты, установить формы их гарантии.
Данное положение предполагает: а) вычленение функционального блока, который должен стать прерогативой только местного самоуправления и в который государство не должно вмешиваться - осуществление, к примеру, местной налоговой политики (налог на содержание домашних животных, парковку машин и т.д.); формирование местного бюджета, проведение на местном уровне международных контактов и т.д., б) вычленение блока, который является прерогативой и местного самоуправления и государства: осуществление общегосударственной налоговой политики, решение вопросов системы здравоохранения, народного образования и т.п.»; в) вычленение блока, который является только прерогативой государства: решение вопросов оборонного значения, общегосударственной политики, развития железнодорожного транспорта и т.д. На наш взгляд, такое достояние социалистического прошлого, как общегосударственное планирование, отнюдь не должно, в этой связи, повергать нас в панический трепет. Напротив, как справедливо пишет известный экономист США В. Леонтьев, «...хотя система командной экономики не имела успеха, во многих странах централизованное планирование служило важным инструментом стимулирования экономического роста» [2, с. 96].
Вопрос о соотношении централизованного государства и местных самоуправляющихся структур неизбежно требует обращения к богатому опыту, накопленному зарубежными странами в области функционирования местного самоуправления.
В мировой практике принято различать три модели местного самоуправления: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую. Выделение данных моделей базируется на принципах, которые лежат в основе отношения различных местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.
В рамках англосаксонской модели (Великобритания, США, Канада, Австралия и т.д.) местные представительные органы формально выступают
Проблемы организации местного самоуправления и его взаимодействия..,
как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Известный историк, социолог и политический деятель А. де Токвиль в своем исследовании «Демократия в Америке» писал: «Избрание должностных лиц или их несменяемость, отсутствие административной иерархии, введение судебного контроля над нижестоящими образованиями в системе управления государством - основные признаки, отличающие Американскую систему исполнительной власти» [3, с. 28]. Таким образом, отличительная черта исполнительной власти в англосаксонской модели - ее крайняя децентрализация.
Континентальная (французская) модель получила распространение в большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток). Ее главной отличительной чертой является сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. В рамках централизованной администрации, особенно, если имеет место делегирование полномочий, право управления и контроля за деятельностью иерархических административных структур осуществляется сверху вниз начальником в отношении подчиненного для обеспечения единства деятельности государственной администрации.
В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов (департаменты, общины, округа).
Так называемая Советская модель функционировала в Советском Союзе и странах мировой системы социализма. И по сей день она действует в Китае, Кубе и КНДР.
Рад ученых зарубежных стран при анализе места и роли местных органов в политической системе главный упор обычно делают на то, что они являются составной частью механизма государства. Принятый в законодательстве этих стран термин «местное управление» обычно указывает лишь на то, что это один из критериев их отграничения от всех других государственных органов - на их локальный характер [4, с.152].
Следует, однако, отметить, что правовая основа деятельности местных органов четко зарегистрирована в Конституции и актах, издаваемых центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов Федерации. Например, основной Закон ФРГ гласит: «В землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами (п. 1, ст. 28). Местное самоуправление в этой стране защищено конституционно-правовыми гарантиями трех ви-
дов: 1) институциональные гарантии; 2) конституционно-правовые гарантии в сфере финансовых отношений; 3) конституционно-судебные гарантии правозащиты.
Таким образом, отношения между государством и общинами определены законодательным ограничением, местные вопросы регулируются строго в рамках закона.
В США же функционирование местных органов регулируется исключительно штатами. Любопытно, кстати, что развивающиеся страны отличаются значительно большей степенью централизации по сравнению со странами Запада: прямое государственное управление на местах часто охватывает все уровни административно-территориального деления. Так, например, в Латинской Америке на региональном уровне губернаторы обеспечивают выполнение решений правительства и местного представительного органа (в этом качестве они действуют как главы местной администрации, а также руководят деятельностью различных административных служб на департаментском, провинциальном уровне, назначают и смещают соответствующих должностных лиц, действуют от имени провинции и представляют ее в административных и судебных делах.
Думается, что подобные тенденции не случайны. Ведь одним из признаков верховенства права в стране как раз и являются соответствующие принципы ограниченного вмешательства правительства в дела самоуправляемых структур. Не удивительно, поэтому, что во многих странах появляется тенденция к отделению государственной администрации от местной, особенно на региональном уровне. Так, во Франции, с принятием в 1982 г. Закона о децентрализации были весьма четко разделены функции государственного управления на местах и местной администрации.
Тем не менее, практика многих зарубежных стран свидетельствует о том, что прямое государственное управление на местах может играть в значительной степени позитивную роль в функционировании как местного самоуправления, так и всей политической системы страны в целом. Например, в округах Германии, за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейн-ланд - Пфальц, представительные органы не формируются, а управленческие функций поручаются правительственным президентам, назначаемым исполнительной властью [5, с. 205].
Вне всякого сомнения, положительным фактором является то, что государственной управление позволяет усилить государственное начало в местном самоуправлении, подчинить, в необходимой мере, деятельность местных органов общенациональным интересам, а это, в свою очередь, повышает эффективность деятельности всей исполнительной власти, способствует большей координации
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 7, 2014
247
местных органов с другими элементами государственного механизма. Но, в то же время, несомненной опасностью является то, что прямое государственное управление на местах может и подменять местное самоуправление. Это снижает демократический потенциал политической системы, делает ее менее гибкой и динамичной, нарушает двухстороннюю связь избирателей с государством. Местное самоуправление представляет собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным, что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, института муниципальной собственности и т.д., функционирует, в конечном счете, под контролем центральных властей и в значительной степени интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.
Признавая, что одним из важнейших направлений развития политических систем в современном мире является децентрализация властных полномочий, хотелось бы предостеречь от ее абсолютизации в качестве возможной панацеи от всех бед, в качестве средства решения всех проблем, связанных с местным самоуправлением. На определенном этапе не меньшее значение может иметь и централизация власти, у которой хотя и есть свои
негативные черты, но которая, тем не менее, обеспечивает единое управление и предотвращает злоупотребление на местах.
Централизация и децентрализация в конечном счете отнюдь не взаимоисключающие формы политической и административной организации. Как нами было показано выше, во всех системах управления неизбежно имеются элементы как централизации, так и децентрализации власти. Главная проблема при осуществлении реформ местного самоуправления поэтому состоит, по нашему мнению, не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, а в том, чтобы найти надлежащий баланс между ними, адекватный тем задачам, которые ставятся перед местным самоуправлением.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации. - М.: Прогресс, 1994. - 82 с.
2. Леонтьев В.А. Рыночные отношения и условия их осуществления. - М.: Юнити, 1993. - 359 с.
3. Токвиль А. Демократия в Америке. - М.: Наука, 1992. - 357 с.
4. Хорхоф Э.М. Местные органы власти в Европе. - М.: Логос, 2002. - 295 с.
5. Черкасов А.Н. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. - М.: Форум - ИН-ФРА - М, 2003. - 277 с.
