CC BY
29И. В. Горский, д. э. н., проф. кафедры «Налоги и налогообложение» Финансового университета при Правительстве РФ (e-mail: [email protected]).
Обоснованность стимулирующей роли налоговых льгот
Как показывают публикации в области экономики и финансов, интерес к проблеме налогового стимулирования обнаруживает циклический характер, определяемый экономическими неурядицами. Продолжающийся современный кризис не исключение, и он сопровождается очередным бумом рекомендаций по оживлению экономики, среди которых чуть ли не главное место занимают меры в области налогов. Фактически налоговая тематика оказалась в центре внимания и на конференции в НИФИ.
К числу наиболее значимых работ последнего времени на эту тему можно отнести исследование ИМЭМО РАН 2009 г. «Налоговое стимулирование инновационных процессов», различные методики оценки эффективности налоговых льгот, в т. ч. разработки Минэкономразвития России, а также подготовленный НИУ ВШЭ и РАНХиГС в 2013 г. «Итоговый отчет о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета и представлению предложений по их оптимизации», в котором специальный 100-страничный раздел посвящен оптимизации и повышению эффективности налоговых льгот. Нельзя не упомянуть в этой связи о выступлении С. Д. Шаталова на Гайдаровских чтениях в ноябре 2010 г.1, где была затронута тема налогового регулирования, и о материалах совещания в Комитете по бюджету Совета Федерации на тему «Налоговые льготы: анализ практики применения и методики оценки эффективности их действия» 14 апреля 2011 г., в которых, кстати, можно найти оценку объема налоговых расходов российского государства — 5 % ВВП! Можно соглашаться или не соглашаться с данной количественной оценкой, но прежде нужно разобраться с качественной оценкой — принципиальной характеристикой налоговой льготы как инструмента налоговой политики, регулирования и стимулирования.
Обзор взглядов авторитетнейших экономистов и финансистов на податные привилегии не оставляет налоговым льготам права на существование. Уже А. Смит своим принципом всеобщности подорвал основы сословного обложения — главной налоговой «льготы» того времени. И далее у классиков мы не встретим доброго слова о льготах. Приведем некоторые мнения. К. Эеберг: «Немногие встречающиеся еще теперь
1 См.: С. Д. Шаталов — Институт экономической политики имени Е. Т. Гайдара (http://www.iep.ru/images/ READINGS/shatalov. pdf).
изъятия от налогов объясняются только исторически и ощущаются всегда в качестве противоречия нашим современным воззрениям, требующего своего устранения»2. Ф. Нитти: «Все граждане должны быть привлекаемы к обложению... Никто, — ни физические, ни юридические лица, — не должен быть исключением... Имеются, однако, некоторые исключения... когда от налога освобождаются мелкие доходы, особенно служащие очень большим семьям»3.
Ф. А. Меньков, популяризируя и обобщая взгляды А. Смита, К. Эеберга, А. Вагнера, Ф. Нитти, писал: «Все налоговые системы современных государств наполнены разного рода привилегиями, как в отношении некоторых групп населения, так и некоторых отраслей промышленности. Эти освобождения от налога оправдываются или тем, что они являются противовесом обложению, уже лежащему на освобождаемых, или премиями, поощряющими ту или другую отрасли промышленности, или косвенными субсидиями для предприятий, имеющих научный, благотворительный и т. д. характер, а иногда и вовсе ничем не оправдываемыми»4.
Д. Брюммерхофф рассматривал возможные вычеты из налоговой базы только с точки зрения обоснованности «издержек достижения дохода», но никак не стимулов, и говорит в этой связи об «эрозии налоговой базы», о том, что «почти невозможен удовлетворительный учет налоговых льгот», о трудностях «распознавания распределительно-политических целей» вообще5. П. Самуэльсон ссылался на представителей «влиятельной» чикагской экономической школы: «Известно мнение ее последователей о том, что вмешательство государства в экономику приносит больше вреда, чем пользы»6. Дж. Стиглиц отмечал: «К середине 1980-х гг. среди экономистов был достигнут консенсус: каковы бы ни были достоинства того или иного специального положения, их совокупность вылилась в систему налогообложения, пронизанную несправедливостями и неэффективностями»7. Р. Масгрейв считал, что «налоги должны быть выбраны таким образом, чтобы минимизировать вмешательство в процесс принятия экономических решений на эффективных рынках. Такое вмешательство. налагает "излишнее бремя", которое необходимо свести к минимуму»8.
На этапе формирования российской налоговой системы начала 1990-х гг. предостережения об опасности широкого распространения налоговых льгот высказывали международные организации. В частности, в аналитических материалах Международного валютного фонда (МВФ) отмечалось: «Аргументы против введения преференциальных налоговых режимов. хорошо известны из экономической литературы. Налоговые преференции ведут к снижению эффективности распределения ресурсов и необходимости повышения других налогов в целях компенсации суммы упущенного дохода. Более тяжелое налоговое бремя, которое приходится на отдельные сектора экономики, как правило, еще больше деформирует налоговую систему. Дифференциация налогового режима по секторам и видам предпринимательской деятельности ведет также к принятию широких мер по планированию и пересмотру деятельности предприятий таким образом, чтобы получить права на налоговые льготы.»9.
В издании Всемирного банка было заявлено: «Дифференциация налогов с доходов предприятий не может способствовать созданию желательного для России
2 Эеберг К. Курс финансовой науки/ Под ред. М. А. Курчинского. — СПб., 1913. — С. 169.
3 Нитти Ф. Основные начала финансовой науки. — М., 1904. — С. 261.
4 Меньков Ф. А. Основные начала финансовой науки. — М., 1924. — С. 87.
5 Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов. — Владикавказ: Пионер-Пресс, 2001.
6 Самуэльсон П., Нордхаус В. Экономика. — М.: Вильямс, 2000. — С. 289.
7 Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. — М.: ИНФРА-М, 1997. — С. 513.
8 Масгрейв Р., Масгрейв П. Государственные финансы: теория и практика. — М.: Бизнес Атлас, 2009. — С. 258.
9 Налогово-бюджетная политика в странах с экономикой переходного периода / Под ред. В. Танзи. — Вашингтон: МВФ, 1993. — С. 127.
Обоснованность стимулирующей роли налоговых льгот
"общего рынка", оно может привести к географическому распределению предприятий, несовместимому с общенациональной политикой, и заставить предприятия принимать решения, ориентированные на налоги в большей степени, чем этого хотели бы власти»10.
Еще цитата из публикации МВФ: «В России система налогообложения рассматривается органами государственного управления в принципе (! — И. Г.) как инструмент политики стимулирования той или иной отрасли, сектора, социальной группы и т. д., а не как механизм, призванный получать средства с возможно минимальными искажениями»11.
По вопросам льготного налогообложения вполне определенно высказывались и многие современные экономисты. Так, в статье «Основы мирового налогового кодекса» указывалось: «Не в истинных интересах страны принимать протекционистские системы налогообложения... при которых для отдельных секторов отечественной экономики создаются наилучшие условия при помощи временного освобождения от налогов или других налоговых субсидий. Наше предположение состоит в том, что любое сокращение общего "игрового поля" в долгосрочной перспективе приведет к диспропорциям в распределении трудовых и капитальных ресурсов и к менее процветающей и стабильной экономике. ОМНК (кодекс. — И. Г.) отвергает льготы, освобождения, временные освобождения от налогов и другие специальные предпочтения и установления»12.
Цитата из проекта кодекса налоговых законов для государств Центральной и Восточной Европы: «.Требование дифференциации налогового бремени усложнило бы налоговое право. широкая дифференциация внутри налогового права отнюдь не служит справедливости, а нарушает налоговое равенство, нанося тем самым вред и справедливости»13. Там же: «Налоговые привилегии усугубляют налогообложение для тех, кто не попадает в число льготников, активизируют их сопротивление налогам и дают повод к новым привилегиям. А уж коль взошли семена налоговых привилегий, то освободиться от них возможности почти не представляется. Настоящий проект не признает никаких налоговых привилегий!». И еще: «Налоговые льготы и прочие налоговые завоевания отстаиваются зубами и когтями. Настоящий проект принципиально отказывается от признания налогов на социальные цели и норм социальной направленности. Он возвращает налогообложение к его исконной фискальной функции».
Наконец, обратимся к словам идеолога нашей налоговой системы С. Д. Шаталова, сказанным им на уже упоминавшихся Гайдаровских чтениях: «У нас в экономике довольно много проблем. некоторые из них требуют больших, серьезных решений. Эти решения не принимаются. И тогда появляется то, что многие видят, что самое простое — это дать налоговые льготы и тогда все образуется само собой. Это та самая волшебная палочка, которая решит все проблемы. На мой взгляд, это неправильная позиция, это неверная логика, но эта логика становится все более активной сегодня в обществе».
С. Д. Шаталов не только критикует ситуацию с льготами 1990-х гг., но и вновь соотносит известную аргументацию с сегодняшней ситуацией: «.приведу только некоторые аргументы, которые не утратили актуальности и сегодня. Первое. разветвленная система льгот, конечно же, чрезвычайно сложна в налоговом администрировании, порождает многочисленные схемы и злоупотребления. Второй момент: льготы никогда
10 Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма / Под ред. К. Валлих. — М.: Всемирный банк, 1993. — С. 116.
11 Российская Федерация: налоговая политика и увеличение налоговых поступлений. — МВФ, 1995. — С. 7.
12 Хасси У., Любик Д. Основы мирового налогового кодекса. Проект Гарвардского университета. — Такс Аналистс, 1993. — С. 7-8.
13 Ланг Й. Проект кодекса налоговых законов для государств Центральной и Восточной Европы. — Бонн: Федеральное министерство финансов, 1993.
не бывают бесплатными, и если налоговая нагрузка для одних категорий — для избранных категорий — снижается... это непременно происходит за счет тех, кто налоговых льгот не получает и, соответственно, платит более высокие налоги. Третий момент: льготы редко достигают целей, ради которых они даются. льготы создают тепличные условия, снижают конкуренцию, и в мире достаточно примеров, когда отдельные страны, стараясь поддержать отрасли или предприятия, защищая их, в итоге просто теряли эти отрасли. Еще один момент. предоставление налоговых льгот даже ради самых благих целей технологической модернизации или внедрения инноваций не всегда дает результат. Особенно сомнителен позитивный эффект таких льгот в случае, когда экономика, в которую внедряются эти льготы, монополизирована.»14.
Были в речи С. Д. Шаталова и другие аргументы, но, согласимся, в принципе ничего нового в них нет. Как нет и оснований, за редким исключением, для исправления налоговым вмешательством экономических законов, если, конечно, признавать их существование. Но признаем, что вмешиваются все же не налоги, а власть своими фактически административными решениями, называемыми только по недоразумению экономическими.
Теперь выводы. Теория (от А. Смита до Дж. Стиглица) — против льгот, практика (С. Д. Шаталов) — тоже против. Спрашивается, откуда же берутся тысячи (загляните в учебники и Интернет) налоговых регулировщиков и стимулировщиков, неустанно изобретающих все новые и новые «главные инструменты управления экономикой», продвигающих науку «предметом» налога, кривой Лаффера, неофункциями и т. д. Можно понять политиков и лоббистов от бизнеса, уродующих налоги в небескорыстных целях. Можно понять альтруистических спасителей человечества. Но как в эту компанию попадают «доценты с кандидатами»?
В советские времена «онаучивание» финансов и налогов «в соответствии с их социалистическим содержанием» вылилось в появление новых функций — перераспределительной, регулирующей, контрольной, социальной и пр. В этом отношении, можно сказать, повезло деньгам, о функциях которых успел высказаться К. Маркс — только поэтому и нет у денег контрольной функции. Представляется, что контрольная функция, как и регулирующая, свойственна все-таки человеку (разумному или не очень). Любая контрольно-измерительная аппаратура лишь показывает какое-то значение (в рублях, налогах) какой-то величины (зарплаты, прибыли, бюджета), но управленческое решение (контроль, регулирование) остается за человеком. Так, может быть, оставив за налогами измерительную роль, снять с них функции управления? Тем самым мы бы не только освободили налоги от массы необоснованных обвинений и обратили внимание на эффективность управления, качество работы конкретных контролеров-регуляторов, но и подорвали бы «теоретические» основы размножения налоговых льгот.
В заключение, обобщая проблему стимулирования инвестиций и льгот, предложим любителям льгот решить задачку (так сказать, case-study). Дано: Иванов в результате удачного стечения обстоятельств получил бесплатно в собственность металлургический комбинат. Вопрос: во сколько десятков миллиардов долларов обойдется российскому государству льгота Петрову, дабы побудить его вложиться в эту же отрасль?
14 Говоря о 1990-х гг., С. Д. Шаталов замечает: «Было огромное количество льгот и преференций, и законодательство во многом превращалось в сборник перечислений отдельных налогоплательщиков и отдельных льгот, которые им предоставлялись... По большому счету, началось соревнование лоббистов: кто сумеет лучше донести свои чаяния, у кого больше возможностей для того, чтобы выйти на высокий уровень и добиться тех или иных льгот. В результате... например, от всех налогов, сборов и пошлин были освобождены спортивные организации, организации религиозные и инвалидные организации... Крупнейшими импортерами подакцизных товаров — алкоголя, сигарет — у нас стали спортивные и религиозные организации... Речь шла о льготах, которые исчислялись миллиардами долларов в год (!), и именно только для этих налогоплательщиков».
