CC BY
26
ОБОСНОВАНИЕ СТРАТЕГИИ СОЦИАЛьНО-
экономического развития муниципального образования в посткризисный период
С.В. Любимов,
заведующий кафедрой экономики и оценки собственности филиала Тюменского государственного университета в г Сургуте, доктор экономических наук Isv72@rambler.ru
К.Е. Трусова,
соискатель международного института финансов, управления и бизнеса Тюменского государственного университета, Ksenia.bog@maiI.ru
В статье обоснована необходимость применения оптимизационных методов в распределении бюджетных средств на среднесрочную перспективу, а также, в рамках существующего правового поля административного образования, выявлены объемы возможных финансовых трат для финансирования приоритетных инвестиционных проектов, обеспечивающих выход на технологические рубежи и снижение социальной напряженности на территории.
Ключевые слова: финансово-экономический кризис, планирование бюджетного процесса, динамическое программирование, оптимальное распределение, точки («полюса») роста, устойчивое развитие, технологические рубежи.
ББК У21(2)9
В сценарии развития страны на долгосрочную перспективу (на всех ступенях иерархии) вносятся радикальные изменения из-за отсутствия макроэкономической стабильности и нарастания неопределенности в развитии социально-экономических процессов в условиях ухудшения их управляемости и снижения финансовых средств на реализацию экономического потенциала территорий (с целью повышения их конкурентоспособности). Конкретные предложения по совершенствованию инвестиционного климата, обозначенные Президентом страны, направлены на решение проблем оттока капитала, формирования институциональной среды, в том числе института собственности, развития свободной рыночной экономики и конкуренции во всех сферах деятельности государства, перехода от ручного управления экономики к системному, что обеспечит эффективное использование ограниченных совокупных ресурсов [5].
Преодоление финансово-экономического кризиса предполагает переосмысление роли государства и совершенствование правового поля развития социально-экономических процессов с целью повышения их эффективности [3]. В разрабатываемых стратегиях развития территорий в посткризисный период важнейшим аспектом является развитие социально значимых сфер, обеспечивающих реализацию человеческого капитала и снижение социальной напряженности, отыскание и первоочередное финансирование приоритетных «полюсов» («точек») роста секторов экономики для выхода их на технологические рубежи и выпуска конкурентоспособной продукции.
Разработанный методологический подход к формированию стратегии развития муниципального образования в посткризисный период базируется на теоретических положениях методологии устойчивого развития, концепции экономической социодинамики и применении вероятностного инструментария моделирования социально-экономических процессов [1, 2, 3 и др.]. Он реализует и обеспечивает системную модернизацию экономики региона, которая осуществляется посредством выполнения взаимосвязанных этапов (рис.1).
I этап. По поручению правительства на региональном уровне должны быть разработаны планы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. К сожалению, необходимо констатировать, что в большинстве административных образований они не были разработаны, а качество разработанных оставляет желать лучшего [4]. Важнейшим приоритетом в развитии экономики на региональном уровне является ее институциональное реформирование, позволяющее в короткий срок в условиях ограниченных ресурсов, произвести выбор кадастра («полюсов», «точек» роста) отраслей, в которых возможно получение высокой добавленной стоимости и обеспечение выпуска конкурентоспособной продукции, выход на технологические рубежи и снижение социальной напряженности. Эта проблема
особо актуальна для монопрофильных городов, в том числе Западной Сибири, из-за резкого падения объемов добычи углеводородного сырья.
Для выбора приоритетных отраслей экономики необходимо привлечь независимых экспертов, ответственных за реализацию своих прогнозов (например, выплату бонусных вознаграждений за разработанные прогнозы направлений социально-экономического развития осуществлять после внедрения инвестиционных проектов). Система качественных и количественных эталонных показателей (индикаторов) в тех или иных сферах экономики региона должна базироваться на индикаторах (они должны быть конечными) методологии устойчивого развития, которые применяются в мировой практике прогнозирования развития социально-экономических процессов [6]. Это позволит обеспечить качество и эффективность процедур принятия решения и избежать субъективных противодействий в их реализации.
II этап. Реализация концепции реформирования бюджетного процесса на среднесрочную перспективу была приостановлена в связи с развитием финансово-экономического кризиса [8]. Переход в этот период на ручное управление экономикой подменяет системные принципы реализации на фоне увеличения доли государственных компаний и агентств, массовой коррупции и роста налогового давления на бизнес. Опыт внедрения концепции реформирования бюджетного процесса свидетельствует об отсутствии системных критериев и ограничений в распределении бюджетных средств, с целью повышения эффективности социально-экономических процессов, на региональном уровне, что особенно актуально в период преодоления кризиса. На практике среднесрочное планирование бюджетного процесса сводится, в основном, к учету, в распределении бюджетных средств, прогнозируемой инфляции, при отсутствии разработки различных сценариев развития и процедур верификации их реализации. В условиях резкого снижения финансовых возможностей региона, радикальных изменений в инвестиционной политике — с целью создания благоприятного инвестиционного климата, актуальность и необходимость применения оптимизационных методов в распределении бюджетных средств на среднесрочную перспективу очевидна.
Для этих целей необходимо применить метод динамического программирования, который состоит в том, что оптимальное управление строится постепенно, шаг за шагом, и он в большей степени адекватен среднесрочному бюджетному прогнозированию. Управление распределением ограниченных бюджетных ресурсов на каждом шаге должно быть оптимальным с точки зрения развития социально-экономических процессов в целом. Под управлением будем понимать технологический процесс принятия решения, который основывается на подготовке (для моделирования) показателей, системно отражающих состояние
I этап
Анализ проблем и прогнозы развития социально-экономических систем; экспертные оценки возможных «полюсов», «точек» роста и кадастра отраслей, обеспечивающих устойчивое развитие региона
II этап
III этап
Нэтап
Уэтап
Оптимальное (рациональное) распределение средств региона на среднесрочную перспективу методами динамического программирования
Экономическая оценка объема финансовых трат на развитие выявленных приоритетных секторов экономики региона {элементы теории двойственности линейного программщ}ования)
Выбор экономически целесообразной стратегии развития региона методами теории игр
Реализация стратегии: процедуры верификации ее исполнения, оценка объе.ча инвестиций в условиях неполной
информации
Устойчивое развитие муниципального образования в посткризисный период
Рис.1. Формирование стратегии социально-экономического развития региона
финансовых, экономических, правовых и др. составляющих социально-экономического развития региона.
Величина шага (период пересчета) зависит от трудоемкости получения объективной информации и самих расчетов, на практике принимаем годовые (полугодовые, квартальные) данные, отражающие состояние социально-экономических процессов региона.
Оптимальное управление обладает таким свойством, что каково бы ни было начальное состояние социально-экономических систем на любом шаге и управление, выбранное на этом шаге, последующие варианты управления должны выбираться оптимальными относительно состояния, к которому придёт система в конце данного шага.
Использование этого принципа гарантирует, что управление, выбранное на любом шаге, является не локально лучшим, а лучшим с точки зрения развития социально-экономических процессов в целом.
Формализация распределения бюджетных средств на среднесрочную перспективу методами динамического программирования состоит в следующем.
Так, если система в начале k-го шага находится в состоянии £к_1 и выбираем некоторое управление йк, то система придёт в новое состояние £к=F(£k1, И), и дальнейшие управления йк+1,..., Un должны выбираться оптимальными относительно состояния £к. Последнее означает, что при этих управлениях достигает максимума показатель эффективности на последующих до конца процесса шагах k+1,..., n, т.е. величина
Xf &-1, и). i=k+1
Показатель, характеризующий суммарную эффективность от данного k-го до последнего n-го шага, будем обозначать через Zk, т.е.
Zk = Xf Ci, и)
.=k
Задача оптимизации процесса, начиная с k-го до последнего n-го шага, похожа на исходную при начальном состоянии системы £к_1, управлении Uk = (йк,..., ип) и показателе эффективности Zk = Ф(£к1, Uk). Выбрав оптимальное управление U* на оставшихся n - к + 1 шагах, получим величину Z** = max Zk, которая зависит только от £ т.е.
Zr&J = maxФ(§м, Uk) = Ф(§м, U'k)
(1)
Назовём величину Zk*Qk_) условным максимумом. Если теперь выберем на k-ом шаге некоторое произвольное управление йк, то система придёт в состояние ~£к. Согласно принципу оптимальности, какое бы йк решение не выбрали, на последующих шагах управление (йк+1,..., й) должно выбираться так, чтобы показатель эффективности Z+, достигал максимального значения, равного Zk+1*(^). Остаётся выбрать управление йк. Его нельзя выбирать из условия локальной максимизации показателя эффективности на данном k-ом шаге, лишь бы получить maxfk(£k_eu), поскольку от выбора йк зависит новое состояние а от последнего — максимально возможная эффективность, которая может быть достигнута в дальнейшем, т.е. величина Zk+1*(^). Поэтому необходимо выбирать управление йк так, чтобы оно в совокупности с оптимальным управлением на последующих шагах (начиная с (к+1)-го) приводило бы к общему максимуму показателя эффективности на n - k + 1 шагах, начиная с k-го до конца. Это положение можно записать в виде следующего соотношения, получившего название основного функционального уравнения динамического программирования, или уравнения Беллмана
Z^-i) = max { (С-1, йк) + Z;+1C)} (2)
Из уравнения (2) может быть получена функция Znl*dnJ, если известна функция Zn*(^nl); аналогично можно получить Zn2*QnJ, если найдена Znl*(^nJ и т.д., пока не будет определена Z/QJ, представляющая по определению максимальное значение показателя эффективности процесса в целом:
Zi*(5) = maxФй„, U) .
Соотношения (2) для определения последовательности функций Zk*QkJ через Zk+1*Q) (k = n, n-1,..., 1) получили название основных рекуррентных уравнений Беллмана.
Решая уравнение (2) для определения условного максимума показателя эффективности за n - k + 1 шагов, начиная с к-го, определяем соответствующее оптимальное управление йк, при котором этот максимум достигается. Это управление также зависит от Будем обозначать такое управление через йк*(^к_) и называть условным оптимальным управлением на k-ом шаге.
Основное значение уравнения (2), в котором реализована идея динамического программирования, заключается в том, что решение исходной задачи определения максимума функции Z = Ф(^сг U) от n переменных й, й2,..., Un сводится к решению последовательности n задач, задаваемых соотношениями (2), каждое из которых является задачей максимизации функции одной переменной йк. Эти задачи оказываются взаимосвязанными, т.к. в соотношении (2) при определении Zk*(^kJ учитывается найденная при решении предыдущей задачи функция Zk+1*Q).
Применение методов динамического программирования в распределении бюджетных средств позволит определить оптимальный (рациональный) объем их распределения по годам при сохранении стабильного развития территории и, в целом, повысить эффективность инвестиционной деятельности.
Практическая реализация задачи динамического программирования распределения бюджетных средств крайне затруднена из-за большой трудоемкости подготовки информации, значительных размеров бюджетной классификации, наличия факторов неопределенности и низкого качества прогнозов официальных органов, в том числе статистики и т. п. Фактический объем расходов бюджета в большей степени определяет считанное число отраслей, отбор которых, с цель снижения трудоемкости многовариантных расчетов, можно осуществить либо экспертным путем, либо применяя известные статистические методы выбора значимых факторов (метод АВС, дисперсионный анализ и др.). Перераспределение бюджетных трат предполагает, с одной стороны, определение оптимального объема ресурсов для реализации инвестиционного проекта по годам в приоритетных отраслях, с другой — обеспечение устойчивого исполнения статей бюджета региона. Например, бюджетная классификация расходов муниципального образования г. Новый Уренгой составляет 10 укрупненных позиций. При подготовке информации для расчета распределения бюджетных средств методом АВС были отобраны четыре сектора экономики, суммарный объем финансовых трат по которым составил порядка 80% от в общего объема бюджетных расходов.
III этап. Полученное оптимальное распределение бюджетных средств на среднесрочный период (3-х летний) подвергается оперативному уточнению и их перераспределению на более короткий период времени (квартал, полугодие, год). Это осуществляется с использованием теории двойственности линейного программирования, позволяющей выявить не только приоритетные отрасли и сектора экономики региона, но и установить объем необходимых финансовых трат на них, с целью повышения социально-экономической эффективности реализации инвестиционных проектов.
Рассмотрим задачу распределения ресурсов на территории в виде задачи линейного программирования, т.е. будем рассматривать задачу распределения ограниченных бюджетных ресурсов с целевой функцией, подлежащей максимизации
max ^ f (X )=Zcjxj
0 < х < d , / = 1, п,
где Ь — объем финансовых ресурсов за вычетом средств на заработную плату и другие социальные выплаты; а — удельное потребление у'-й территорией денежных средств от г-го национального проекта; dJ — предельное число денежных средств, которое может быть обеспечено региональным бюджетом; ху — объем денежных средств, выделенных у'-й территории.
Для определения коэффициентов чувствительности изменений финансирования по вектору ограничения введем определение. Правым и левым коэффициентами чувствительности целевой функции по ий компоненте вектора ограничений называются числа
-+= v+(b)=
ЭФ (b)
db+
-= v-(b):
ЭФ (b)
db-
(3)
--gy ■
(4)
(5)
Для вычисления коэффициентов чувствительности найдем сначала формулу для производной по направлению:
дФ (b) = lim Ф (b + е g У Ф (b)
sg ез0 е '
Отсюда
(b + еg)у" -Ь'у" <ф (b + еg)-ф (b)<(b + еg)y° -Ь'у" ■
Разделив эти неравенства на е > 0, получим
,~0 < Ф (b + е g )-Ф (b)< '0
g у <—---— < g У ■
е
Пусть е ^ 0. Тогда b = b + Eg ^ b и в силу непрерывности функции у" = y°(b) имеем у" ^y°. Таким образом, из (4) получаем
Эф (b)
dg
Можно показать, что формула (5) для случая, когда множество Y(b) оптимальных двойственных планов ограничено, имеет вид
^ = min gy», у Е Y (b) (6)
dg
Откуда окончательно получим коэффициенты чувствительности по вектору ограничений, v +(b) = v -(b) = v, (b) = у,, ".
Из (6) следуют формулы
v+(b) = min у,, у е Y(b); v,-(b) = max у,, у е Y(b).
Экономический смысл двойственных переменных у °0 характеризует степень дефицитности г-го ресурса в оптимальном плане финансирования отрасли, обеспечивающей выход на технологические рубежи.
Найдем оптимальный план XX* для случая, когда вектор ограничений b заменен на новый b. При решении этой задачи естественно воспользоваться оптимальным решением X* = (x**, x2*,..., x*) исходной задачи.
Пусть D — базисная матрица, соответствующая оптимальному базису, D-1 — обратная к ней, тогда новое оптимальное решение XX* будем вычислять по формуле XX* = D-1(b + Ab). Запишем полученное уравнение в развернутом виде V = d11 (b1 + Ab1 )+ d12 (b2 + Ab2 )+■■■ + dm b + Ab„ )
* = d21 (b1 + &b1 )+ d22 (b2 + Ab2 )+ ■■■ + d2m (bm + Abm )
Л * = dml (&! + ДЪ ) + dm2 (Ъ + ЛЬ2) +... + dmm (Ьт +АЬт )
Условия неотрицательности в новом оптимальном решении должны сохраняться, т.е. хг* > 0, а для невырожденной задачи
i-1
a,,x, < b,
1, m
j-1
выполняется строгое неравенство х** > 0. Преобразуем систему уравнений, выделив компоненты текущего оптимального решения, получим
*,* =х'+Ё к АЬк, '=1,т. к=1
Откуда компоненты нового оптимального решения являются функцией от текущего оптимального решения и «приращения» финансовых ресурсов. Учитывая неотрицательность левой части полученных соотношений, перейдем от уравнений к неравенствам
Ё к АЬк
к=1
Решение полученной системы неравенств дает диапазон изменения финансовых ресурсов.
Определение периода пересчета (коррекции) распределения бюджетных средств осуществляется с привлечением экспертов, с целью снижения факторов риска при реализации инвестиционных программ (изменение макро-показателей — например цены отсечения — при формировании бюджета). Определение рационального периода коррекции с целью снижения суммарных издержек при реализации стратегии развития региона является актуальной проблемой и требует самостоятельного исследования.
IV этап. В условиях нарастающей неопределенности в социально-экономическом развитии территории, вследствие резкого сокращения объемов финансирования, для разработки стратегии ее устойчивого развития целесообразно применить теорию игр. Главной целью разработки теоретико-игровых моделей является определение приоритетных «полюсов» роста и объема их финансирования в условиях ограниченных денежных средств. При этом необходимо обосновать критерии оценки отбора «полюсов» роста, т. к. в условиях действия большого числа трудно-формализованных факторов невозможно принять единственно верное решение. Нивелировать влияние большинства факторов, исходя из конкретного состояния социально-экономического развития территории, позволит применение игровых моделей. Разработка комплекса стратегий для лиц, принимающих решения, и выбор наиболее эффективных — суть данного этапа.
V этап. После определения размера финансовых трат на реализацию инвестиционных проектов необходимо изыскать их источник. Для достижения устойчивого развития территории, в условиях дефицитности ресурсов, возрастает мера ответственности в принятии управленческих решений и использование заемных (кредитных) средств становится нецелесообразным, а во многих случаях невозможным ввиду дороговизны данного источника финансирования. Поэтому главный, а возможно единственный путь реализации инвестиционного проекта — за счет собственных средств муниципального образования (МО).
Теоретически, источниками бюджетных финансовых ресурсов для реализации «точек» территориального роста могут выступить неосвоенные средства по основным целевым статьям расходов бюджета и муниципальным целевым программам
(МЦП), а также средства резервного фонда. Анализ нормативно-правового аспекта организации местного самоуправления и возможности перераспределения бюджетных ресурсов между секторами экономики, резко сократил круг потенциальных источников финансирования приоритетных инвестиционных проектов. Например, за бюджетом МО г. Новый Уренгой законодательно не закреплен перечень защищенных статей расходов, не подлежащих секвестированию в силу их особой важности для государства. Согласно федеральному законодательству [7] за городским округом закреплены вопросы местного значения, обязательные к исполнению. Следовательно, неосвоенные в силу неэффективного использования или экономии по распределенным бюджетным позициям, финансовые ресурсы с любой целевой статьи бюджета и любой МЦП могут быть перераспределены на другие статьи и программы, однако полностью отказаться от реализации каких-либо из законодательно закрепленных вопросов местного ведения в пользу финансирования выявленных «полюсов» («точек») роста не представляется возможным.
В рамках существующего правового поля администрация муниципального образования имеет возможность совместно с городской Думой вносить изменения в основные характеристики бюджета. Специфика процедуры перераспределения бюджетных средств делает возможным оперативный переток обоснованных (рассчитанный объем необходимых инвестиционных трат) ресурсов в приоритетный сектор экономики, обеспечивающий выход на технологические рубежи.
Рассчитывать на средства резервного фонда в качестве источника финансирования приоритетных инвестиционных проектов не представляется возможным в силу правового несоответствия целям его расходования, т. к. законодательно резервный фонд определен, как обособленная часть средств бюджета МО г. Новый Уренгой, предназначенная для финансового обеспечения непредвиденных расходов, в том числе расходов на проведение аварийно-спасательных и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций на территории МО г. Новый Уренгой [9].
Переход к устойчивому развитию — сложный и долговременный процесс, затрагивающий фактически весь комплекс проблем долгосрочного развития территории и реализуемый в рамках среднесрочного бюджетного планирования, когда четко определены источники дефицитных финансовых ресурсов, за счет перераспределения которых на «точки» территориального роста — сектора экономики, дающие качественно новое приращение экономического потенциала территории, снижение социальной напряженности (создание новых рабочих мест, снижение межотраслевой дифференциации в оплате труда и др.) будет обеспечена не блуждающая траектория развития, а достижение долгосрочных конкурентных преимуществ с перспективой выхода на новые технологические рубежи, повышающие конкурентоспособность территории.
Литература
1. Bossel, H. Earth at a crossroads: Paths to a sustainable future.(Cambridge: Cambridge University Press, 1998) [German: Globale Wege- Wege zu einem gesellschaftlichen und okologischen Strukturwandel. Droemer-Knaur, Munich, 1998
2. Абланская Л.В. Экономико-математическое моделирование: учебное пособие /Под общ. ред. И.Н. Дрогобыцкого. — 2-е изд., стереотип. — М.: Изд-во «Экзамен», 2006. — 798 с.
3. Гринберг Р., Рубинштейн А. Экономическая социодинамика. — М.: Изд-во «ИЭСПРЕСС», 2000. — 475 с.
4. Заседание Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/10777
5. Медведев: десять тезисов по улучшению инвестиционного климата в России [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http:// www.newsinfo.ru/news/2011-03-31/desyat_tezisov/750727/
6. Показатели устойчивого развития: структура и методология /Пер. с англ. под ред. В.Р. Цибульского. — Тюмень: Изд-во ИПОС СО РАН, 2000. — 359 с.
7. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации: федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ.-2003. — № 40. — ст. 3822.
8. Российская Федерация. Правительство. О концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах и плане мероприятий по ее реализации: распоряжение от 03.04.2006 № 467-р // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2006. — №15. — ст. 1640.
9. Российская Федерация. Администрации г. Новый Уренгой. Об утверждении положения о порядке расходования средств резервного фонда Администрации города Новый Уренгой: постановление Администрации города Новый Уренгой от 28.12.2009 г. № 320 // Правда Севера. — 2009. — № 94 (387) — С.12-24. (в ред. постановления Администрации г. Новый Уренгой от 28.12.2009 г. № 320).
