CC BY
28
Обоснование концепции стратегического управления городом Justification of the concept of strategic management by the city
Кафидов Валерий Викторович профессор кафедры микроэкономики, доктор экономических наук, профессор, Заслуженный работник высшей школы РФ. Российская академия народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС) при Президенте Российской Федерации,
E-mail: [email protected]
Kafidov Valery Viktorovich The professor of microeconomics chair, the Doctor of Economics in The Russian Presidential of National Economy and Public Administration, the Honoured Worker of Higher School of the Russian Federation, E-mail: [email protected]
Аннотация: рассматриваются принципы стратегического развития городов, проводится сравнение концепций развития города «город для жителей» или «город для людей»
Annotation: In the article considers the principles of strategic development by the cities, and compares the concepts «for the residents of the city» or «city for people»
Ключевые слова: город, жители, население, стратегическое управление, концепция
Keywords: city, residents, the population, the strategic management, concept
Авторы работ по стратегическому планированию и управлению городов делают вид, что создали методологию стратегического планирования и управления, хотя говорят о давно известных положениях стратегического менеджмента. Однако, при определении стратегии города, авторы не задумываются о специфике отличия стратегического управления городом от управления фирмой. Специфической именно для городов является и выбор формулы «город для жителей» или «город для людей», лежащей в основе концепции стратегического управления.
Разница в подходах «город для жителей» и «город для людей» в крупных и крупнейших городах заключается в том, что городские власти, далекие от жителей, формируют объект управления исходя из целесообразности экономического развития города и его успешной конкуренции во внешней среде. Подход «город для жителей» ориентирован, прежде всего, на удовлетворение потребностей жителей данного города, которые определяют, нужно ли привлечение внешних трудовых ресурсов и какого качества, какие предприятия и организации полезны городу, а какие нет и т.п. Подход «город для людей» на практике легко трансформируется в формулу «люди для города». Некоторые отличительные черты данных подходов состоят в следующем.
Город для жителей: развитие местных трудовых ресурсов (создание ПТУ, колледжей) с учетом местных потребностей и перспективы развития; создание рабочих мест для жителей в системе ЖКХ, торговле, работа на телефоне, кустарное производство; поддержка малого, не торгового, бизнеса; целевое обучение в вузах и колледжах; открытие собственных вузов или филиалов вузов в городе; дистанционное обучение; запрет на шум, поведение в общественных местах, противоречащее местной культуре; строительство социального жилья; строительство доходных домов; введение ценза оседлости для получения внутренних городских льгот; льготы жителям в медицинском обслуживании; расселение семей, льготы семьям, желающим улучшить жилищные условия; снос ветхого жилья и расселение жильцов в том же районе города; магазины шаговой доступности; льготы пенсионерам, многодетным семьям при посещении кинотеатров, театров, музеев, парков и т.д.; возможность обмена жилья на меньшее с доплатой; регулирование миграционных потоков; общественный контроль за органами власти; выборы в органы местного самоуправления жителей города с определенным цензом оседлости, выборы в районные муниципальные собрания депутатов, проживающих в районе.
Город для людей: привлечение рабочей силы из других городов и сельских поселений; строительство и предоставление общежитий иногородним
жителям; использование неквалифицированной дешевой рабочей силы; превращение центра города в пешеходную зону; повышение роли бизнеса в подготовке и принятии решений в отношении развития города; программы переселения жителей в пригороды; привлечение массовых производств; выкуп земли под городские проекты; главенство городских программ развития города, строительства предприятий, магистралей над пожеланиями местных жителей; строительство элитного жилья; приглашение иностранных специалистов по развитию городов; приоритет специалистов, обучавшихся за рубежом; создание благ для населения подчинено функциональным задачам города; включение в состав комиссий и комитетов по планированию развития города представителей диаспор; выборы в органы местного самоуправления некоренных жителей.
Как правило, разработчики планов стратегического развития городов описывают конкурентные стратегии развития города в целом и отраслей городской экономики во внешней конкурентной среде. При этом у них не всегда возникают вопросы, достаточно ли для реализации данной стратегии возможностей трудовых ресурсов города или нужно их совершенствовать, или нужны ресурсы со стороны; как будут заполняться планируемые высокотехнологичные рабочие места.
Модным стало использовать зарубежный опыт или приглашать зарубежных консультантов. Однако, нужно, чтобы разработчики концепций стратегического развития российских городов понимали культуру и менталитет жителей и населения.
Весьма интересны зарубежные рекомендации приближения политики к центрам принятия решений в городе. Но этот вопрос должен рассматриваться с учетом размеров города и возможности разделения его на части, чтобы можно было говорить о роли общины. Вырисовывается гипотеза о том, что создание общины возможно в малом городе (до 50 тыс. жителей), с определенной натяжкой это возможно в средних городах и невозможно без разделения на районы в крупных и, тем более, в крупнейших городах. С другой сто-
роны, в полном смысле городами (по глубине урбанизации) мы можем считать как раз большие и крупные города. Значит, роль общины в них снижается и становится труднее реализовать модель «город для жителей», с вытекающими из этого последствиями.
В работе [1] подчеркивается, что «Идеальный город должен быть вписан в свой климат и ландшафт, в культуру своей страны, свою историю и архитектуру. Растительность на общественных территориях должна быть представлена местной флорой, экологически более устойчивой. Использование в озеленении растений данной местности обеспечит экономию потребления энергии, воды и удобрений».
Одной из важнейших функций городского хозяйства является формирование внутреннего пространства города. Конечно, заманчиво и красиво звучит утверждение: «Каждой своей деталью город должен отражать, что его жители священны, что приоритет в этом городе — люди, а не автомобили. Улицы становятся пешеходными — магазины больше продают. Велодорожки — это символ демократии. Это означает, что каждый гражданин, который едет на велосипеде за $30, так же важен, как гражданин, который едет на машине за $30000» [2].
Вместе с тем, становится очевидным, что данный город для людей вообще, но не для жителей. Получается, что житель лишается права иметь свой автомобиль. Жители более 600 домов района Куртучо, по словам бывшего мэра, были лишены права проживания в центре города, а скорее всего, вообще в этом городе. Такое же положение было в Москве, когда коренных жителей переселяли на окраины, освобождая место для населения, необходимого для города [1].
Опыт показал, что противодействие населения мероприятиям по модернизации приводит к деструктивным процессам, тормозящим развитие. Горожане должны быть информированы о перспективах и современном состоянии развития города. Не менее важна эта работа и по отношению сотрудников учреждений, осуществляющих стратегическое управление.
Мы все время слышим призывы к сокращению их числа. Так вот их должно быть столько, сколько нужно для осуществления требуемых функций при фиксированных технике и технологиях. Если передать функции сторонним организациям, то неизвестно будет ли это дороже и качественнее.
Сокращение численности служащих администрации без обоснования требуемой численности для выполнения всех функций представляет собой вредный популизм, ухудшающий качество работы служащих и качество обслуживания населения. Функции (виды деятельности) администрации зависят от того, какую часть государственных функций и полномочий передает государство в муниципальное управление. При этом органы муниципального управления осуществляют оперативные и стратегические цели и задачи по обеспечению жизнедеятельности жителей и всего населения города. При этом модель муниципального управления городом только похожа на модель корпоративного управления. Функции собственника и менеджмента разделяются, и собственник не вправе вмешиваться в дела менеджмента, только контролировать.
Однако, жители, в отличие от акционеров являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Уставами городов основным источником власти на территории города, но не являются собственниками города. Собственником является государство. Власть горожан чаще всего ограничивается участием в выборах органов местного самоуправления, и, пока еще плохо организованным, контролем за деятельностью этих органов. Органы представительной и исполнительной власти после их избрания чаще озабочены развитием города, а не жителей, для которых этот город существует.
Говоря о стратегическом управлении городом, следует понять, что в отличие от корпорации, в городе необходим принципиально отличающийся вид управления. Применительно к стратегическому развитию города следует объяснить роль населения, органов самоуправления и органов государственного и муниципального управления в стратегическом управлении. Такая по-
пытка была предпринята с позиций клиентоориентированного подхода в городе Астрахани.
Авторы концепции стратегического управления сравнивают город с корпорацией: «Город можно сравнить с корпорацией, производящей услуги для государства, населения, бизнеса, общественных организаций, гостей и выполняющей функции, возложенные законодательством. Стратегия направлена на поддержку интересов различных групп клиентов, каждая из которых влияет на общий успех».
Авторы стратегии развития Астрахани считают, что к основным признакам клиентов города относятся взаимозависимость между клиентами и городом, взаимоподдержка; пребывание на территории города; использование городской технической и социальной инфраструктуры; потребность в услугах и функциях, относящихся к компетенции муниципалитета; заинтересованность в реализации проектов на территории города; участие в социально-экономическом развитии города; создание человеческого и интеллектуального потенциала; уплату налогов в бюджет города, благотворительность и т.д. Было выделено четыре основные группы клиентов города: население, предприятия и организации, власть, гости города.
В данном контексте абсолютно не понятно, что такое город, если и власть и жители являются для него клиентами. В то же время в отличие от остальных «клиентов», население, которое стремятся отнести то к «стейк-холдерам», то к клиентам является источником власти в городе. Более того, смысл клиентоориентированного подхода в данном случае оказался совершенно не понятым.
Теория и практика сильно расходятся в вопросах управления городом и обеспечения жизнедеятельности его жителей, соотношение города и жителей.
Законодательно не закреплены приоритеты интересов населения, даже точнее, жителей с их «историческими и иными местными традициями». Однако кроме населения на территории города располагаются объекты эконо-
мики, зачастую выгодные для города, изменяющие население, но не желательные для жителей города. Как уже отмечалось, город как экономическая система, администрация, население имеют различное отношение к размещению производств на территории города.
Транспортные проблемы, проблемы безопасности, стоимость земли в городе выдавливают ряд производств сначала из центра, а затем за пределы города. Эти объекты не управляемы администрацией города. Администрация может только создавать условия для функционирования этих объектов, для их социально ответственной высоко синергетической деятельности.
Город как поселение неразрывно связан с населением и более тесно с жителями. Эта связь зависит от приоритетности функций: внутренних, обеспечивающих благосостояние и жизнедеятельность жителей и населения, их социализацию, и внешних, связанных с выживанием города во внешней среде за счет сотрудничества, разделения функций и кооперации городов или конкуренции с элементами окружения. Важным фактором является миссия города. Исторически получилось так, что Петербург строился как столица и для города подбиралось население.
Для малых и средних городов период циклического процесса может быть длительным и неявным, но по мере роста города эти процессы характерны для его частей, в первую очередь центральных районов. Без стратегического управления страдать от происходящих изменений будут жители, так как в маркетинговых моделях обозначаются потребители услуг, которые могут представлять различные, преимущественно новые, группы населения.
Казалось бы, жители сами выбирают органы местного самоуправления и вправе рассчитывать на учет и защиту своих интересов, в том числе и в вопросе формирования населения. От их имени органы местного самоуправления должны выстраивать политику и разрабатывать механизмы влияния на предпринимателей по вопросам создания и заполнения рабочих мест, регулирования туристических потоков и др. Те механизмы, которые существуют, рассчитаны на общение жителей с администрацией и депутатами. В крупном
городе даже общение с применением современных информационных технологий не позволяют вступить в содержательный контакт. О недоступности депутатов и администрации, недоверию к тому, что они прислушаются к мнению жителей, говорит факт создания все новых форм самоуправления. Такой формой считается территориальное общественное самоуправление (ТОС). Эта организация населения существовала еще до муниципальной реформы, однако население опять вынуждено применять эту форму самоуправления, хотя все вопросы должны решать депутаты, органы местного самоуправления, созданные именно для самоуправления жителей и населения.
Власть, избранная народом в действующей системе местного самоуправления народу подчиняться не собирается. Поэтому следующим звеном предлагается ТОС, которое обеспечивает связь между обществом и органами местного самоуправления, а через них и с государством.
В настоящее время предпринимается попытка создания различных общественных советов при различных органах исполнительной власти, но их формализация не приводит к проявлению инициативы снизу. А интересы, провозглашаемые центральной властью, определяемые исходя из целей и задач развития города, могут существенно расходиться с интересами конкретных групп жителей и населения микротерриторий.
Кроме сферы безопасности жизненно важные интересы общества, государства и личности могут быть в сфере образования, медицины, физического и умственного развития. Могут быть и групповые интересы, корпоративные или коллективные.
Множество интересов переплетается на уровне города. Достаточно часто возникает конфликт интересов. Исходя из этого, можно предположить, что конфликт интересов может решаться разными способами. Если преобладает концепция «город для жителей», то отношения в городе можно сравнить с отношениями жильцов в квартире. Если преобладает концепция «человек для города», то отношения в городе схожи на отношение жильцов гостиницы (могут быть варианты: коммунальная квартира, общежитие и др.).
Понимание разрыва связей системы управления и социально-экономической среды, ради которой и существует эта система, приводит в настоящее время к попытке сверху создания общественных советов при различных органах исполнительной власти, но их формализация не приводит к проявлению инициативы снизу. А интересы, провозглашаемые центральной властью, определяемые исходя из целей и задач развития города, могут существенно расходиться с интересами конкретных групп жителей и населения.
В условиях города миссия и траектория движения должны быть четко и понятно сформулированы и доступны для ознакомления. Это должно быть разработано даже для моногородов. Должно быть понятно, каковы отношения города с градообразующими предприятиями в настоящий момент и в перспективе; что нужно сделать, чтобы уменьшить зависимость от градообразующего предприятия.
В качестве аналитической базы стратегического планирования городов могут использоваться и различные рейтинги городов, в большом количестве появляющиеся в последнее время.
Рейтинг привлекательности городов разработан Министерством регионального развития совместно с Российским союзом инженеров, Госстроем, Роспотребнадзором и МГУ им. Ломоносова. В исследовании 2012-2013 годов оценке подверглись 164 города с численностью населения свыше 100 тысяч жителей. Учитывались 13 факторов: демографические характеристики населения, благосостояние граждан, социальная инфраструктура, доступность жилья, транспортная и инженерная инфраструктура, кадровый потенциал и природно-экологическая ситуация [3].
В данном исследовании самым уязвимым местом оказалось само определение привлекательности. Привлекательность чего и для чего. Разработчики сосредоточились на привлекательности для населения. Хотя для разных групп населения значимость факторов привлекательности может быть разная. В данном исследовании весовые коэффициенты факторов привлекатель-
ности такие: 0,15 - Динамика численности населения, 0,1- Благосостояние граждан, 0,1 - Доступность жилья, 0,1 - Экономика города, 0,1 - Развитость жилищного сектора, 0,08 - Социальные характеристики, 0,08 - Социальная инфраструктура, 0,05 - Природно-экологическая ситуация, 0,05 - Транспортная инфраструктура, 0,05 - Инженерная инфраструктура, 0,05 - Инновационная активность, 0,05 - Кадровый потенциал, 0,04 - Демографические характеристики [3].
Для жителей города могут оказаться недооцененными «природно-экологическая ситуация» (0,08) и «транспортная инфраструктура» (0,05), для всего населения и представителей бизнеса приоритеты могут быть другими. Для туристов вообще мало привлекательных факторов из данного перечня.
Однако и с помощью данного инструмента можно сравнивать города (вероятно в однородных группах по численности населения) и видеть перспективы развития. Генеральный индекс привлекательности городов напрямую зависит от размеров города, численности населения (г=0,92).
Заслуживает внимания и еще один рейтинг городов по качеству жизни Института территориального планирования «Урбаника».
Оценка показателей качества жизни населения производилась по каждому городу по 53 показателям, сведенным в 5 тематических групп [4].
Попытка установить связь между показателями качества жизни и численностью населения городов не дала положительного результата. Коэффициент парной корреляции оказался небольшим (г=0,43), а после удаления из совокупности городов Москвы и Санкт-Петербурга, коэффициент поменял даже знак (г=-0,23). Несколько выше связь между показателями качества жизни и индексом привлекательности (г=0,46).
Более экзотическим является Рейтинг городов России по уровню счастья населения [5]. Достаточно тесно этот рейтинг связан с показателями качества жизни населения (г=0,63). Рейтинг определялся по результатам опроса 26 900 человек из 100 крупнейших городов России.
Опять же, что такое счастье никто не знает. Да, можно быть счастливым от того, что проснулся утром, а можно быть счастливым, заработав еще один миллиард долларов. Каждый счастлив по-своему. Примерно так и получилось: жители Грозного счастливы, что жизнь налаживается, а жители Москвы счастливы совсем по-другому. Несмотря на то, что в данном опросе Москва только на 52-м месте, результаты опроса ВЦИОМ показывают, что, несмотря на трудности проживания в большом городе, обычный москвич ощущает себя счастливым (78%). Несчастных москвичей, согласно данным ВЦИОМ, всего 16%. Большинство счастливых столичных жителей в среде московской молодежи (85%). Кроме того, чувствуют себя абсолютно счастливыми более 70% московских бабушек и дедушек [6].
Известны и другие рейтинги, к примеру, рейтинг составленный посетителями сайта «Город-России.РФ», рейтинг городов России ИД «Коммерсант», рейтинг городов компании Mercer Human Resource Consulting. В этом рейтинге за 100 баллов принимается рейтинг Нью-Йорка, остальные города оцениваются относительно него.
В основе системы сбора информации для разработки плана стратегического развития может быть и перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденный Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607.
В составе показателей: относительная величина заработной платы работников муниципальных учреждений; показатели качества медицинского обслуживания; предоставление услуг дошкольного образования; процент выпускников сдавших ЕГЭ; доля субъектов малого бизнеса и доля работников, занятых в этой сфере; доля отремонтированных дорог и т.д.
Система таких показателей создает условия для давления на органы местного самоуправления, что в принципе противоречит законодательно определенным отношениям государства и органов местного самоуправления. Вводят в заблуждение и показатели средней заработной платы. Различия в
зарплате руководителей и рядовых сотрудников так велики, что нужно различать проценты наиболее высоко оплачиваемых и процент низкооплачиваемых работников.
Вместе с тем, несмотря на свойственные статистике и такого рода методикам ошибки и неточности, получаемая информация может служить информационной базой для разработки и реализации планов стратегического развития.
Стратегическое управление опирается на комплекс различных планов и программ, которые нельзя заменить каким-то одним документом, к примеру, модным в настоящее время мастер-планом.
В результате стратегического управления нужно обеспечить баланс внешней и внутренней среды или, даже, избыточное качество внутренней среды. В перспективе эта избыточность должна быть востребована, иначе настанет разочарование.
Литература
1. Город для человека. www.экоинжзеленстрой.рф
2. Бывший мэр Боготы Энрике Пеньялоса о городе для людей. Международный информационный портал «Быть добру», http://www.ecology.md
3. Генеральный рейтинг привлекательности российских городов http://top.rbc.ru/economics/21/05/2013/858455.shtml
4. Рейтинг российских городов: Пермь на 51-м месте. Телекомпания РИФЕЙ, Пермь. http://rifey.ru
5. Мониторинговое агентство News Effector. www.newseffector.com
6. Портрет москвича в опросах: небогатый и счастливый. http: //inmsk.ru/.
