CC BY
510
Понятие системы управления городом The concept of city management system
Кафидов Валерий Викторович профессор кафедры микроэкономики, доктор экономических наук, профессор, Заслуженный работник высшей школы РФ. Российская академия народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС) при Президенте Российской Федерации, E-mail: [email protected]
Kafidov Valery Viktorovich The professor of chair of microeconomics, the Doctor of Economics at The Russian Presidential of National Economy and Public Administration, the Honoured Worker of Higher School of the Russian Federation, E-mail: [email protected]
Аннотация: рассматриваются особенности функционирования городов разных типов, анализируется система управления городом, решается вопрос о выборе концепции развития города «город для жителей» или «жители для города»
Annotation: In the article features of functioning of the cities with different types are considered; the analysis of a control system is carried out by the city; discussion of a question about a choice of the concept of a development of the city: "the city for inhabitants" or "inhabitants for the city"
Ключевые слова: город, жители, население, функции, система управления
Keywords: city residents, the population, functions, system management
В последние десятилетия наиболее остро проявляется потребность в стратегическом развитии городов. Причина - высокий процент дотационных муниципальных образований, передача государственных функций на муниципальный уровень без достаточного обоснования ресурсной базы, регулярная смена властных структур, различия в изменении среды.
Если город это территориальное поселение, то управление требуется для организации поселения на данной территории. В разработке модели стратегического управления городом целесообразно использовать системный подход. Следует определить исследуемую систему, ее свойства и разобраться с системой управления.
Сущность системного подхода заключается в том, чтобы выделить систему того уровня, на котором может и должна быть решена проблема. Источник преобразований системы или функций находится обычно в самой системе. Система - обособленная сознанием часть реальности, элементы которой обнаруживают свою общность в процессе взаимодействия. Описание свойств системы определяют основные элементы модели.
Целостность. Стратегия развития города должна быть ориентирована на поселение в его административных границах или в границах агломерации. Такая ситуация наблюдается в Москве и Московской области. Организационная разобщенность существенно затрудняет стратегическое развитие мегаполиса. Целесообразно определить границы и систему управления всей агломерации.
Эмерджентность. Это свойство только и позволяет достичь системного, синергетического эффекта развития объекта управления и системы в целом.
Иерархичность. Это свойство дает представление о направленности стратегического анализа, какие элементы воспринимать как факторы окружающей среды, а какие, как элементы исследуемой системы. Это и означает выделить систему того уровня, на котором может быть решена проблема, потенциал решения которой находится внутри системы.
Самоорганизация. Данное свойство сложных систем в контексте рассматриваемых проблем города характеризует естественность возникновения города и действие целого ряда законов организации, в частности, закона самосохранения. Стратегическое развитие должно учитывать действие этого закона и с точки зрения противодействия инновационным устремлениям субъекта управления.
Существуют различные подходы к определению системы управления городом. Существующие методики ориентируются на разработку стратегических планов без учета уже разработанных принципов стратегического
управления [1]. Существуют попытки применить методологию стратегического управления крупной компанией для стратегического развития города.
Анализируя различные подходы к пониманию формы и сущности такого явления как город, следует отметить, что по форме город представляет собой территорию для поселения жителей. По содержанию город предстает как среда жизнедеятельности и социализации этих жителей.
Формирование города может происходить естественным путем, когда жители сами обустраивают свои жилища и территорию, создавая для этого органы местного самоуправления. В этой модели первичными являются жители, а вторичным органы управления, определяющие и институциализи-рующие функции, которые необходимо выполнять городу для удовлетворения потребностей жителей (оседлых и связывающих свою жизнь и жизнь своей семьи с данным поселением) и всего населения, включающего людей, обеспечивающих жизнедеятельность жителей и всего населения, управление органами и процессами реализации функций города.
В Уставе города Москвы разделили понятия жители и население:
1. Жители города Москвы (москвичи) — граждане Российской Федерации, имею-щие место жительства в городе Москве, независимо от сроков проживания, места рожде-ния и национальности. Жители города Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество.
2. Жители города Москвы, а также иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или временно проживающие на территории города Москвы, составляют население города Москвы.
Со временем часть населения становится жителями города, адаптируясь к местной культуре или привнося в нее определенные изменения. Жители города стремятся сохранить сложившуюся культуру, которая гарантирует безопасность их поселения и контроль над органами управления городом. Вымывание этой культуры приводит к потере контроля жителей над городом. Следовательно, скорость процессов ассимиляции и прирост населения должны быть достаточными для сохранения городской культуры. Жители
должны задавать вектор развития города, которому должны следовать органы местного самоуправления.
Искусственное формирование происходит за счет главенства функций города и создания органов управления городом, обеспечивающих наиболее эффективное осуществление этих функций. Создание благ для населения города подчинено функциональным задачам города, хотя собственно города как среды социализации жителей в этом случае может и не быть. Для формирования городской среды создается местное самоуправление. Однако возможностей, прежде всего финансовых, у органов местного самоуправления может оказаться не достаточно для решения вопросов жизнеобеспечения жителей. Множество таких примеров можно обнаружить в моногородах. В результате проведения муниципальной реформы, хозяйствующие субъекты сбросили жилищно-коммунальное хозяйство и социальную инфраструктуру муниципалитетам этих городов.
Новые задачи городских властей в этих случаях состоят и в защите от угрозы, связанной с прекращением осуществления ведущей экономической функции, путем функциональной диверсификации. Управление таким городом требует профессионализма и понимания сущности городского поселения от его руководителей и специалистов. По мнению Ф.Котлера, в городах Европы успех города зависит, в первую очередь, от квалификации, воли, организации руководства [2].
Г ород объединяет людей не на основе родственных связей, а на основе общественных отношений. Непосредственное общение заменяется виртуальными связями в виртуальных сообществах (телефон, телевидение, интернет, sms и др.).
По мере повышения уровня жизни населения происходит переориентация его ожиданий от предоставления городом материальных жизненных благ к качеству жизни (состояние окружающей среды, безопасность, эстетика и психологическая сбалансированность внутренней городской среды, инфраструктура, социальная поддержка, медицинское обслуживание и т.п.
Город, как правило, существует для внутренней среды - населения и зависит от внешней среды, в которой происходит кооперация реализации необходимых функций города. Малые и средние города не смогут выжить без такой кооперации, и самым надежным способом их выживания является агломерация. Современные города и агломерации являются полюсами притяжения и для эффективного сельского хозяйства.
Чем больше город или выше его статус, тем больше функций он может реализовывать и тем он становится более устойчивым и представляющим больше возможностей для жизни и реализации жизненных планов населения. Вместе с тем, менее ценными для города становятся жители и более ценным население. Больше проявляется формула «население для города». В первую очередь такая ситуация характерна для мегаполисов.
Надо отдавать себе ясный отчёт в том, что значительной части населения Земли предстоит и далее жить в городах и мегаполисах. Эта реальность мотивирована особенностью жизни людей, их труда, уровнем современной техники и многими другими причинами. Надо принять эту реальность и научиться строить мегаполисы, так, чтобы по возможности избегать характерных для них сегодня проблем.
Рассматривая вопросы управления городом и различные подходы к пониманию системы управления городом, можно установить, что город, вид поселения, - это территория, организованная для проживания людей.
Город с количественной точки зрения может рассматриваться как скопление относительно большого количества людей, имеющих временное или постоянное жилище на определенной территории. Получается, что оседлость - фактор не обязательный, когда главенствует модель «жители для города», а в населении города преобладают туристы, мигранты и др. Количество людей, находящихся на территории города связано с условиями и возможностями его развития.
С административно-политической позиции город представляет закрепленную за ним часть государственной территории с предоставлением
полномочий по организации жизнедеятельности жителей и населения на данной территории.
С социальной точки зрения город, как поселение, представляет собой место социализации проживающих и находящихся на территории города людей.
С экономической позиции город создает условия для производства товаров и услуг, которые могли бы обмениваться на сельскохозяйственные товары, обеспечивает эффективность производства и реализации товаров и услуг для обеспечения заданного уровня благосостояния и жизнеобеспечения жителей и населения, кооперации и конкуренции с другими поселениями. Такая многоаспектность рассмотрения города предполагает в качестве методологической основы применять системный подход. С этих позиций город следует рассматривать как систему, как систему управления.
В целях совершенствования системы управления города необходимо учитывать ряд важных особенностей города как социально-экономической системы.
Особенностью города как социальной организации является не только предоставление жителям возможности обретения свободы, но и обязанности в приобретении навыков жизни по нормам и правилам.
Специфика города состоит в отсутствии сельскохозяйственного производства, но город зависит от сельского хозяйства и заинтересован в создании условий для его развития.
Современной особенностью города является то, что агломерационный эффект снижается. Экономический выигрыш от роста площади и численности населения города увеличивается лишь до определенных пределов - до тех пор, пока неминуемо возрастающие транспортные расходы на перевозку промышленных товаров, сырья и пассажиров будут выгодны при данных издержках производства. При этом следует учитывать, а существует ли социальный выигрыш.
По мнению специалистов в наибольшей степени кризису подвержены города, специализирующиеся на первичном и вторичном секторах экономики. Современный город превращает в источник развития нематериальные ресурсы. Происходит процесс вытеснения из города менее технологичных секторов более технологичными секторами. В этом есть свои плюсы и минусы. Происходит реструктуризация территории города, улучшается экология городской среды, появляется потребность в высококвалифицированных кадрах. В то же время, если своевременно не подготовить к этому местное население, новые высокотехнологичные рабочие места придется заполнять за счет притока мигрантов или создавать такие рабочие места, на которых выгоднее использовать дешевую рабочую силу. Администрации города придется делать стратегический выбор: развивать город за счет нового населения или сдерживать развитие города учитывая возможности и создавая условия для развития городских трудовых ресурсов.
Важнейшими элементами развития города являются жители и население, город и его функции. Возможности развития города зависят от численности населения, а численность, в свою очередь, зависит от развития города.
После преодоления численности жителей 100-250 тыс. город начинает создавать агломерацию и формировать специфический городской образ жизни. При этом неизвестно, существует ли верхний предел численности населения, влияющий на эффективность развития города.
По мере роста численности населения власть постепенно отдаляется от граждан, которые теряют возможность влиять на нее непосредственно и доносить до нее свои повседневные требования. При подобных масштабах местное самоуправление перерождается в государственное и становится, как правило, неэффективным. Выход из этого противоречия нередко ищут в раздроблении города на более мелкие части, где расстояние между властью и гражданами было бы не таким большим.
По характеру функций можно даже классифицировать города как: промышленные, транспортные, научные, исторические, многоотраслевые. В ряде
случаев отдельные функции или сектора экономики по А.Фишеру доминируют в развитии города. Тогда город становится шахтерским, нефтехимическим, портовым, наукоградом и т.п.
Основаниями для классификации городов могут быть численность (Градостроительный кодекс и СНиП), функции (до девяти категорий) и степень специализации, статус.
Несмотря на то, что малые города являются наименее устойчивыми, число их увеличивается, хотя в таких городах стандарт жизни не достигается.
К примеру, в малых и средних городах нет возможности и необходимости иметь свой университет, театр или музей, медицинскую клинику. Нужно обеспечить минимально необходимый уровень доступности к этим благам на месте благодаря фельдшерским пунктам, библиотекам, начальной школе и информационным технологиям. Чтобы полностью удовлетворить свои потребности, жители могут воспользоваться благами, сосредоточенными в других, крупных городах. Однако расстояния между поселениями стали измерять уже не километрами, а рублями. И эти расстояния увеличиваются и становятся недоступными для некоторых групп населения.
Важны факторы кооперации городов, распределения между ними функций. Для учета этих факторов оценивается степень урбанизации региона. Так, в Москве, Санкт-Петербурге, Московской и Самарской областях в городских агломерациях проживает подавляющее большинство жителей. И это один полюс. На другом полюсе Республика Алтай, Чечня и Ингушетия, где только треть населения проживает в городах.
Неравенство в условиях функционирования городов связано с большими климатическими различиями, влекущими затраты на отопление, содержание городского транспорта, уборку и ремонт дорог, озеленение и др.
В основном исчерпаны для большинства городов источники пополнения жителей за счет миграции сельского населения. Этот источник говорит о неблагополучности сельских поселений и еще больше истощает их. С другой стороны, это приводит к размыванию городской культуры и изменению об-
раза жизни горожан. Несмотря на относительно высокий уровень городского населения страны, отмечается малая глубина урбанизации, связанная с городским образом жизни в городах России.
Особенность крупных городов состоит в том, что городские жители являются горожанами только в первом или втором поколении. Наличие значительного количества мигрантов может привести к тому, что в ближайшее время их следующие поколения будут претендовать на права горожан, не освоив культуру не только жителей, но и населения города.
Количество не всегда предполагало качество. Как определить что лучше: зеленый малоэтажный и, следовательно, большой по площади город или компактный по территории за счет многоэтажных строений город с легкой транспортной доступностью и развитой социальной инфраструктурой? Нужны общепринятые критерии оценки качества жизни в городах. К примеру, показатель объема вводимого нового жилья не говорит об удовлетворении потребности в жилье, его могут покупать новые жители, увеличивающие нагрузку на социальную инфраструктуру и отбирающие, пускай в конкурентной борьбе, выгодные рабочие места. Для города это выгодно. Но город для жителей или жители для города?
Хотя официально провозглашается, что население является непосредственным субъектом управления муниципального образования, реально это невыполнимо, но население является источником власти. Особенно важно это понимать при анализе крупных и крупнейших городов.
Субъектом управления в системе является руководство муниципального образования (руководитель муниципального образования и руководитель администрации). Сама администрация города представляет собой элемент объекта управления, штаб при руководстве города. Объектом управления является городское хозяйство.
Модель системы управления имеет принципиальные отличия при рассмотрении деятельности коммерческой организации и органов государственного и муниципального управления.
Весь процесс управления осуществляется в рамках рассматриваемой системы, элементы не входящие в систему, но оказывающие на нее влияние или воспринимающие воздействие системы составляют внешнюю среду. Объект управления не может быть субъектом управления в одной и той же системе. Для этого следует рассмотреть другую систему.
В системе управления городом уместно такое определение: управление - процесс взаимодействия субъекта и объекта управления для достижения целей системы. В данном случае важно определить, что считать системой управления и что средой.
Заказчиком и потребителем услуг города выступают жители и население города, а так же субъекты хозяйствования, находящиеся и ведущие бизнес на территории города. Выразителем интересов жителей и населения в городе, их представителем в органах власти является муниципальное собрание депутатов со своим председателем. Руководитель муниципального образования формально подотчетен населению и муниципальному собранию, хотя по закону может быть председателем муниципального собрания.
Взаимоотношения с бизнесом выстраиваются в зависимости от типа города, его миссии, целей, задач и функций. Модель «кризиса города» показывает, что бизнес может покинуть город, если не будет дополнительного стимулирования. Однако, администрация города сама может регулировать нахождение определенного бизнеса на территории города. Органы местного самоуправления выступают представителями жителей и населения и должны выстраивать политику и разрабатывать механизмы влияния на предпринимателей по вопросам создания и заполнения рабочих мест, регулирования туристических потоков и др.
Среда города как системы управления имеет сложное строение. С одной стороны, само поселение является средой социализации для жителей и населения. С другой стороны, само поселение имеет внутреннюю и внешнюю среду. Город, являясь подсистемой системы более высокого уровня,
субъекта федерации, воспринимает эту систему как внешнюю среду, социальные, экономические, политические и др. факторы.
Анализируя применимость моделей Ф.Котлера [2] для малых и средних городов, следует заметить, что период циклического процесса, связанного с изменением факторов среды, может быть длительным и неявным, но по мере роста города эти процессы начинают быть характерными, сначала для его частей, в первую очередь центральных районов. Без стратегического управления страдать от происходящих изменений будут жители, так как в маркетинговых моделях обозначаются потребители услуг, которые могут представлять различные, преимущественно новые, группы населения.
Механизмы самоуправления, которые существуют в РФ, не рассчитаны на прямое общение жителей с администрацией и депутатами. В крупном городе даже общение с применением современных информационных технологий не позволяют вступить в содержательный контакт. О недоступности депутатов и администрации, недоверию к тому, что они прислушаются к мнению жителей, говорит факт создания все новых форм самоуправления. Такой формой считается территориальное общественное самоуправление (ТОС). Эта организация населения существовала еще до муниципальной реформы, однако население опять вынуждено применять эту форму самоуправления, хотя все вопросы должны решать депутаты, органы местного самоуправления, созданные именно для самоуправления жителей и населения.
Понимание разрыва связей системы управления и социальноэкономической среды, ради которой и существует эта система, приводит в настоящее время к попытке сверху создания общественных советов при различных органах исполнительной власти, но их формализация не приводит к проявлению инициативы снизу. А интересы, провозглашаемые центральной властью, определяемые исходя из целей и задач развития города, могут существенно расходиться с интересами конкретных групп жителей и населения.
Системное, стратегически ориентированное и учитывающее развитие городской среды и среды города планирование может позволить учесть все факторы, влияющие на развитие города в их динамике. Однако, стратегическое планирование малоэффективно, если не является частью стратегического управления.
Возрастает значение стратегического управления не только мегаполисами, для которых это естественно, но и городами различных размеров и различного уровня развития. Стратегическое управление городом является логическим развитием концепции устойчивого развития, направленным не просто на сохранение существующего, а на выживание города в будущем.
Литература
1. Веснин В.Р., Кафидов В.В. Стратегическое управление: Учебное пособие. - СПб.: Питер, 2009. - 256 с.: ил. - (Серия «Учебное пособие»).
2. Котлер Ф., Асплунд К., Рейн И., Хайдер Д. Маркетинг мест. Привлечение инвестиций, предприятий, жителей и туристов в города, коммуны, регионы и страны Европы. - С.-Пб.: Стокгольмская школа экономики, 2005.376 с.
Bibliography
1. Vesnin W.R., Kafidov V.V. Strategic management: a Training-sum. -SPb.: Peter, 2009. - 256 C.: Il. - (Series «Tutorial»).
2. Philip Kotler, Christer Fsplund, Irving Rein, Donald Haider Marketing Places Europe. How to attract investments, industries, residents and visitors to cities, communities, regions and nations in Europe - C.-Pb.: Stockholm school of Economics, 2005.- 376.
