CC BY
39
Лагуткин О.Ю.1 , Дьякова В.В.2
1 Кандидат политических наук; 2 аспирант, кафедра социологии и психологии, Астраханский государственный технический
университет
ОБНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В
КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Аннотация
В статье исследуются основные направления модернизации государственной миграционной политики в контексте обеспечения национальной безопасности.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, национальная безопасность Keywords: migration, the migratory policy, national security
Достижение высокой конкурентоспособности, реализация национальных интересов и обеспечение национальной безопасности государства в современном мире требуют формирования и использования на практике эффективных инструментов реагирования на многообразные риски, порождаемые ускоряющимися процессами технологической модернизации и глобализации. Одним из таких рисков является миграция, которая уже сегодня играет одну из ключевых ролей в социально-политическом преобразовании общества, но в будущем её значение будет только возрастать. Социальные, экономические, демографические, политические последствия миграции столь же велики, сколь и неоднозначны. Однако трудно усомниться в одном - в том, что вопрос миграции - это, в первую очередь, вопрос национальной безопасности. Под «национальной безопасностью» подразумевается не только обеспечение территориальной целостности и поддержание военного потенциала (военный и [геополитический аспекты безопасности), сохранение численности населения на необходимом уровне, повышение эффективности производства и накопления материального благосостояния, обеспечение экономической стабильности (демографический и экономический аспекты безопасности), но также обеспечение безопасности человека, политической, социальной, культурной сплочённости и интеграции населения (социальный и культурный аспекты безопасности). Миграция оказывает влияние на все названные аспекты безопасности, а миграционная политика, таким образом, должна учитывать это влияние.
Обновление государственной миграционной политики в России [7] преследует несколько целей: стабилизировать численность населения страны за счет развития программ привлечения иммигрантов на постоянное место жительства; удовлетворить потребность российской экономики в трудовых ресурсах определенного профессионального и квалификационного состава путем оптимизации режима трудовой миграции; содействовать ускоренной модернизации и инновационному развитию путем привлечения высококвалифицированных иностранных работников и предпринимателей; обеспечить национальную безопасность и геополитические интересы России в мире и евразийском регионе.
Определенное отступление от «категорической секьюритизации» миграционного вопроса и вынесение на первый план экономических и демографических аспектов продиктовано неблагоприятными прогнозами сокращения численности и «старения» населения, а также сокращения трудовых ресурсов в России в обозримой перспективе.
Так, согласно среднему варианту демографического прогноза Росстата [4], естественная убыль населения России составит за 2011-2030 гг. 9,9 млн. чел.; численность населения в трудоспособных возрастах уменьшится за тот же период на 10,7 млн. чел. Это, в свою очередь, полагают эксперты, приведет к сокращению численности квалифицированных работников, увеличит структурные диспропорции на национальном и региональных
рынках труда, повлечет замедление темпов экономического роста, снижение материального благосостояния населения, возрастание нагрузки на социальную, пенсионную сферы, сферу здравоохранения и т.д. Важно помнить и о необходимости поддержания численности армии, достаточной для обеспечения военной безопасности государства. Численность населения России была и остается не столь многочисленной для страны, имеющей самую большую в мире территорию, а в обозримой перспективе будет убывать все ускоряющимися темпами. Поэтому политика активного привлечения иммигрантов фактически направлена на обеспечение демографической и экономической безопасности России в долгосрочной перспективе. По мнению экспертов, противодействие депопуляции имеет только два действенных решения: повышение рождаемости и повышение продолжительности жизни, с одной стороны, и расширение иммиграции, с другой; причем значительное повышение рождаемости в будущем маловероятно - замедление темпов прироста рождаемости в последние годы наметилось абсолютно во всех странах мира (просто проявления этого процесса более явно выражены в развитых странах). Попытки повысить рождаемость с помощью прямого или косвенного принуждения и запретов будут обречены на неудачу, а, в крайнем случае, приведут к ущемлению прав человека; меры материального стимулирования рождаемости, как показывает опыт развитых стран, также оказываются малоэффективными. Для России снижение смертности и повышение средней продолжительности жизни в контексте обеспечения демографической безопасности имеет определенный потенциал, но он не безграничен - маловероятно, что в следующие 50 лет удастся радикально повысить среднюю продолжительность жизни (даже до 100 лет), не говоря о том, что проблему дефицита населения в трудоспособном возрасте это не решит (даже при неизбежном последующем повышении пенсионного возраста). В этих условиях иммиграция становится главным источником восполнения численности населения страны. Кроме того, иммигранты, среди которых преобладают лица молодых возрастов, способствуют улучшению возрастного состава населения и, соответственно, уменьшению нагрузки на систему государственного социального обеспечения и здравоохранения.
Таким образом, обновление российской миграционной политики связано с обеспечением демографической и экономической безопасности России в долгосрочной перспективе за счет активного привлечения иммигрантов. Оборотной стороной медали привлечения иммигрантов является необходимость обеспечения социальной безопасности (национально-культурной самобытности, «сплоченности» российского общества), что требует неотложной разработки и реализации действенных моделей адаптации, ассимиляции и интеграции иммигрантов (различных, в зависимости от типов иммиграции, стран исхода, культурной дистанции), мотивирующих и иммигрантов, и принимающее сообщество к взаимодействию, а не к усугублению отчужденности и замкнутости.
В современном мире можно обнаружить достаточно примеров слабых мест в политике интеграции и ассимиляции иммигрантов в принимающее сообщество, которые приводили и приводят к напряженности и конфликтам. Миграция в целом ряде европейских государств стала ассоциироваться с угрозой социальному миру, чему в немалой мере поспособствовали: волнения иммигрантов во Франции (в г. Париж, Нант, Руан, Рен, Бордо, Тулуза в 2005 г.), в Италии (г. Милан, 2007 г., г. Розарно, 2010 г.), в Испании (г. Андалузия, 2008 г.), в Германии (г. Берлин, 2007 г.), в Англии (г. Лондон, Бирмингем, Ливерпуль, Манчестер, 2011 г.); обострения отношений между традиционно проживающим христианским и, преимущественно, позднепереселенческим мусульманским населением в Греции (г. Афины, 2009 г.), Дании (г. Копенгаген, 2008 г.).
В 2010-2011 гг. представители властей Германии, Великобритании, Франции высказывались о провале принципа «мультикультурализма», лежащего в основе политики интеграции в большинстве европейских государств. Но критике была подвергнута не сама идея интеграции мигрантов, необходимость которой в принимающих обществах оспорить вряд ли кто возьмется, а тот «вид», в каком политика интеграции осуществлялась в по-
следние два десятилетия [3, 34] («абсолютизированной» либеральности и «абсолютизированной» толерантности по отношению к иммигрантам, как позднее оказалось, во многом «безответных»), и которая привела к появлению большого числа иммигрантов, не желающих интегрироваться в европейские общества, отрицающих европейскую социально-культурную матрицу и подрывающих сплоченность европейского сообщества.
Проблемы европейских государств, связанные с интеграцией иммигрантов и проблемой обеспечения социальной стабильности, не могут восприниматься равнодушно в России, которая активно включилась в глобальную конкуренцию за иммиграционные ресурсы. Но, вместе с тем, следует акцентировать внимание и на примерах государств с существенно более либеральными иммиграционными режимами, которым удается сохранять стабильность и обеспечивать внутренний порядок. Так, по данным ООН, иммигранты составляют всего 9% населения России. Для сравнения, иммигрантами являются 70% населения Объединенных Арабских Эмиратов, 41% населения Сингапура, 40% населения Израиля, 35% населения Люксембурга, 22% населения Австралии, 22% населения Новой Зеландии, 23% населения Швейцарии, 21% населения Канады. Видимо, можно согласиться с утверждением о том, что миграция только тогда негативно влияет на развитие государства (или отдельной его территории), когда государственный подход к оценке миграции и управления ею неправильный. Не останавливаясь подробно на специфике миграционной системы ОАЭ или Сингапура, отметим лишь следующее. В чем отличие Германии, Франции, Италии, переживших массовые волнения иммигрантов, и Швейцарии, Люксембурга, Австралии, Новой Зеландии? Видимо, главным отличием можно назвать то, что одни страны относились к иммигрантам, как к «временщикам», которые в конечном итоге вернутся на родину. На начальном этапе такой подход действительно был выгоден для принимающих стран, поскольку при минимуме дополнительных затрат на отбор мигрантов и их интеграцию экономика получала «дешевые» рабочие руки. Проблемы проявились позднее, после того как значительная часть не интегрированных в принимающий социум трудовых мигрантов решила обосноваться в этих странах постоянно (и особенно с взрослением детей этих мигрантов, в основном лишенных значимых социальных перспектив). Другие страны, напротив, ждали постоянных иммигрантов и целенаправленно реализовывали программы селективного организованного набора и интеграции.
Но, несмотря на возникающие трудности, в целом и государства Европейского Союза, и традиционные «иммигрантские» страны (как, например, США) сделали окончательный выбор в пользу политики привлечения иммигрантов.
К примеру, согласно прогнозам ООН, США в период 2010-2030 гг. привлекут на постоянное место жительства более 20 млн. иммигрантов (за период 2010-2050 гг. - 36 млн.) [12], что позволит ей сохранить третье место в списке государств с наибольшей численностью населения. И интеграционная политика США на долгосрочную перспективу выстраивается с учетом снижения доли белого населения (исключая латиноамериканцев) до 53% к 2050 г. [11].
В Европе понята и принята необходимость конкурировать за квалифицированных и мотивированных потенциальных мигрантов с традиционными (США, Канада, Австралия) и новыми принимающими странами (Япония, страны Персидского залива). И европейские страны, в особенности страны с наиболее развитыми экономиками, корректируют миграционные режимы с учетом такой конкуренции. Даже в период глобального кризиса, невзирая на рост антимигрантских настроений, многие государства облегчали иммиграционный режим: Швейцария в 2009 г. ввела политику открытых дверей для граждан ЕС; Швеция с 2008 г. начала применять правила упрощенного найма иностранных работников компаниями; Чехия в 2009 году ввела систему «гринкард» для иммигрантов; Польша упростила процедуру привлечения иностранных работников (сезонных мигрантов); Люксембург, Нидерланды, Норвегия в последние годы объединили разрешение на проживание и работу в один документ [3, 17].
Миграционные процессы, протекающие в России - это процессы эмиграции и процессы иммиграции. Иммиграция внесла значимый вклад в стабилизацию демографической ситуации в России, компенсировав весомую долю естественных потерь населения. Лишь благодаря прибытию в период 1990-2010 гг. порядка 6,4 млн. постоянных мигрантов, численность населения России осталась выше 140 млн. чел. Но уже с 1994 г. иммиграционный тренд характеризовался снижением, поэтому со временем вклад иммиграции в улучшение демографической ситуации становился все меньше. К 2010 году миграционный прирост стабилизировался на уровне около 200-240 тыс. чел. в год. При этом «генератором» иммиграционного потока было (и остается) ближнее зарубежье. В целом в период с 1990 по 2010 гг. из государств ближнего зарубежья в Россию на постоянное место жительства въехали 6,4 млн. чел., в т.ч.: из стран Балтии - 234,5 тыс. чел. (в т.ч. из Латвии -116,6 тыс. чел., Литвы - 51,6 тыс. чел., Эстонии - 66,4 тыс. чел.), что в совокупности составило 4% миграционного прироста; из восточно-европейских республик - 775,1 тыс. чел. (в т.ч. из Украины - 565,7 тыс. чел., Молдовы - 175,9 тыс. чел., Беларуси - 3,6 тыс. чел.) - 12,0% соответственно; из республик Закавказья - 1311,8 тыс. чел. (в т.ч. из Азербайджана - 481,6 тыс. чел., Армении - 370,1 тыс. чел., Грузии - 460,2 тыс. чел.) - 20% соответственно; из Среднеазиатских республик - (в т.ч. из Казахстана - 1972,2 тыс. чел., Кыргызстана - 466,4 тыс. чел., Таджикистана - 475,8 тыс. чел., Туркменистана - 170,9 тыс. чел., Узбекистана - 1005,6 тыс. чел.) - 64% соответственно. Иммиграционный ресурс постсоветских республик, видимо, на текущий момент не имеет возможностей для увеличения.
Эмиграционный тренд (в обмене со странами дальнего зарубежья) в период 1990-
2010 гг. в России также характеризовался снижением абсолютного значения: со 104 тыс. чел. убыли в начале и вплоть до перехода к миграционному приросту в 2010 году (рис. 1). Наиболее популярными странами назначения для эмигрантов из России стали: Германия (потери России в миграционном обмене с этим государством за период 1990-2010 гг. составили 769,7 тыс. чел.), Израиль (248,6 тыс. чел. соответственно), США (125,3 тыс. чел.), Греция (14,5 тыс. чел.), Финляндия (14,0 тыс. чел.), Канада (13,5 тыс. чел.), Австралия (5,4 тыс. чел.), Швеция (3,0 тыс. чел.), Испания (3,0 тыс. чел.), Чешская республика (2,8 тыс. чел.), Италия (2,3 тыс. чел.) и др.
| —»- РФ-Мир ■- РФ-Бшжиее зарубежье —РФ-Дальнее зарубежье ■» РФ-Страны Балтии |
Рис. 1. Миграционный обмен Российской Федерации и стран мира в период 1990-2010 гг., тыс. чел. [5; 8, 128; 9, 124; 10, 114]
Прим.: граф «Ближнее зарубежье» включает страны Балтии и Грузию, граф «Дальнее зарубежье» не включает страны Балтии и Грузию
В 2010 году, впервые в новейшей истории, миграционный обмен между Россией и странами дальнего зарубежья охарактеризовался миграционным приростом. Россия перестает быть государством-«донором мигрантов», которым она являлась последние 20 лет, и становится, почти исключительно, страной «назначения» для иммигрантов. В привлечении иммигрантов Россия вышла за границы постсоветского пространства на глобальный уровень конкуренции за иммиграционные ресурсы.
В целом для стабилизации численности населения России на уровне 2010 г. в период 2011-2030 гг. потребуется ежегодно привлекать в Россию около 375 тыс. постоянных иммигрантов. Без обращения к иммиграционным ресурсам стран дальнего зарубежья и без развития эффективных механизмов привлечения иммигрантов такая задача представляется трудновыполнимой.
Возможности привлечения мигрантов из стран ближнего зарубежья, - основного источника иммигрантов для России, - уже в ближайшей перспективе (10-15 лет) заметно сократятся, по объективным причинам (демографическим, экономическим и политическим). Так, мигранты с Украины, уже переживающей последствия глубокого демографического кризиса, из Молдовы, Беларуси в значительной мере сориентированы на государства Европейского Союза, а миграционный потенциал Армении и Азербайджана также резко снижается [1, 181]. Не оправдала пока себя и государственная программа переселения соотечественников из-за рубежа (ее результативность оказалась на порядок ниже, чем ожидалось) - за период действия программы (с 2007 г. до середины
2011 г.) в Россию прибыло всего 53,5 тыс. чел. участников программы и членов их семей [6]. Поэтому, насколько сложной бы казалась эта задача, Россия стратегически должна ориентироваться на расширение географии миграционных потоков за счет стран «дальнего зарубежья» и на привлечение мигрантов из стран, в гораздо большей мере дистанцированных от нее в этническом и социально-культурном отношении (к примеру, Индию, Китай, другие страны Азии) - иного пути в будущем, вероятнее всего, не будет. При этом, разумеется, теряются преимущества исторических связей, схожести менталитета, знания русского языка, предельно повышаются требования к системе интеграции мигрантов. Но, с другой стороны, эти преимущества быстро «исчезают»: по мнению авторитетных экспертов в последнее десятилетие происходит снижение индекса человеческого потенциала иммигрантов, прибывающих в Россию из стран ближнего зарубежья и увеличение культурной дистанции между ними и принимающим сообществом. В структуре иммиграционного потока (трудовых мигрантов) происходит смещение:
- от жителей крупных городов, которые составляли основу потоков в недавнем прошлом, к выходцам из небольших городов и сел (более 70% мигрантов сегодня приезжают из сел и малых городов);
- от более образованных мигрантов к менее образованным (в конце 1990-х гг. высшее образование имели около половины мигрантов, в 2006 г. - 16%; сегодня половина мигрантов не имеет профессионального образования);
- от более благополучной части социального спектра к менее благополучной (большинство мигрантов до выезда на работу относило себя к группе бедных - 38% и очень бедных - 46%);
- от культурно «близких» мигрантов к мигрантам с большей культурной дистанцией (возрастает доля мигрантов из мусульманских стран; ухудшается знание русского языка - 15-20% мигрантов знают русский язык плохо, и от 20% до 40% знают русский язык «не очень хорошо») [2, 33].
После ранжирования стран с позиции возможности привлечения мигрантов в Россию, следует сосредоточить усилия на реактуализации (либо, при необходимости, выстра-
ивании заново) исторических связей, а также кардинальному повышению возможности приобщения к русскому языку, культуре, образованию.
Таким образом, нахождение эффективного баланса между обеспечением демографической и экономической безопасности, с одной стороны, и социальной безопасности, с другой стороны, станет, в ближайшей перспективе, приоритетной задачей обновления российской миграционной политики.
Статья подготовлена при поддержке Совета по Грантам Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых ученых (Грант № МК-4673.2010.6).
Литература
1. Власова Н.И., Гонтмахер Е.Ш., Денисенко М.В. и др. Миграционные процессы и будущее России / Н.И. Власова, Е.Ш. Гонтмахер, М.В. Денисенко, И.В. Ивахнюк, В.И. Муко-мель, В.А. Поставнин, Е.В. Тюрюканова // Обретение будущего: Стратегия 2012 / Институт современного развития. - М., 2011. - 322 с. - С.179-216.
2. Зайончковская Ж., Мкртчян Н., Тюрюканова Е. Россия перед вызовами иммиграции. Постсоветские трансформации: отражение в миграциях. Под ред. Ж.А. Зайончковской и Г.С. Витковской, Центр миграционных исследований, Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН. - М. - ИТ АдамантЪ. - 2009. - 412 с.
3. Ивахнюк И.В. Перспективы миграционной политики России: выбор верного пути. - М.: МАКС Пресс, 2011. - 128 с. - (Серия: Миграционный барометр в Российской Федерации).
4. Миграционный прирост (прогноз). Центральная база статистических данных / Росстат [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi? pl=9300033.
5. Миграционный прирост. Центральная база статистических данных. Росстат [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi?pl=2404007.
6. Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом на территориях вселения субъектов Российской Федерации во III квартале 2011 года. Федеральная миграционная служба России [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.fms.gov.ru/programs/fmsuds/files/monitoring_za_In_kv_2011.pdf.
7. Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года / Опора России; Опора дружбы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://opora.ru/upload/iblock/e65/e654b59fe538884274503a73e0cfff9a.pdf.
8. Российский статистический ежегодник, 2001: Стат.сб. / Росстат. - М., 2001. - 679 с.
9. Российский статистический ежегодник, 2004: Стат.сб. / Росстат. - М., 2004. - 725 с.
10. Российский статистический ежегодник, 2010: Стат.сб. / Росстат. - М., 2010. - 813 с.
11. U.S. Population Projections: Projections of the Resident Population by Race, Hispanic
Origin, and Nativity: Middle Series, 1999 to 2100 (2050-2070) / U.S. Census Bureau [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.census.gov/population/projections/nation/summary/np-t5-g.pdf.
12. World Population Prospects: The 2010 Revision: Standard variants (Updated: 28 June 2011) / Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://esa.un.org/unpd/wpp/Excel-Data/migration.htm.
