CC BY
37
Шишкина Евгения Николаевна
соискатель кафедры коституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (тел. 89615000002)
Обеспечение жителей муниципальных образований качественными жилищно-коммунальными услугами: проблемы правового регулирования и практики органов местного самоуправления
Аннотация
В статье автор уточняет федеральную и региональную нормативно-правовую базу определяющую компетенцию органов местного самоуправления по организации обеспечения населения качественными жилищно-коммунальными услугами. Также в публикации речь идет о проблемах в рассматриваемой области, предлагаются пути их решения
Аnnotation
In clause the author specifies the federal and regional legal base defining the competence of institutions of local government on the organization of maintenance of the population by qualitative housing-and-municipal services. Also in the publication it is a question of problems in considered area, ways of their decision are offered.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, местные бюджеты, жилищно-коммунальные услуги, муниципальное образование, социальное жилье.
toy words: institutions of local government, local budgets, housing-and-municipal services, municipal formation, social habitation.
В
действующем Федеральном ответствии с жилищным законодательством; орга-
законе «Об общих принципах низация строительства и содержания муниципаль-
организации местного самоуп- ного жилищного фонда, создание условий для
равления в Российской Федера- жилищного строительства и др.
ции» от 6 октября 2003 г1. до- Решению этих задач способствует реализация
вольно подробно отрегулированы полномочия ор- национальных приоритетных проектов, включая
ганов местной власти. Так, в ст. 14,15, 16 указан- проект «Доступное и комфортное жилье», что
ного закона в исчерпывающем порядке изложен предполагает соблюдение законов и основанных
перечень вопросов местного значения, за кото- на них иных нормативных правовых актов, на-
рые отвечает муниципалитет. Среди этих вопро- правленных на обеспечение жилищных прав
сов значительное внимание уделено вопросам граждан. Эта сфера настолько важна для жизни
жилищно-коммунального комплекса, в числе ко- людей, что, например, отступления от требова-
торых организация в границах муниципального об- ний законов при установлении тарифов в сфере
разования электро-, тепло-, газо- и водоснабже- ЖКХ, как показывают многочисленные примеры
ния населения, водоотведения, снабжение насе- последних лет, способны вызвать массовое не-
ления топливом; обеспечение малоимущих граж- довольство, выступления граждан, социальную
дан, проживающих на территории муниципаль- напряженность.
ного образования и нуждающихся в улучшении В этой связи возникает необходимость уточ-
жилищных условий, жилыми помещениями в со- нения ряда моментов в сфере реализации орга-
1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. 15.04. 2008 г.). Новосибирск, 2008.
104
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
нами местного самоуправления полномочий в области жилищно-коммунального комплекса. Прежде всего отметим, что жилищно-коммунальный комплекс включает в себя системы жизнеобеспечения граждан электро-, тепло-, водоснабжением, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов. В целях обеспечения людей комфортными и безопасными условиями проживания Постановлением Правительства РФ были утверждены дополнительных мерах по реализации Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 -2010 гг.»1.
Эти и другие меры направлены на выполнение обязательств государства на реализацию права на жилище. В частности, согласно ст. 40 Конституции России органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для реализации права на жилище. При этом важнейшая составляющая права на жилище заключается в предоставлении качественных коммунальных услуг.
Сложности при предоставлении таких услуг во многом заключаются в том, что предприятия жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающие тепло-, электро-, водоснабжение по распределительным сетям, - естественные локальные монополисты. Поэтому решение вопросов по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей в настоящее время возложено как на государство, так и на органы местного самоуправления. Правильное, в соответствии с законом, установление тарифов органами местного самоуправления на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры создает для них возможность реализовывать свои обязанности по качественному обеспечению населения коммунальными услугами. Совер-шенно очевидно, что оптимальное тарифное регулирование также должно стимулировать предприятия ЖКХ к снижению материально-финансовых издержек, повышению качества оказываемых услуг; способствовать привлечению инвестиций в предприятия ЖКХ; обеспечить предприятиям ЖКХ фор-
мирование необходимого объема финансовых ресурсов и т.д.
Важно подчеркнуть, что регулирование тарифов в сфере ЖКХ на коммунальные услуги осуществляется в значительном объеме нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления и их должностных лиц. Тарифы на электрическую и тепловую энергию представляют собой систему ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты потребителей за электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию (мощность). В соответствии с ФЗ от 14 апреля 1995 г. «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»2 и ФЗ от 30 декабря 2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»3 регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию осуществляется государством на основе установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) на электрическую и тепловую энергию и их предельных уровней. Тарифы устанавливаются, как правило, ежегодно и не могут изменяться чаще одного раза в год.
При этом следует учитывать, что предельные уровни тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе для населения, устанавливаются постановлениями Правительства РФ ежегодно до внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Федерального Собрания РФ и вводятся в действие с начала очередного финансового года. Надо также имеет в виду, что в рамках предельных уровней, установленных Правительством РФ, органы исполнительной власти субъектов Федерации в области государственного регулирования тарифов также устанавливают тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе населению, на оче-ред-ной финансовый год.
В свою очередь, органы местного самоуправления своими правовыми актами устанавливают надбавки к тарифам на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, а также надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и теплоснабжения, в том числе тарифы этих организаций на подключение и та-
1 Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. «О дополнительных мерах по реализации Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 гг.» // Справочно-правовая система «Консультант+». 2008.
2 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» от 14 апреля 1995 г. // Справочно-правовая система «Консультант+». 2008.
3 ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г. // Справоч-но-правовая система «Консультант+». 2008.
105
рифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры в сфере электро- и теплоснабжения. Эти акты должны соответствовать законодательству РФ об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса.
Как видно, органы местного самоуправления не определяют тарифы на электрическую и тепловую энергию, как часто представляют себе жители муниципальных образований, а лишь регулируют их - путем установления надбавок к существующим тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и теплоснабжения в установленных законодательством пределах. Вместе с тем органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения в пределах своих территорий (поселений, муниципальных районов и городских округов) самостоятельно регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифы на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение, надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.
Данные полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ были закреплены ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. и ФЗ от 30 декабря 2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Именно органы местного самоуправления должны решать задачи местного значения, включая организацию на соответствующей территории электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
Но при этом органы местного самоуправления не действует совершенно по своему усмотрению. Дело в том, что к полномочиям федеральных и региональных органов исполнительной власти относится определение методов регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, обеспечение финансовых потребностей, необходимых для реализации инвестиционной программы, порядок разработки и утверждения программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, определение периода действия тарифов и надбавок и т.п.
Так, Закон Краснодарского края «О региональных стандартах оплаты жилого помещения и ком-
мунальных услуг в Краснодарском крае» от 25 июля 2007 г.1 определяет региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг (ст. 2). Указывается, в частности, что региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг - это сумма стоимости содержания и ремонта жилого помещения, а также отопления, приходящихся на площадь, равную региональному стандарту нормативной площади жилого помещения, и стоимости нормативного объема потребления коммунальных услуг из расчета на одного члена семьи для семей различной численности и одиноко проживающих граждан. Размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг определяется исходя из цен, тарифов и нормативов, используемых для расчета платы за содержание и ремонт жилого помещения и коммунальные услуги для нанимателей по договорам социального найма, проживающих в жилых помещениях, расположенных в домах, уровень благоустройства, конструктивные и технические параметры которых соответствуют средним условиям в муниципальном образовании. Для граждан, проживающих в жилых помещениях на иных, кроме социального найма, основаниях, используется тот же региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг, что и для нанимателей жилых помещений по социальному найму. Размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг определяется дифференцированно по муниципальным образованиям Краснодарского края. Для одного муниципального образования может устанавливаться региональный стандарт отдельно для многоквартирных домов, находящихся в различных жилищных фондах, и для жилых домов индивидуального жилищного фонда. Расчет регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг осуществляется в порядке, установленном федеральным законодательством. Размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг устанавливается ежегодно администрацией Краснодарского края.
В статье 3 закона устанавливается региональный стандарт максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Отмечается, в частности, что региональный стандарт максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи - максимально допустимый процент расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных
1 Закон Краснодарского края «О региональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг в Краснодарском крае» от 25 июля 2007 г. // Кубанские новости. 2007. 9 авг.
_106
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
услуг в совокупном доходе семьи, принимаемый при определении права на субсидию и при расчете размера субсидии. Региональный стандарт максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, принимаемый при определении права на субсидию и при расчете размера субсидии, устанавливается в размере 22% от совокупного дохода семьи. Для семей со среднедушевым доходом ниже установленного прожиточного минимума максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответствии с поправочным коэффициентом, равным отношению среднедушевого дохода семьи к прожиточному минимуму.
В совокупности функционирует достаточно большое количество норм, регламентирующих установление конечных тарифов на услуги жилищно-коммунального комплекса. И далеко не всегда они выполняются, что ведет к нарушению прав граждан на качественное коммунальное обслуживание. Так, по известному уголовному делу в Твери в 2007 г. привлечена к уголовной ответственности группа депутатов областной Думы, которые за взятки лоббировали принятие областного закона, необоснованно увеличившего тарифы на услуги ЖКХ. Эти незаконные решения создают условия для злоупотреблений и на местах.
В целом, как показывает анализ нормативной базы в этой области, при определении тарифов важно, чтобы правовой акт был принят компетентным органом или должностным лицом, чтобы правовой акт соответствовал требованиям закона о регулировании тарифов, не ущемлял законные права и интересы граждан, был доведен до сведения потребителей. Пока это удается далеко не всегда. Сплошь и рядом наблюдаются случаи, когда тарифы повышаются явно необоснованно, что вызывает справедливое недовольство граждан.
В этой связи представляется, что совершенствование деятельности органов местного самоуправления в вопросах жилищно-коммунального обслуживания должно осуществляться в двух основных направления. Первое направление связывается с более оптимальным правовым регулированием полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти в части установления тарифов на услуги жилищно-коммунального комплекса. В настоящее время это регулирование имеет неоправданно сложный характер, учитывая, что полномочия периодически перетекают из одного уровня власти на другой. Очевидно, требуется большая степень унификации тарифного дела, при этом представляется
неправильным урезание полномочий органов местного самоуправления в этой сфере, что наблюдается в последние годы. Другое дело, что должен быть налажен надлежащий контроль за решением этих вопросов, в том числе посредством контрольных органов в самих муниципальных образованиях. Однако такие органы не являются обязательными, и в большинстве муниципальных образований их нет. Мы полагаем, что в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. следует внести поправку, согласно которой формирование контрольных органов должно быть обязательным. В той же Твери скандала можно было бы избежать, если бы решение депутатов прошло через муниципальную контрольно-счетную палату. Целесообразно также собрать все нормы по жилищно-коммунальному комплексу в единый нормативно-правовой акт федерального значения (сегодня нормы разбросаны в десятках актах разного уровня, и в них трудно разобраться даже специалистам).
Второе направление связывается с экономическими мерами. Мы полагаем, что важнейшей является задача демонополизация жилищно-коммунальной отрасли, а не повышение квартплаты. Пока в этом деле сдвиги еще очень небольшие. Так, в муниципальном образовании город Краснодар на начало 2008 г. функционировало всего несколько частных компаний по управлению жилищно-коммунальным комплексом, и то каждая из них обслуживает всего по нескольку многоквартирных домов. Основная же часть (95%) жилищно-коммунальных услуг предоставляется учрежденной администрацией города управляющей компанией «Краснодар». Эта компания имеет статус муниципального унитарного предприятия. И таким образом после ликвидации ранее существующих РЭП (районные эксплуатационные предприятия), находивших в прямом подчинении от местных властей, по существу в управленческом плане ничего не изменилось. Приватизация должна проходить исключительно после их демонополизации. И здесь инициировать такой подход должны именно органы местного самоуправления, поскольку совершенно очевидно, что чем сильнее конкуренция между хозяйствующими субъектами, тем качественнее оказываемые ими услуги, следовательно, меньше бюджетных средств будет потрачено на то, чтобы решать различные проблемы жилищно-коммунального хозяйства и в большей степени будут соблюдены жилищно-коммунальные права граждан.
107
