CC BY
12Борисов А.М.1
ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАЧЕСТВА РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА -СОВМЕСТНАЯ ЗАДАЧА КОРПУСА ДЕПУТАТОВ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ЮРИДИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: государственное управление, законодательство, качество закона, качество управления, правотворчество, методы юридической техники, правовая экспертиза, юридическая техника/
Keywords: state governance, legislation, quality of law, quality of governance, lawmaking, legal engineering methods, legal review, legal engineering.
Вопросам качества законодательства уделяют внимание многие учёные, среди работ которых заметны труды юристов.
Так, О.Е. Кутафин, базируясь на материалистическом методе познания общественных отношений, анализирует итоги экономической реформы начала 90-х годов ХХ века и делает выводы о том, что либерализация цен была проведена без либерализации заработной платы, и как итог - «нашему работнику теперь приходится обменивать свою нищенскую заработную плату на продукцию и услуги, цены на которые близки к мировым»2. Аналитические выкладки академика О.Е. Кутафина3 показывают, какими оказались в действительности цели и задачи государственной политики, оформленные в праве рыночной экономики России.
За политическими декларациями, вызывавшими определённое доверие народа, последовала кардинальная переработка законодательства без её привязки не только к интересам российского населения, но и к положениям теории права о правилах законодательной техники, которые предусматривают в идеале необходимость отображения в норме закона целей и задач правового регулирования. В некоторых случаях последние облекаются в общие неконкретизиро-ванные формулировки, излагаются витиевато и декларативно, утрачивая ясность для граждан.
При разработке или оценке законопроектов субъекты правотворчества и в настоящее время зачастую руководствуются неполным перечнем требований юридической техники и проявляют односторонний взгляд на решаемую в рамках правотворчества проблему. Исследуя проблему качества закона, Е.В. Сырых констатирует, что участники законотворческого процесса не учитывают всех важных свойств законопроектов, и утверждает, что системный анализ содержательного аспекта качества закона включает в себя следующие этапы:
1) выделение в содержании закона четырех аспектов: юридического, логического, языкового и социального;
2) уточнение и конкретизация роли каждого отдельного аспекта содержания закона;
3) выявление и обоснование свойств каждого аспекта содержания закона, способных выступать критериями качества закона;
4) разработка совокупности операциональных определений каждого критерия качества закона;
5) апробация общих критериев в оценке качества действующих или проектируемых законов4.
Также автор предлагает под законом надлежащего качества понимать закон, обладающий всей совокупностью свойств, присущих ему как источнику права, а также имеющий оптимальную интенсивность проявления свойств (критериев) нормативности, полноты, конкретности, системности, юридической правильности ненормативных элементов закона, простоты, точности, ясности, краткости (экономичности), логической правильности, социальной обусловленности и адекватности способа правового регулирования социальной действительности5.
Однако юриспруденция не выработала единого подхода к определению относительно нового термина правовой науки, каким является «качество закона». Нет и федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации (проект был внесён в Государственную Думу Российской Федерации в 1996 году, не рассматривался длительный период и был отклонён в 2004 году). Данный пробел в определённой мере заполнил региональный законодатель, но несмотря на это качество законов субъектов Российской Федерации небезупречно.
Предложим небольшой обзор публикаций, обозначающих экономические и юридические характеристики состояния дел по рассматриваемой проблематике создания качественного законодательства.
1 Борисов Андрей Марксович - к.и.н., доцент, доцент кафедры конституционного и административного права, Курский государственный университет. E-mail: andrei_borisov@mail.ru
2 Кутафин О.Е. Российский конституционализм. - М.: Норма, 2008. - С. 332.
3 Там же, с. 327-343.
4 Сырых Е.В. Общие критерии качества закона: Автореф. дис. на соискание уч. степени. канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 7.
5 Там же, с. 27.
К общенаучным методам познания относится материалистический метод, предполагающий, в том числе, неотрывность государства и права от других социальных явлений, среди которых особое место занимает экономика1. Следует согласиться с мнением Т.Я. Хабриевой, утверждающей, что экономический фактор остаётся основным и главным в развитии законодательства в ближайшей и долгосрочной перспективе2.
Труды курских учёных следует рассматривать как вклад в формирование взглядов на приоритеты региональной государственной экономической политики.
В частности, в 2004 году А.М. Борисов и А.Ю. Евглевский обратили внимание на то, что в отличие от Курского региона широко использовали дифференцированные налоговые ставки по налогу на имущество организаций законодатели пятнадцати субъектов Российской Федерации, льготирующих пониженными ставками данного налога субъектов предпринимательства, занятых в сферах образования, здравоохранения, сельскохозяйственного производства, ма-
« 3
шиностроения и т.д. в зависимости от значения той или иной отрасли экономики для региона .
На основе анализа комплекса социально-экономических показателей Курской области в 2008 году Е.А. Когай заключила, что инновационный потенциал региона проявлен довольно слабо и области не хватает динамичности раз-вития4, которое обеспечивается органами государственного управления.
Как полагают М.С. Борисова, Ю.В. Вертакова и А.М. Борисов, отечественная экономика, задержавшаяся на этапе перехода к рыночной экономике пока лишена комплексной и эффективной государственной поддержки, влияние властных институтов федерального и регионального уровней государственного управления на развитие страны противоречиво, характеризуется неразвитостью муниципальный уровень управления, а решение этих проблем находится в плоскости законодательного оформления инициатив и связано с качественно иными подходами к организации государственного управления экономикой5. Авторы обращают внимание на проблему подбора и нормативного установления показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в Курской области.
В 2016 году И.А. Пясецкий отмечал, что идентичная по структуре валового регионального продукта Курской области Белгородская область использует земельные ресурсы в 2 раза эффективнее, и это стало возможным благодаря результативным мерам государственного регулирования сельскохозяйственного производства6, включающим как совершенствование законодательства, так и распорядительную деятельность.
В планах нового руководства Курской области говорится о ставке на одну из основ региональной экономики -агропромышленный комплекс7, но экономическое значение аграрного сектора признавалось руководителями областного уровня и в прошлые годы при недостаточности мер правовой поддержки именно курских субъектов сельскохозяйственного производства.
Выделив в качестве основных групп критериев качества закона технико-юридические критерии, политические, экономические, управленческие и социальные критерии, А.А. Брыжинский и А.А. Лукьянов наиболее важными признают группу технико-юридические критериев.
Обращаясь к данной теме, отметим, что одним из методов комплексной технико-юридической оценки качества законодательства является метод социально-логической конструкции. Оценивая с этой позиции Закон Курской области от 10.12.2008 г. № 108-ЗК0 «О государственной поддержке семей, имеющих детей, в Курской области», Е.И. Заворотько и Р.В. Шатохин справедливо указывают на то, что в данном законодательном акте нормы, закрепляющие цели и задачи отсутствуют8.
Юридико-технические ошибки обнаружены С.Е. Самсоновой в Законе Курской области от 23.12.2005 г. № 101-ЗКО «Об общественной молодёжной палате при Курской областной Думе». Автор отмечает, что нарушена нумерация в структуре законодательного акта, а именно, отсутствует статья 21, существует противоречивость формулировок в
1 Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. - М.: Эксмо, 2007. - С. 30.
2 Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепции развития российского законодательства. - М.: Эксмо, 2010. - С. 26.
3 Борисов А.М., Евглевский А.Ю. О реализации региональной налоговой политики в Курской области // Проблемы формирования и реализации налоговой политики Российской Федерации в условиях рыночной экономики. (Сборник научных статей межрегиональной научно-практической конференции, 4-й и 5-й сессий постоянно действующего научно-практического семинара). КРО РАЮН, КРО РСЮ, филиал Московского института права в г. Курске, Курский филиал ОРАГС; Всероссийский заочный финансово-экономический институт, Курский филиал / Под ред. д.п.н. Бондырева В.Е., к.э.н. Дрёмовой Л.А., к.с.н. Севрюковой Г.А. -Курск: ОАО ИПП «Курск», ООО «Учитель», 2006. - С. 64-69; С. 66-68.
4 Когай Е.А. Курская область в динамике социально-экономических измерений // Проблемы формирования и реализации налоговой политики Российской Федерации в условиях рыночной экономики. (Сборник научных статей 7-й сессии постоянно действующего научно-практического семинара: 2-я ч.). Филиал Московского института права в г. Курске, Всероссийский заочный финансово-экономический институт, Курский филиал / Под ред. к.и.н. Борисова А.М., к.э.н. Дрёмовой Л.А., к.и.н. Токмакова И.В. -Курск: МУП «Курская гор. типограф.», 2008. - С. 50.
5 Борисова М.С., Вертакова Ю.В., Борисов А.М. Стратегическое управление жизнеспособностью организации на основе применения системы сбалансированных показателей: монография. - М.: РУСАИНС, 2016. - С. 173-174.
6 Пясецкий И.А. Оптимизация государственного регулирования экономического развития региона с учётом отраслевых особенностей // Известия Юго-Западного государственного университета (Серия «Экономика. Социология. Менеджмент»), 2016. - № 2 (10). - С. 228.
7
См.: Областной общественно-деловой еженедельник «Курск» (Специальный выпуск) от 20.05.2019. - С. 3.
8 Заворотько Е.И., Шатозин Р.В. К вопросу о комплексной оценке правового механизма реализации законодательства Курской области в социальной сфере // Glossa: Вестник студенческой науки. Издание кафедры теории и истории государства и права Курского государственного университета. Вып. 1. - Курск: Изд-во Курского гос. ун-та, 2017. - С. 72.
абзаце 2 части 2 статьи 6, где присутствуют слова «указанное заявление», хотя в соответствующей норме положениях о каком бы то ни было заявлении речь не идёт1.
Такую характеристику, как ограниченность функционального применения констатирует применительно к Закону Курской области «О патриотическом воспитании в Курской области» В.С. Лысков, поскольку в данном акте субъектами патриотического воспитания определены только областные органы государственной власти и не упоминаются органы местного самоуправления, общественные организации2.
Ярким примером позитивного сотрудничества курских законодателей и учёных Курской области явилась региональная научно-практическая конференция «Региональный парламентаризм: исторический опыт, пути развития и современные вызовы» (29 марта 2019 года), проведенная в Курском государственном университете. По итогам конференции был выпущен сборник материалов3, представивший критические оценки законотворческой деятельности, конструктивно воспринятые Курской областной Думой.
Например, В. А. Артёмов актуализировал тему социальных инвестиций и справедливо отметил, что «региональное законодательство позволяет учитывать специфику социально-экономических отношений на уровне региона и регулирует те отношения, которые не в состоянии по различным причинам регулировать федеральное законодательст-во»4, и подчеркнул: «Тот факт, что Курская область находится на 60 месте в рейтинге регионов по уровню развития государственно-частного партнёрства говорит о том, что необходимо ещё много сделать в сфере развития нормативно-правовой и институциональной среды»5.
О двух проблемах законодательства Курской области, связанных с правовыми коллизиями, повествует материал А.М. Борисова, показавшего, что Устав Курской области в части, касающейся пункта «и» статьи 3, противоречит некоторым положениям Налогового кодекса Российской Федерации, а установление статьи 64.1 «Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, занесённых в Красную книгу Курской области» Закона Курской области «Об административных правонарушениях в Курской области» в части определения санкции противоречит ряду норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях6. Автор отметил, что к основным причинам возникновения коллизий относится неразвитость правового сознания и правовой культуры населения, низкий уровень владения правопользователем приёмами законодательной техники, стремление с помощью законодательства изменить объективно складывающиеся отношения, корпоративный эгоизм правотворцев разного уровня, а также низкий уровень юридической квалификации участников законотворческих процедур.
На необходимость совершенствования Устава Курской области и иных нормативных правовых актов, в том числе принимаемых органами исполнительной государственной власти области, в контексте современных представлений юридической науки об источниках права обратил внимание Ю.В. Гинзбург, предложив совершенствовать используемую в региональном законодательстве терминологию и устранить отдельные логические ошибки7.
Представив анализ некоторых показателей аграрного сектора курской экономики, Е.Л. Золотарёва обратила внимание на сохраняющиеся с 1990 года до 2010 года низкие темпы его развития, некоторые негативные изменения и нарушение межотраслевых пропорций, в том числе в связи с вступлением России во Всемирную торговую организацию, и выразила мнение о том, что развитию аграрного сектора области может способствовать совершенствование регионального законодательства8.
Вопросам реализации национальной политики в Курской области посвятил свой материал В.В. Зотов, раскрывший особенности нормотворческой и организационно-распорядительной деятельности законодательного и ис-
1 Самсонова С.Е. Технико-юридическая характеристика Закона Курской области от 23 декабря 2005 года № 101-ЗКО «Об общественной молодёжной палате при Курской областной Думе» // О1о88а: Вестник студенческой науки. Издание кафедры теории и истории государства и права Курского государственного университета. Вып. 1. - Курск: Изд-во Курского гос. ун-та, 2017. - С. 79.
Лысков В.С. Правовой механизм реализации Закона Курской области «О патриотическом воспитании в Курской области: честь и достоинство // О1о88а: Вестник студенческой науки. Издание кафедры теории и истории государства и права Курского государственного университета. Вып. 2. - Курск: Изд-во Курского гос. ун-та, 2018. - С. 98.
3 Региональный парламентаризм: исторический опыт, пути развития и современные вызовы: сборник материалов региональной научно-практической конференции, Курск, 29 марта 2019 г. / Под общ. ред. В.Б. Слатинова; Курск. гос. ун-т. - Курск, 2019. - 268 с.
4 Артёмов В.А. Роль регионального законодательства в институциональном обеспечении финансирования инвестиционных процессов в социальной сфере // Региональный парламентаризм: исторический опыт, пути развития и современные вызовы: сборник материалов региональной научно-практической конференции, Курск, 29 марта 2019 г. / Под общ. ред. В.Б. Слатинова; Курск. гос. ун-т. - Курск, 2019. - С. 22.
5 Там же, с. 24.
6 Борисов А.М. Проблемы регионального законотворчества на примере Устава и некоторых законов Курской области // Региональный парламентаризм: исторический опыт, пути развития и современные вызовы: сборник материалов региональной научно-практической конференции, Курск, 29 марта 2019 г. / Под общ. ред. В.Б. Слатинова; Курск. гос. ун-т. - Курск, 2019. - С. 53-60.
7 Гинзбург Ю.В. Система законодательства Курской области // Региональный парламентаризм: исторический опыт, пути развития и современные вызовы: сборник материалов региональной научно-практической конференции, Курск, 29 марта 2019 г. / Под общ. ред. В.Б. Слатинова; Курск. гос. ун-т. - Курск, 2019. - С. 66-73.
8 Золотарёва Е.Л. Роль регионального законодательства в развитии аграрного сектора экономики Курской области // Региональный парламентаризм: исторический опыт, пути развития и современные вызовы: сборник материалов региональной научно-практической конференции, Курск, 29 марта 2019 г. / Под общ. ред. В.Б. Слатинова; Курск. гос. ун-т. - Курск, 2019. - С. 74-83.
полнительных органов государственной власти области, результатом которой является благоприятная обстановка для становления и развития землячеств и национальных диаспор в Курской области1.
Распространению положительного опыта проектного менеджмента в сфере государственного и муниципального управления, имеющегося в Белгородской и Воронежской областях, способствует доклад О.Р. Любкиной2.
Характеризуя деятельность депутатского корпуса и Курской областной Думы как субъектов законотворчества в сфере экологии, Г.Д. Пилишвили констатирует тесное взаимодействие законодателей с иными государственными структурами, органами местного самоуправления, общественными организациями и гражданами в рамках соответствующих целевых программ, работы различных комиссий и приёма граждан3.
В работе О.В. Харсеевой представлены взгляды российских учёных на парламентскую культуру и применительно к этой теме даётся в целом положительная оценка 25-летней деятельности Курской областной Думы, которая в контексте взаимодействия с институтами гражданского общества, в том числе представителями научного сообщества, «вполне может характеризоваться высоким уровнем парламентской культуры»4. Также автором обозначена одна из форм такого взаимодействия - сотрудничество с Центром правовой экспертизы, созданном при кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Курского государственного университета.
Таким образом мы не можем говорить как об отсутствии недостатков в правотворческой деятельности органов государственной власти Курской области, так и об исключительной комплиментарности публичных докладов и материалов представителей курской науки применительно к деятельности областного законодательного органа государственной власти. Можно констатировать заинтересованность депутатского корпуса в конструктивном диалоге с научной общественностью по вопросам развития законодательства региона, основным результатом которого должно стать повышение качества законов Курской области.
1 Зотов В.В. Нормативно-правовое регулирование сферы этноконфессиональных отношений как условие профилактики конфликтов в приграничных регионах // Региональный парламентаризм: исторический опыт, пути развития и современные вызовы: сборник материалов региональной научно-практической конференции, Курск, 29 марта 2019 г. / Под общ. ред. В.Б. Слатинова; Курск. гос. ун-т. - Курск, 2019. - С. 84-94.
2 Любкина О.Р. Особенности правоприменения федерального и регионального законодательства о проектной деятельности в субъектах Российской Федерации // Региональный парламентаризм: исторический опыт, пути развития и современные вызовы: сборник материалов региональной научно-практической конференции, Курск, 29 марта 2019 г. / Под общ. ред. В.Б. Слатинова; Курск. гос. ун-т. - Курск, 2019. - С. 109-117.
3 Пилишвили Г. Д. Роль и значение законотворческой инициативы Курской областной Думы в сфере экологии на современном этапе развития общества // Региональный парламентаризм: исторический опыт, пути развития и современные вызовы: сборник материалов региональной научно-практической конференции, Курск, 29 марта 2019 г. / Под общ. ред. В.Б. Слатинова; Курск. гос. ун-т. - Курск, 2019. - С. 123-130.
4 Харсеева О.В. Парламентская культура: основные подходы к пониманию // Региональный парламентаризм: исторический опыт, пути развития и современные вызовы: сборник материалов региональной научно-практической конференции, Курск, 29 марта 2019 г. / Под общ. ред. В.Б. Слатинова; Курск. гос. ун-т. - Курск, 2019. - С. 154-158.
