CC BY
6
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ЧЕРЕЗ СГЛАЖИВАНИЕ СУБНАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОСТРАНСТВЕННЫХ ЕДИНИЦ ПОСРЕДСТВОМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Аннотация. Для обеспечения экономической безопасности государству необходимо сглаживать социально-экономические межрегиональные различия, через поддержания отстающих регионов без ущерба для регионов-доноров, которые являются локомотивами экономического роста. Проблема состоит в создании стимулов для региональных властей по нахождению собственных доходных источников, с одной стороны, и выполнению своих обязательств по предоставлению качественных общественных благ населению, с другой стороны. Одним из решений проблемы может стать увеличение количества и повышение качества инфраструктурных проектов в отстающих регионах, реализуемых с использованием механизмов государственно-частного партнёрства. Партнерство - наиболее мобилизующий (в условиях усиления кризисных тенденций и внешних экономических ограничений) механизм, который поможет решить проблемы по развитию общественной инфраструктуры с привлечением частных инвестиций и одновременно сохранить контроль над концессионными проектами со стороны государства. А инвестиции в развитие общественной инфраструктуры дают синергетический и мультипликативный эффекты для экономического роста и развития территории.
Ключевые слова. Субнациональная пространственная единица, межрегиональные различия, государственно-частное партнерство, межбюджетные отношения, ликвидность, мультипликативный эффект.
Borkova E.A.
ENSURING ECONOMIC SECURITY THROUGH SMOOTHING
OF SUB-NATIONAL SPATIAL UNITS THROUGH THE PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP MECHANISM
Abstract. To ensure economic security, the state needs to smooth out socio-economic inter-regional differences by supporting lagging regions without harming donor regions - which are the engines of economic growth. The problem is to create incentives for regional authorities to find their own sources of revenue, on the one hand, and to fulfill their obligations to provide quality public goods to the population, on the other. One solution to the problem may be to increase the number and quality of infrastructure projects in lagging regions, implemented using public-private partnership mechanisms. PPP is just the most mobilizing (in the context of strengthening crisis tendencies and external economic restrictions) effective mechanism that will help solve problems in the development of public infrastructure with the attraction of private investment, and on the other hand, at the same time maintain control over concession projects by the state. And investments in the development of public infrastructure provide synergistic and multiplier effects for economic growth and development of the territory.
Keywords. Subnational spatial unit, interregional differences, public-private partnership, extrabudgetary relations, liquidity, multiplier effect.
ГРНТИ 06.52.13 EDN BTXASH © Боркова Е.А., 2023
Елена Аркадьевна Боркова - кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры общей экономической теории и истории экономической мысли Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Контактные данные для связи с автором: 191023, Санкт-Петербург, наб. канала Грибоедова, д. 30-32 (Russia, St. Petersburg, Griboedov canal emb., 30-32). Тел.: +7 911 141-41-43. Е-mail: e.borkova@mail.ru. Статья поступила в редакцию 19.07.2023.
Введение
Вопросы сглаживания по уровням развития субнациональных пространственных единиц актуальны для любого крупного государства, отличающегося значительными межрегиональными различиями в уровне социально-экономического развития [3, с. 76]. Актуальность решения субнационального пространственного неравенства обусловлена тем, что развитие отстающих регионов происходит за счет более сильных - регионов-доноров. Это создает дисбаланс в экономическом, социальном и инфраструктурном развитии между разными территориями внутри страны. Причины субнационального пространственного неравенства могут быть разнообразными. Они включают неравномерное распределение природных ресурсов, различия в доступе к инвестициям и финансированию, различную инфраструктурную развитость, неравномерное распределение рабочей силы и неравные возможности для развития предпринимательства. Такое неравенство может иметь негативные последствия, как социальные, так и экономические: от миграции населения в более развитые регионы до недовольства в обществе.
Для преодоления субнационального пространственного неравенства и сокращения разрыва между различными регионами, поддержания отечественного предпринимательского потенциала одним из инструментов, может стать реализация инфраструктурных проектов через государственно-частное партнерство (ГЧП). Типы инфраструктурных проектов ГЧП могут включать в себя: строительство и модернизацию транспортных систем: дорог, мостов, железных дорог, аэропортов, портов и т.д.; энергетические проекты: строительство и модернизация электростанций, альтернативные источники энергии, энергетические сети; водоснабжение и канализация: создание и улучшение систем водоснабжения и канализации; здравоохранение и образование: строительство и обновление медицинских учреждений, школ, университетов и других социальных объектов; информационные технологии и связь: развертывание широкополосных сетей, цифровых технологий, улучшение связи и доступа к интернету; туристическая инфраструктура: развитие туристических объектов, отелей, курортов и т.д.; жилищное строительство: строительство жилья с участием государственных и частных инвесторов; экологические проекты: создание и развитие экологически чистых технологий и объектов.
Реализация таких проектов может существенно улучшить условия развития региона и повысить уровень жизни населения, дать стимул раскрыться предпринимательскому потенциалу путем активного вовлечения частного сектора в реализацию инфраструктурных проектов, что мультипликативно приведет к увеличению темпов экономического роста региона. Достижение высоких темпов экономического роста на основе интенсивного использования отечественного предпринимательского потенциала в условиях внешних ограничений возможно при партнерстве государства и бизнеса [6]. ГЧП предоставляет возможность для взаимовыгодного сотрудничества между государством и частным бизнесом для финансирования, проектирования, строительства и эксплуатации проектов в отстающих регионах. Частный сектор может внести значительные вклад в развитие региона, а государство может обеспечить поддержку, что поможет значительно снизить риски для более эффективной реализации инфраструктурных проектов.
С одной стороны, региональные власти должны быть заинтересованы в разработке и реализации политик, направленных на улучшение социально-экономического развития и повышение уровня жизни в своих регионах. Они должны стремиться создать благоприятную инвестиционную среду, развивать инфраструктуру, поддерживать малый и средний бизнес, обеспечивать доступ к качественным услугам здравоохранения, образованию и социальной защите. Все это будет способствовать снижению межрегиональных неравенств и улучшению жизненного уровня населения. Но, с другой стороны, региональные власти часто ограничены в своих финансовых возможностях и реализации региональных программ из-за ограниченных ресурсов и зависимости от федерального правительства. Они часто испытывают нехватку финансовых средств из-за ограниченного доступа к кредитам. В некоторых случаях, правительство устанавливает жесткие финансовые ограничения и нормативы, которые могут затруднить проведение эффективной региональной политики.
Теоретические основы и методология исследования
Государство сталкивается с дилеммой. Надо сделать выбор между необходимостью стимулирования субнациональных властей для проведения эффективной политики в своих регионах и снижением межрегиональных неравенств. Это требует поиска баланса между децентрализацией власти и ресурсов на региональном уровне и общенациональными стратегическими целями по сокращению разрывов в развитии между регионами. Сегодня региональная политика сталкивается с вызовом балансирования
между стимулированием субнациональных властей для собственного развития и снижением межрегиональных неравенств. Это сложная задача, требующая поиска компромисса и учета интересов различных регионов.
Решение данной дилеммы не является простой задачей, и существуют различные исследования и точки зрения относительно связи между бюджетной децентрализацией, качеством управления на региональном уровне и региональным экономическим ростом. Бюджетная децентрализация и связанный с ней вопрос о качестве управления на региональном уровне и его влиянии на региональный экономический рост являются активной областью исследований. Существует ряд исследований, которые приводят различные выводы относительно этой связи. Например, некоторые исследования указывают на положительную связь между бюджетной децентрализацией и региональным экономическим ростом. Martinez-Vazquez и McNab исследовали взаимосвязь между уровнем бюджетной автономии и региональным экономическим ростом в странах Латинской Америки [10]. Их результаты подтвердили, что регионы с более высоким уровнем бюджетной автономии имели более высокий экономический рост.
Oates [12] и Akai и Sakata [8] также обратились к вопросу о связи между бюджетной децентрализацией и региональным экономическим ростом, они пришли к выводу, что более высокий уровень децентрализации может стимулировать инвестиции и повышать региональную производительность. С другой стороны, некоторые исследования не подтверждают тесную или однозначную связь между бюджетной децентрализацией и региональным экономическим ростом. Asatryan и Feld провели исследование о взаимосвязи между децентрализацией и региональным экономическим ростом в Европейском союзе [9]. Они не нашли однозначных доказательств того, что бюджетная децентрализация способствует региональному экономическому росту. Также общий обзор теории и эмпирики по бюджетной децентрализации и региональному экономическому росту представлен в работе Юшкова, которая позволяет получить более полное представление об этой проблематике [6].
Таким образом, разные исследования представляют различные точки зрения и выводы относительно связи между бюджетной децентрализацией, качеством управления на региональном уровне и региональным экономическим ростом. Это сложная исследовательская область, требующая дальнейшего изучения и анализа.
Межбюджетные отношения центральных и региональных властей
В последние годы в России возникли серьезные проблемы, связанные с системой межбюджетных отношений. Руководители многих регионов все чаще выражают острую критику этой системе [4]. Экономически сильные регионы столкнулись со сложной ситуацией, поскольку у них нет стимулов для увеличения своих доходов, поскольку часть сверхдоходов изымается в федеральный бюджет для поддержания регионов-реципиентов. В результате экономически развитые регионы теряют мотивацию для прогрессивного увеличения своей доходной базы. Это приводит к неравным условиям и ограничивает возможности развития этих регионов в долгосрочной перспективе. В такой ситуации необходимо провести анализ и реформу системы межбюджетных отношений, чтобы создать справедливые условия для всех регионов и стимулировать их экономический рост и развитие.
Такая ситуация противоречит положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, который ясно запрещает изъятие дополнительных доходов при экономии, полученной в результате эффективного выполнения бюджетов. Это означает, что регионы должны иметь возможность сохранять и использовать свои дополнительные доходы для дальнейшего развития и укрепления своих финансовых позиций. Однако, в реальности, существующая система межбюджетных отношений исключает эту возможность, что приводит к нарушению принципов Бюджетного кодекса и ограничивает финансовую автономию регионов. Система межбюджетных трансфертов сегодня не столько помогает уменьшить разрыв между богатыми и бедными регионами, сколько просто выравнивает бюджетный дисбаланс.
Такая ориентация системы межбюджетных трансфертов приводит к тому, что более развитые регионы, которые имеют более высокий уровень доходов и бюджетную обеспеченность, фактически субсидируют менее развитые регионы, компенсируя им недостаток средств. В результате отстающим регионам не нужно активно развивать свою экономику и увеличивать свои доходы, поскольку они могут полагаться на трансферты из более стабильных регионов. Выравнивание и усреднение бюджетной обеспеченности может препятствовать стремлению отстающих регионов к самостоятельному развитию и
созданию собственных источников доходов. Это создает дисбаланс и препятствует развитию регионального разнообразия и конкуренции.
Для достижения более сбалансированного и стимулирующего развития регионов необходимо пересмотреть систему межбюджетных трансфертов, сделать ее более ориентированной на поддержку экономического роста и развитие отстающих регионов, а также учесть особенности каждого региона [11]. Это требует пересмотра и улучшения системы межбюджетных отношений с целью обеспечения справедливого распределения доходов и создания стимулов для развития всех регионов России.
Остатки средств на счетах как основа ликвидности региональных бюджетов
Основным источником собственной ликвидности региональных бюджетов являются остатки средств на счетах. Эти остатки складываются из средств на счетах бюджета в Федеральном казначействе и на депозитных счетах бюджета. Уровень этих остатков различен в разных регионах и определяет уровень подушки безопасности. Остатки средств на счетах позволяют региональным бюджетам иметь финансовые резервы для оперативного решения проблем и выполнения расходных обязательств. Высокий уровень остатков средств на счетах обеспечивает большую финансовую стабильность и готовность к возможным финансовым трудностям, тогда как низкий уровень остатков может создать риски для финансовой устойчивости региональных бюджетов [2].
В 2023 году региональные бюджеты столкнулись с определенными сложностями в условиях усиливающегося санкционного давления. Эти сложности могут привести к увеличению расходов, при этом возможности наращивания налоговых и неналоговых доходов ограничены. Регионы сталкиваются с необходимостью удовлетворения увеличивающихся потребностей и выполнения расходных обязательств при ограниченных финансовых ресурсах. Увеличение расходов в таких условиях может представлять значительные вызовы для региональных бюджетов, требуя поиска дополнительных источников финансирования или рационализации расходов. Ограниченные возможности наращивания налоговых и неналоговых доходов ограничивают финансовую гибкость регионов и создают необходимость в разработке эффективных стратегий управления финансами для обеспечения устойчивости и сбалансированности бюджетов.
Данные на начало 2023 года показывают, что в региональных законах о бюджете на 2023 год предусмотрен рост расходов на 3,1%, однако совокупные доходы прогнозируют снижение на 7,9% по сравнению с прошлым годом. Отсутствие достаточной ликвидности не позволяет региональным бюджетам действовать более гибко, реагировать на изменения в экономической и финансовой обстановке, а также принимать оперативные меры по поддержке экономического развития и социальной сферы, реализо-вывать инфраструктурные проекты. При нестабильности и неопределенности особенно важно иметь финансовые резервы для решения неожиданных финансовых проблем в кризисных ситуациях [1, 5].
Комплектация региональных бюджетов на конец 2022 года находится на рекордно высоком уровне, с остатками средств на счетах в размере 2,3 трлн рублей, что составляет 12,6% от утвержденных расходов на 2023 год. В результате успешного исполнения бюджетов в 2021 году 66 субъектов РФ получили положительный финансовый результат, и общий профицит составил 0,6 трлн рублей. Это свидетельствует о том, что некоторые регионы смогли эффективно управлять своими финансами и получить дополнительные доходы. Эти средства региональные власти могли бы направить на реализацию инфраструктурных проектов с использованием механизма государственно-частного партнерства (ГЧП), а не только для решения текущих финансовых проблем и выполнения расходных обязательств.
Интересно отметить, что в течение рассматриваемого периода наблюдалась положительная динамика совокупных остатков средств на счетах региональных бюджетов. Значительное влияние на эту динамику оказал рост объема средств на счетах бюджета в органе Федерального казначейства, при стабильном преобладании остатков на депозитных счетах. В результате доля средств на счетах бюджета в органе Федерального казначейства увеличилась с 23,8% в 2017 году до 42,8% на конец 2022 года. Это свидетельствует о значительном росте значимости и вкладе этих средств в общую финансовую составляющую региональных бюджетов (см. рис. 1).
Один из факторов, который способствовал росту остатков средств на казначейских счетах, связан с введением возможности получения дополнительных доходов от размещения временно свободных средств на едином казначейском счете, начиная с 2021 года. Доступ к указанному инструменту размещения остатков на депозитных счетах возможен только для регионов, где расчетная доля межбюджетных трансфертов из
федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних финансовых лет не превышала 20% от объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.
Это ограничение вводится с целью предоставления доступа к данному инструменту только тем регионам, которые в течение рассматриваемого периода продемонстрировали достаточную самостоятельность в формировании своих доходов и не слишком зависели от межбюджетных трансфертов. На 2023 год доступ к размещению средств на депозитных счетах имеют 26 регионов. На начало 2023 года только 12 регионов имели остатки на депозитах, причем более половины этих остатков приходилось на Москву, а почти 18% на Санкт-Петербург. Количество регионов, размещающих средства на депозитах, нестабильно и постоянно колеблется: на начало 2022 года их было 16, а на начало 2021 года - 9 (см. рис. 2).
5000 4000 3000 2000 1000 0
12,8
15
13
11,8
2018
2019 3 Всего
2020
2021
2022
Средства бюджета на депозитных счетах
Средства на счетах бюджета в органе Федерального казначейства -Доля остатков средств в расходах бюджета планового года, %
Составлено автором по данным «Эксперт РА».
12,6
2023
16 12 8 4 0
Рис. 1. Остатки средств на счетах на начало 2023 года на максимальном уровне за последние шесть лет
85. Республика Тыва
84. Республика Калмыкия ■
83. Республика Карелия '
82. Республика Бурятия '
81. Волгоградская область ■
80. Псковская область ■
79. Удмуртская Республика ■
78. Чукотский автономный округ ■
77. Магаданская область ■
76. Мурманская область ■
10. Астраханская область 9. г. Москва 8. г. Санкт-Петербург 7. Ненецкий автономный округ 6. Тверская область 5. Сахалинская область 4. Ямало-Ненецкий автономный округ ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ 3. Кемеровская область - Кузбасс
2. Липецкая область ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ 1. Вологодская область
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 ■ Соотношение остатков средств на счетах и расходов региональных бюджетов, %
Составлено автором по данным «Эксперт РА».
Рис. 2. Дифференциация региональных бюджетов по остаткам средств на счетах за 2023 год
Имеющиеся остатки средств на счетах не только ждут своего использования, но и могут приносить региональным бюджетам доход. В этом контексте играет важную роль развитие регионов посредством участия в концессионных проектах по развитию инфраструктуры с помощью механизма государственно-частного партнерства. В рамках этого партнерства могут быть разработаны и реализованы различные программы и проекты, направленные на поддержку и стимулирование экономического роста, социального развития, инфраструктурных и инвестиционных инициатив. Остатки средств на счетах региональных бюджетов могут быть использованы для их финансирования.
Такие проекты способны не только улучшить жизнь людей в регионе, но и оказать поддержку развитию предпринимательства, улучшить образование и здравоохранение, решить другие приоритетные задачи развития региона. Таким образом, ГЧП может обеспечить возможность для их эффективного использования в интересах развития регионов и общества в целом [7].
Заключение
В России действует принцип самостоятельности региональных бюджетов. Однако на практике часто наблюдается определенное отклонение от этого принципа. Центральные власти в значительной мере контролируют направления расходования бюджетных средств, поэтому механизм ГЧП представляет собой одну из потенциальных возможностей более эффективного использования финансовых ресурсов. Помимо этого, стоит отметить, что в стране наблюдается дисбаланс в распределении финансовых ресурсов между различными уровнями бюджетной системы.
Механизм ГЧП представляет собой инструмент, который может быть применен для более эффективного использования бюджетных средств. Он предполагает партнерство между государством и частным сектором при реализации определенных проектов или предоставлении услуг. ГЧП может способствовать мультипликативному экономическому росту отстающих регионов, тем самым снять нагрузку с регионов-доноров. Это также может способствовать инновационному развитию и снижению нагрузки на федеральный бюджет. Однако следует отметить, что реализация механизма ГЧП требует четкого юридического и регуляторного закрепления, а также надлежащего контроля за его применением.
ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Боркова Е.А., Ватлина Л.В., Курбанов А.Х., Плотников В.А. Оценка влияния макроэкономических шоков на устойчивость развития секторов национальной экономики и проблемы экономической безопасности: монография. СПб., 2022.
2. Бухарский В., Тирских Т., Галиева Г. Региональные бюджеты - 2023: с запасом прочности. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.raexpert.ru/researches/regions/regional_budgets_2023 (дата обращения 18.07.2023).
3. Кадочников Д.В. Российская Федерация и Китайская Народная Республика: общее и особенное в межбюджетных отношениях центральных и региональных властей // Тенденции мирового экономического развития. 2017. Т. 15, № 2.
4. Молчанов И.Н., Молчанова Н.П. Совершенствование межбюджетных отношений и заболеваемость в 20212023 гг. // Экономика. Налоги. Право. 2021. № 14 (1). С. 100-111.
5. Плотников В.А. Управление социально-экономическим развитием регионов в посткризисных условиях // Известия Курского государственного технического университета. 2010. № 3 (32). С. 93-100.
6. Юшков А. Бюджетная децентрализация и региональный экономический рост: теория, эмпирика, российский опыт // Вопросы экономики. 2016. № 2. С. 94-110.
7. Яковлев В.М., Линев И.В. Синергетический и мультипликативный эффекты государственно-частного партнерства в системе жизнеобеспечения граждан // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2015. Т. 6, № 3. С. 56-61.
8. Akai N., Sakata M. Fiscal decentralization contributes to economic growth: evidence from state-level cross-section data for the United States // Journal of Urban Economics. 2002. Vol. 52 (1). Р. 93-108.
9. Asatryan Z., Feld L. Revisiting the link between growth and federalism: A Bayesian model averaging approach // Journal of Comparative Economics. 2015. Vol. 43 (3). Р. 772-781.
10. Martinez-Vazquez J., McNab R. Fiscal decentralization and economic growth // World Development. 2003. Vol. 31 (9). Р. 1597-1616.
11. Miropolskii D.I., Borkova E.A., Vatlina L.V., Kapelyuk Z.A. Structural effects of regional reproduction and supply chain strategy in Russia: impact on market and administrative coordination relationship // International Journal of Supply Chain Management. 2019. Vol. 8 (4). P. 824-833.
12. Oates W. An essay on fiscal federalism // Journal of Economic Literature. 1999. Vol. 37 (3). Р. 1120-1149.
