CC BY
212
10 Так, распоряжением Правительства Саратовской области от 19 ноября 2009 г. № 292-Пр утверждена «Концепция экологической безопасности Саратовской области на 2010-2020 годы» (в ред. от 10 января 2014 г. № 4-Пр). По данным Росводресурсов, все региональные программы ПФО прошли конкурсный отбор, каждый объект прошел стадию проектирования, экспертизы и получения заключений всех соответствующих структур. Сейчас не хватает только соглашения между федеральными властями и субъектами РФ. В июне 2013 г. представители девяти субъектов РФ обратились в Правительство РФ с просьбой принять Декларацию по Волге.
11 В частности, негативному воздействию вод подвержено менее 2,5 % территории Российской Федерации, площадь паводкоопасных территорий составляет около 400 тыс. км2, из которых ежегодно затапливаются до 50 тыс. км2. Затоплению подвержены отдельные территории 746 городов, в т.ч. более 40 крупных, тысячи населенных пунктов с населением около 4,6 млн. чел., хозяйственные объекты, более 7 млн га сельскохозяйственных угодий и т.д. (см.: Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020: утверждена распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 г. № 1235-р (в ред. от 17 апреля 2012 г. № 553-р) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 36, ст. 4362; 2012. № 17, ст. 2096.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 35, ст. 4504.
13 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год. //Российская газета. 2014. 9 апр.
14 См.: Таратунин А. А. Наводнения на территории Российской Федерации. 2-е изд., испр. и доп. / под ред. Н. И. Коронкевича. Екатеринбург, 2008; Волосухин В.А. Наводнения на Кубани. Проблемы и задачи // Гидротехника. 2012. № 4 (29). С. 6-9.
15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 43, ст. 5452; 2013. № 49, ч. 1, ст. 6343.
16 См.: «СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений»: утверждены постановлением Госстроя СССР от 16 мая 1989 г. № 78 (в ред. от 25 августа 1993 г. № ВА-18-32). М., 1994.
17 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 27, ст. 3991.
А.П. Анисимов
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В КОНСТИТУЦИЯХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН, КОНСТИТУЦИИ РОССИИ
И КОНСТИТУЦИЯХ (УСТАВАХ) СУБЪЕКТОВ РФ
A.P. Anisimov
ENSURING ENVIRONMENTAL SAFETY IN THE CONSTITUTIONS OF OTHER COUNTRIES, THE RUSSIAN CONSTITUTION AND THE CONSTITUTIONS (CHARTERS) OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Одним из наиболее актуальных вопросов последних лет является поиск путей повышения национальной безопасности России, под которой в самом общем смысле можно понимать состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, позволяющее обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие России, оборону и безопасность государства. В структуре национальной безопасности можно выделить политическую, экономическую, военную, научно-техническую, социальную, экологическую безопасность и т.д.1
По мнению С.Д. Бекишевой, «экологическая безопасность представляет собой состояние защищенности окружающей природной среды (экологическая устойчи-
© Анисимов Алексей Павлович, 2014
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права и процесса (Калмыцкий 182 государственный университет); e-mail: [email protected]
вость), экологических прав и законных интересов физических, юридических лиц и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую природную среду»2.
Похожие определения предлагают и другие авторы3. В связи с этим большой теоретический интерес представляет соотношение правовых понятий «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности», которые, очевидно, не совпадают. По мнению Д.С. Велиевой, охрана окружающей среды - это средство обеспечения экологической безопасности. Экологическая безопасность обеспечивается путем комплекса мер, в состав которых входит и охрана окружающей среды. Точно так же охрана окружающей среды - это важное, но не единственное направление деятельности органов публичной власти, физических и юридических лиц по обеспечению экологической безопасности. Содержательно экологическая безопасность - это более объемный концепт, чем охрана окружающей среды, поскольку включает в себя не только обеспечение благоприятного состояния последней, но и обеспечение экологических интересов и потребностей человека, общества и государства. Природоохранная деятельность является лишь одной из составляющих механизма обеспечения экологической безопасности4.
М.М. Бринчук полагает, что нет оснований выделять отношения по обеспечению экологической безопасности как отдельную группу общественных отношений, регулируемую нормами экологического права, наряду с охраной окружающей среды и отношениями по использованию природных ресурсов. Экологическая безопасность - это принцип охраны окружающей среды и при-родопользования5. На наш взгляд, обеспечение экологической безопасности - это даже не столько принцип, сколько цель всей природоохранной деятельности, ш поскольку обеспечение благоприятного качества окружающей среды - и есть н главный экологический интерес человека и общества. С
а
Таким образом, при анализе конституций зарубежных стран и субъектов т
о
РФ мы будем исходить именно из этой доктринальной установки, считая целью к
о
предусмотренных конституциями мероприятий по охране окружающей среды о' непосредственно обеспечение экологической безопасности. |
Хорошую возможность для анализа экологических положений конституций в
зарубежных стран предоставляет сборник, подготовленный авторским коллек- нн
о
тивом под руководством Е.А. Высторобца6. На основе представленных в нем Ю текстов конституций зарубежных стран можно сделать ряд интересных выводов и
относительно тенденций и динамики развития конституционного регулирования с
к
экологических отношений в различных странах мира. а
Традиционно считается, что экологические нормы появились в конституциях д
е
зарубежных стран в 70-е гг. прошлого века одновременно с правами человека | третьего поколения7. Соответственно, в ране принятых конституциях таких норм № содержаться не должно. Отчасти это действительно так. При анализе, например, 99 конституции Аргентинской нации 1853 г. мы не обнаружим в ней упоминания ника- ^ ких экологических прав. Вместе с тем ряд экологических требований мы встретим 4 в Конституции Австрийской республики 1920 г., зато, напротив, в Конституции Австралийского союза 1990 г. упоминается всего лишь право на использование вод.
Анализ текстов конституций зарубежных стран, посвященных вопросам обеспечения экологической безопасности, позволяет выделить ряд аспектов:
1) указание на взаимосвязь вопросов охраны окружающей среды и обеспечения благоприятной среды обитания, а также связь охраны природы и охраны здоровья; 123
2) отражение взаимосвязи охраны окружающей среды с обеспечением качества жизни будущих поколений, а также правом на развитие;
3) реализация идеи общественного достояния (достояния народов), включающего различные природные ресурсы. Существует ряд формулировок: общественное имущество (Алжир), общественная собственность (Ангола, Китай), национальное достояние (Бразилия, Монголия, Никарагуа), общественное достояние (Гаити, Иран, Мозамбик), достояние общественности (Ирак), общее достояние, наследие нации (Доминиканская Республика), публичное достояние (Черногория), общественное владение (Португалия); общенациональное богатство (Узбекистан);
4) прямое закрепление обязанности государства в сфере охраны окружающей среды (Азербайджан, Армения, Бахрейн, Бразилия, Камбоджа, Шри-Ланка, Доминиканская Республика, Туркменистан, Эфиопия и т.д.). Наиболее оригинально эта мысль сформулирована в Конституции Панамы: фундаментальная обязанность государства - обеспечить людям жизнь в незагрязненной окружающей среде, где воздух, вода и еда удовлетворяют нуждам правильного развития человеческой жизни (ст.118);
5) возникновение серьезных терминологических споров, например, о соотношении здоровой и благоприятной окружающей среды; окружающей и окружающей природной среды; содержании понятий «чистая окружающая среда», «безвредная, безопасная, удовлетворительная, сбалансированная, устойчивая окружающая среда»; «экологическое равновесие»; «экологические ценности»; «экологическая реконструкция»; «экологический баланс»; «экологическая деградация»; «природная гармония» и т.д.;
6) влияние религиозной традиции на содержание конституционных норм. Например, в Конституции Индии обязанностью граждан является не только защита и улучшение естественной природной среды, но и «сострадание к живым существам»;
7) состояние природных объектов и комплексов может быть (очень условно) трех видов: обычное; очень хорошее (создаются особо охраняемые природные территории); очень плохое (образуются зоны экологического неблагополучия-бедствия). И если особо охраняемые территории упоминаются в конституциях различных стран мира, то упоминание другой «крайности» встречается достаточно редко. Однако есть и положительные примеры. Так, согласно ст. 60 Конституции Кении 2010 г. одним из принципов земельной политики в этой стране является принцип «надлежащего сохранения и защиты экологически уязвимых территорий». В соответствии со ст. 16 Конституции Украины одной из обязанностей государства является преодоление последствий Чернобыльской катастрофы.
Примечательно, что в конституциях зарубежных стран отражаются экономические и экологические особенности тех или иных государств (права кочевых народов в Афганистане, защита фермеров и рыбаков в Южной Корее, правовой режим шахт и рудников в Алжире, управление крупными озерами и морскими лагунами, борьба с их высыханием в Греции, облесение и охрана лесов в Гватемале, управление обширными пустынными пространствами в Индии, регулирование черепашьего промысла в Малайзии).
Ряд вопросов, являющихся много лет предметом острых дискуссий между российской правящей партией и оппозицией, нашли довольно однозначное
определение в ряде конституций зарубежных стран. В числе таких вопросов нельзя не назвать вопрос о праве собственности на землю иностранцев. Так, согласно ст.28 Конституции Республики Армения по общему правилу иностранцы и лица без гражданства не могут быть собственниками земли. В соответствии со ст. 13 Конституции Республики Беларусь земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства.
Согласно ст. 122 Конституции Республики Гватемалы в трехкилометровой зоне от океана земли резервируются, и объекты недвижимости (за некоторым исключением) не могут быть переданы иностранцам без специального разрешения исполнительных органов власти. В Конституции Мексики государство обещает принятие необходимых мер для раздробления латифундий, развития мелкой земельной собственности (ст. 27). Последнее особенно актуально в свете российского Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»8 (в ред. от 28 декабря 2013 г.), напротив, создающего условия для появления таких латифундий на землях сельскохозяйственного назначения. Этот перечень можно продолжить, однако нельзя не выделить главный вывод, который следует из этого достаточно объемного массива конституционных норм: многие экономические вопросы иногда удается решать не на митингах, а посредством референдумов, посвященных принятию Основного закона страны.
Не менее важно и решение на конституционном уровне, казалось бы, чисто отраслевых проблем, являющихся в России предметом острых научных дискуссий. В этом смысле следует выделить проблему приобретения права частной собственности на земельные участки в силу приобретательной давности, получившей (в силу пробела в российском земельном праве) различные толкования в судебной практике и научной доктрине9. Очень просто эта проблема решена в Бразилии на конституционном уровне. В конституции Бразилии отмечается, что для приобретения земельного участка в собственность в силу приобретательной давности (хотя сам по себе этот термин в конституции не используется) необходимо самолично владеть участком не более 50 га не менее 5 лет, извлекать из него доход своим трудом или трудом своей семьи, проживать на нем, и только тогда можно стать его собственником. Но это не должен быть публичный участок (ст. 191).
В зарубежных конституциях часто встречаются правовые конструкции, которые с непривычки просто «режут слух» российскому юристу. В частности, следует привести норму о том, что каждый бутанец является доверительным собственником природных ресурсов и окружающей среды в Королевстве Бутан. Столь же интересно и заверение ст. 5 Конституции Королевства Бутан 2008 г. о том, что 60 % территории Королевства будет занято лесными насаждениями. В Конституции Кении 2010 г. аналогичная задача сформулирована намного скромнее: «поддержание лесного покрова на уровне не менее десяти процентов от общей площади Кении».
Конституция Греции упоминает «частные леса», что традиционно считается неприемлемым для России, хотя, по нашему глубокому убеждению, эффективность природопользования и охраны окружающей среды зависит вовсе не от форм собственности на землю, а от эффективности государственного управления, размеров коррупции и иных подобных факторов. В этом смысле многие нормы зарубежных конституций вызывают неоднозначную оценку и, несомненно, требуют глубокого изучения и осмысления.
Следует отметить в качестве позитивного опыт ряда стран по закреплению в конституциях правового статуса специально уполномоченного органа испол-
нительной власти в области охраны окружающей среды. Так, согласно ст. 84 Конституции Республики Узбекистан 1992 г. таким органом является Государственный комитет республики Узбекистан по охране природы. Такой подход говорит о приоритетности экологических проблем для государства.
Весьма интересно рассмотрение экологических и природоресурсовых вопросов в контексте теории федерализма. В ряде конституций (например, Конституции Бразилии 1988 г.) приводится разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, что представляет большой научный интерес с позиций развития российского конституционного права.
При этом примечательно, что ряд конституций (например, конституция Узбекистана) прямо предусматривают экологическую функцию местного самоуправления, что в России сделано на уровне федерального закона. Не менее интересна и решенная в конституциях ряда зарубежных стран проблема защиты прав коренных малочисленных народов на природные ресурсы. В Конституции России этот вопрос урегулирован довольно фрагментарно, однако обращение к конституциям ряда зарубежных стран позволяет изучить опыт по закреплению прав индейцев на землю и другие природные ресурсы.
В Конституции России вопросам охраны окружающей среды посвящены ст. 36, устанавливающая ограничения прав собственников земельных участков (собственники свободно владеют, пользуются и распоряжаются землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде); ст. 42 о праве каждого человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причинен* ного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Статья 72 ? Конституции РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее а. субъектов законодательство об охране окружающей среды и обеспечении эколо-| гической безопасности. Поэтому после принятия Конституции РФ дальнейшее I формирование экологического законодательства происходит на двух уровнях:
1 Российской Федерации и ее субъектов.
го
| Наряду с предоставлением субъективных прав ст. 58 Конституции РФ воз-
§ лагает на каждого гражданина обязанность охранять природу и окружающую
| среду, бережно относиться к природным богатствам.
2 Если оценивать экологические нормы Конституции России на фоне консти-о туций зарубежных стран, то можно сделать вывод о том, что по содержанию она ж вполне вписывается в ряд конституций конца XX - начала XXI в.
| Большая часть норм конституций субъектов РФ дублирует положения
0 Основного Закона РФ. Вместе с тем в них есть и ряд интересных региональных
1 особенностей. Так, в ст.13 Конституции республики Адыгея упоминаются, на-
0
° ряду с государственной, муниципальной и частной, еще и общественная форма
го
3 собственности, не известная российскому гражданскому праву.
1 Еще больший интерес представляют нормы, учитывающие экологическую | специфику соответствующего региона. В их числе ст. 60 Конституции Республики Алтай, согласно которой землепользователи должны учитывать «своеобразие горной территории республики»; ст. 57 Конституции Республики Бурятия, предусматривающая, что граждане не просто должны беречь окружающую среду, но и бережно относиться к озеру Байкал; в ст.28 Конституции Республики Карелия экологический контроль рассматривается как гарантия обеспечения
186
права на благоприятную окружающую среду; ст. 5 Конституции Республики
Саха (Якутия) гарантирует коллективные права коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы, а ст.100 данной Конституции посвящена вопросам муниципального земельного контроля.
Согласно ст.10 Конституции Республики Хакасия не допускается захоронение экологически вредных отходов производства, доставленных из-за пределов республики; ст.28 Устава Алтайского края предусматривает установление зон чрезвычайной экологической ситуации; ст.32 Устава Пермского края содержит принцип «комфортной, безопасной и экологически благоприятной среды обитания»; ст.19 Устава Брянской области предполагает дополнительные меры поддержки для граждан, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС; ст.96 Устава Владимирской области упоминает внебюджетные экологические фонды и фонды воспроизводства природных ресурсов; в Кемеровской области проводится экологическая паспортизация.
Как и в случаях с конституциями зарубежных стран, в конституциях (уставах) субъектов РФ отображаются специфические особенности региона: регулирование вопросов недро- или лесопользования (включая борьбу с лесными пожарами), дополнительные экономические стимулы для природопользователей, регламентация особо охраняемых природных территорий.
Таким образом, в конституциях зарубежных стран, а также конституциях субъектов РФ мы видим совершенно различный перечень действий и мероприятий, направленных на обеспечение в отдельно взятой стране (регионе) экологической безопасности. На такую различную содержательную сторону нормотворчества влияет не только местоположение той или иной страны, ее историческое, экономическое или культурно-историческое развитие, но и приверженность авторов текстов конституций зарубежных стран различным доктринальным подходам к вопросу о том, какие именно отношения должно регулировать экологическое право. В случае с Российской Федерацией такие доктринальные концепции обобщил А.К. Голиченков, отмечавший, что в узком смысле экологическое право - это система правовых норм и возникающих в процессе их реализации правоотношений, регулирующих общественные отношения по охране окружающей среды; в широком - регулирующие не только названные отношения, но и отношения по использованию и охране природных ресурсов и обеспечению экологической безопасности человека10.
Представляется, что именно этими двумя группами факторов в основном и объясняется существующее многообразие подходов к этому вопросу.
1 См.: Идрисов Р.Ф. Теоретические и правовые проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 11.
2 Бекишева С.Д. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности Республики Казахстан: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Алматы, 2010. С. 9.
3 См., например: РусаковМ.И. Экологическая безопасность современной России (общеправовой анализ): дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006. С. 9.
4 См.: ВелиеваД.С. Конституционно-правовые основы экологической безопасности в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. С. 9-10.
5 См.: Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. № 8/9. С. 118-127.
6 См.: Экологические положения конституций: сборник / под. ред. Е.А. Высторобца. М.; Уфа, 2012.
7 См.: Глухарева Л.И. Права человека в системе теории права и государства: общетеоретические, философско-правовые и методологические проблемы: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 191.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3018; 2013. № 52, ч. 1, ст. 7011.
9 См., например: Ландаков В.Н. Приобретательная давность в гражданском праве России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2011.
10 См.: Голиченков А.К. Понятие, предмет и система экологического права в широком смысле слова. // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. М., 1999. С. 318.
