CC BY
24
Эффективность государственной службы обеспечивает реальное воздействие на социальные, экономические и иные сферы общественной жизни, наполняет содержанием управленческое воздействие на общество, поскольку ни одна норма права, особенно охранительного характера, не будет реализована без соответствующего механизма, элементом которого выступают государственные органы. Будучи одним из элементов системы реализации функций государства, государственная служба представляет собой его неотъемлемый атрибут на всех этапах исторического развития, который выполняет роль «локомотива» для обеспечения «движения» государственного управления [1].
В свою очередь одним из наиболее важных, а зачастую и проблемных аспектов является обеспечение законности функционирования данного института, особенно в условиях построения правового, демократического государства. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России от 25 апреля 2005 года подчеркивалось: «...задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению» [2].
Исторический опыт России нередко давал примеры, когда функционирование государственного аппарата соотносилось с понятием «законность» только в части, касающейся соблюдения интересов самого государства. В тех же случаях, когда достижению его целей «мешали» нормы права, о них либо забывали, либо изменяли их. Однако формирование правовой основы функционирования государственной службы является насущным, актуальным и широко обсуждаемым общественностью вопросом и в настоящее время, причем не только в России, но и во всем мире. Учитывая, что законодательство, по сути, формируется самими государственными органами, зачастую без непосредственного участия населения, то особое значение приобретают общественные институты, оказывающие влияние на создание нормативной базы. Следует подчеркнуть, что в России они пока недостаточно развиты, однако положительные тенденции отметить можно. Это и активная деятельность Общественной палаты, и примеры публичного обсуждения законопроектов, например Федерального закона «О полиции». Констатируем тот факт, что определенное влияние на формирование законодательства такие институты оказывают, а учитывая их сугубо демократический характер, активное использование таких форм участия общественности в государственном управлении является перспективным направлением развития российской государственно-правовой системы.
Между тем формирование правовой основы государственной службы не является единственным проблемным аспектом, влияющим на ее эффективность. Крайне важны строгая и неукоснительная реализация принятых норм, соблюдение государственными служащими всех правил, требований и ограничений при осуществлении государственного управления. Данным аспектам в последнее время уделяется особое внимание, и, в первую очередь, речь идет именно о правоохранительной службе. Большинство последних изменений законодательства в данной сфере связаны именно с вопросами коррупции, законности, дисциплины на службе.
Конкретную реализацию политика Президента РФ в сфере реформирования государственной службы на данный момент нашла в Указе Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)"», принятом в целях совершенствования системы государственной службы Российской Федерации, повышения результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих [3].
Требует особого внимания реализация задач указанной выше Программы, связанных с обеспечением законности, дисциплины и противодействием коррупции в государственных органах. А именно - разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции, развитие механизма предупреждения коррупции, выявление и разрешение конфликта интересов на государственной службе; разработку механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода
государственного служащего с государственной службы; разработку процедуры, обеспечивающей проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны государственных служащих; совершенствование механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»; совершенствование работы, направленной на приоритетное применение мер по предупреждению коррупции и борьбе с ней на государственной службе; создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества.
В последние годы принят и введен в действие целый ряд нормативных документов, связанных с реализацией данных задач. Речь идет о таких актах, как Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции», Указ Президента РФ от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции"», Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы», Указ Президента РФ от 16 июля 2009 года № 814 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" и в общие принципы, утвержденные этим Указом», Указ Президента РФ от 3 марта 2007 года № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», Указ Президента РФ от 18 мая 2009 года № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей», Указ Президента РФ от 18 мая 2009 года № 561 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования» (с изменениями от 12 января 2010 г.). Следует также отметить и Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-Ф3 «О полиции».
Однако отметим, что в ряде случаев отсутствует согласованность между данными документами, а также недоработанность некоторых положений законодательства.
Например, при установлении запрета для государственного служащего занимать определенные должности в коммерческих организациях после прекращения государственной службы. В частности, гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативно-правовыми актами Российской Федерации (Указ Президента РФ от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции"»), в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативно-правовыми актами Российской Федерации. Гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при
заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы.
Однако административная ответственность за нарушение данных норм устанавливается лишь в отношении работодателя, для самого же государственного служащего это влечет только прекращение трудового договора. В частности, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ дополнен ст. 19.29 следующего содержания: Привлечение к трудовой деятельности государственного или муниципального служащего (бывшего государственного или муниципального служащего), замещающего (замещавшего) должность, включенную в перечень, установленный нормативно-правовыми актами Российской Федерации, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции», влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от двадцати до пятидесяти тыс. рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без юридического образования, - от двадцати до пятидесяти тыс. рублей; на юридических лиц - от ста до пятисот тыс. рублей.
В соответствии с Письмом Минздравсоцразвития РФ от 24.04.2009 № 3854-17 «О реализации отдельных положений законодательства о противодействии коррупции» в настоящее время федеральными органами исполнительной власти осуществляются разработка и согласование соответствующих проектов нормативных правовых актов, до принятия которых ч. 4 ст. 12 Федерального закона № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» не применяется, а, соответственно, реализация административно-правовой нормы о привлечении к ответственности невозможна.
Следует также отметить такое понятие, как «конфликт интересов», отраженное в целом ряде нормативных актов, в частности, ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», а также ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе». Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.
Под личной заинтересованностью в данном случае понимается возможность получения государственным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для государственного служащего, членов его семьи, а также для граждан или организаций, с которыми он связан финансовыми или иными обязательствами. В данном положении спорным является ограничение понятия «личная заинтересованность» исключительно имущественными интересами, которое не учитывает иные личные мотивы государственного служащего, способные оказать влияние на реализацию им своих полномочий (например, вражда, неприязнь, любовь, дружба).
Многие авторы, занимающиеся исследованием вопросов государственной службы, указывают на необходимость более четкого регулирования вопросов дисциплинарной ответственности государственных служащих, вплоть до принятия дисциплинарного кодекса. Можно согласиться с мнением ряда авторов о необходимости создания общих для всех категорий государственных служащих процедур привлечения к дисциплинарной ответственности. Например, С.А. Шушпанов предлагает законодательно закрепить обязательные признаки должностного проступка государственного служащего в целях его разграничения от других правонарушений, классифицировать их по степени тяжести, обосновывает необходимость принятия федерального закона, устанавливающего дисциплинарную ответственность за проступки, порочащие честь государственного служащего, распространяющегося на все категории государственных служащих [4]. Е.В. Климкина предлагает принять кодекс о дисциплинарных проступках государственного гражданского служащего России [5].
Можно констатировать, что в рамках государственной службы привлечение к дисциплинарной ответственности зачастую урегулировано достаточно обтекаемо, отсутствует даже понятие дисциплинарного проступка, что предполагает широкие полномочия руководителя при реализации данных норм. Законодательство достаточно четко описывает понятие, составы дисциплинарных нарушений, порядок проведения служебных проверок, соответствие проступка и взыскания. В частности, Федеральным законом от 22.07.2010 № 156-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» введено следующее: «Нарушением сотрудником органов внутренних дел служебной дисциплины признается виновное действие (бездействие), повлекшее за собой нарушение законодательства Российской Федерации, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего распорядка органа внутренних дел (подразделения) либо выразившееся в несоблюдении требований к служебному поведению или в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов, распоряжений и указаний прямых начальников и непосредственного начальника, если за указанное действие (бездействие) законодательством Российской Федерации не установлена административная или уголовная ответственность» [6].
Кроме того, дается более четкая регламентация решения вопроса отнесения дисциплинарного проступка к категории «грубых нарушений служебной дисциплины», предусматривающих возможность увольнения сотрудника, перечисляются такого рода нарушения. Кроме того, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации уже содержало достаточно детализированную процедуру привлечения к дисциплинарной ответственности.
Подводя итог, отметим определенные усилия государства по обеспечению законности и дисциплины при функционировании института государственной службы, положительные сдвиги в данном направлении, однако укажем и на наличие определенных проблем как в законодательном регулировании этих вопросов, так и в их реализации.
