CC BY
183Плотников Святослав Игоревич Университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА) Институт прокуратуры Россия, Москва Plotnikov svyat@mail.ru Plotnikov Svyatoslav Igorevich Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Institute of Prosecution Russia, Moscow
ОБЪЕКТИВНАЯ СТОРОНА ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ДОЛЖНОСТНЫМИ
ПОЛНОМОЧИЯМИ Аннотация: в рамках данной работы исследуется объективная сторона злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ). Поскольку данный состав преступления является материальным, с объективной стороны он характеризуется наличием общественно-опасного деяния, общественно-опасных последствий, причинной связью между общественно-опасным деянием и общественно опасными последствиями. В работе рассматриваются данные признаки исходя из положения, закрепленных в Уголовном кодексе Российской Федерации во взаимосвязи с разъяснениями Пленума Верховного Суда России и сложившейся судебной практикой. В работе отмечаются проблемы правоприменительной практики, связанные с характеристикой общественно-опасных последствий.
Ключевые слова: злоупотребление должностными полномочиями, статья 285 Уголовного кодекса Российской Федерации, должностное лицо, общественно опасные последствия, существенное нарушение прав и свобод граждан.
УДК 343.35
THE OBJECTIVE SIDE OF POWER ABUSE
501
Annotation: within the framework of this work, the objective side of the abuse of official powers is investigated (Article 285 of the Criminal Code of the Russian Federation). Since this corpus delicti is material, from the objective point of view it is characterized by the presence of a socially dangerous act, socially dangerous consequences, a causal link between a socially dangerous act and socially dangerous consequences. The paper examines these signs based on the provisions enshrined in the Criminal Code of the Russian Federation in conjunction with the clarifications of the Plenum of the Supreme Court of Russia and the established judicial practice. The paper notes the problems of law enforcement practice related to the characteristics of socially dangerous consequences.
Key words: abuse of office, article 285 of the Criminal Code of the Russian Federation, official, socially dangerous consequences, significant violation of the rights and freedoms of citizens
Злоупотребление должностными полномочиями является материальным составом преступления. Таким образом, исходя из теории материального состава можно сделать вывод, что объективная сторона преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации [1], характеризуется наличием:
а) общественно-опасного деяния, заключающегося в использовании должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы в соответствующем органе публичной власти;
б) общественно-опасных последствий, выражающихся в существенном нарушении прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства, тяжких последствий (ч. 3 ст. 285 УК РФ);
в) причинной связью между общественно-опасным деянием и общественно опасными последствиями.
Общественно-опасное деяние. Часть 1 ст. 285 УК РФ гласит, что под злоупотреблением должностными полномочиями понимается использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.
Важно отметить существенно различие в отличие от УК РСФСР 1922, 1926, 1960 гг. Так, ранее данное преступление именовалось как «злоупотребление властью и служебным положением» («злоупотребление властью» по УК РСФСР 1922 г.). Теперь же в соответствии с УК РФ данное преступление именуется как «злоупотребление должностными полномочиями». В чем коренное отличие и значение для практики преобразования дефиниции данного уголовно наказуемого деяния? Оно заключается в том, что отныне для квалификации деяния, совершенного лицом, всегда необходимо устанавливать конкретные полномочия, которыми оно обладало с указанием на соответствующий правовой акт, должностную инструкцию. В случае, если в данных актах не имелось подобное полномочие представляется невозможной квалификация данного деяния по ч. 1 ст. 285 УК РФ. Так, в каждом судебном постановлении является необходимы указание на конкретные должностные полномочия подсудимого и факт того, что он находился при их исполнении. Указания лишь на наличия «служебного положения является недостаточным.
Например, в приговоре о злоупотреблении должностными полномочиями со стороны главы Шастовского сельсовета Варгашинского района Курганской области указывается на факт вступления ее в должность на основании протокола Избирательной комиссии Ш. сельсовета Варгашинского района Курганской области «О результатах выборов Главы от 16.11.2018», решения комиссии № 31 от 16.11.2018 г. «О результатах выборов 16.11.2018» и распоряжения Главы Шастовского сельсовета Варгашинского района
Курганской области от 16.11.2018 № 54-р «О вступлении в должность Главы Шастовского сельсовета». А также указываются конкретные должностные полномочия, предусмотренные Федеральным законом от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], Уставом Шастовского сельсовета и иными актами [7]. То есть, указывается акты, указывающие на факт вступления ее в должность и наделяющие определенными полномочиями, соответствующими указанной должности.
В приговоре Пачелмского районного суда Пензенской области от 6 ноября 2020 г. по делу № 1-42/2020 также указывается, что подсудимый с 29 марта 2016 года в соответствии с приказом начальника УМВД России по Пензенской области № 57 л/с от 29 марта 2016 года занимал должность начальника отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации по Пачелмскому району и согласно Федеральному закону от 07.02.2011 года № 3-Ф3 «О полиции» [3], Положением об Отделении Министерства внутренних дел Российской Федерации по Пачелмскому району, утвержденному приказом начальника УМВД России по Пензенской области № 1759 от 09 октября 2017 года, приказом начальника УМВД России по Пензенской области № 187 от 07 февраля 2020 обладал должностными полномочиями по регистрации сообщений о преступлениях, осуществлению в соответствии с подведомственностью проверок сообщений о преступлениях, принятия по таким сообщениям мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации, возбуждению уголовных дел и иными [6].
Должностными полномочиями являются права и обязанности лица, которыми оно наделяется законом. Следовательно, использование должностного полномочия следует признать лишь то действие должностного лица, которое осуществляется им в рамках своей служебной компетенции, которая возложена на него соответствующими нормативными правовыми
актом, и поэтому, допущенного к выполнению функций в связи с занимаемой должностью. Совершение деяния, которые не входил в круг прав и обязанностей не может быть квалифицировано по ч. 1 ст. 285 УК РФ, а подлежит квалификации по ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий). Должностное полномочие должностного лица определяется законом или другим нормативно-правовым актом, который имеет статус закона. Должностная инструкция либо ведомственный приказ содержат порядок, а также процедуру выполнения должностным лицом условий закона и конкретизацию конкретных полномочий конкретного должностного лица.
Например, согласно п. 5 ч. 1 ст. 12 Федеральному законом от 07 февраля 2011 года № 3-Ф3 «О полиции» на полицию возлагается обязанность обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах. В то же время во исполнения указанного положения принят Приказ МВД России № 1022, Минтранса России N 487 от 27.12.2013 «Об утверждении Инструкции по организации работы нарядов полиции линейных управлений (отделов) МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и работников локомотивных и поездных бригад по обеспечению правопорядка в поездах дальнего следования и пригородного сообщения», которые содержит конкретный порядок исполнения данного полномочия со стороны органов полиции [4].
Как известно преступление совершается в форме действия, либо же бездействия. Некоторое время в науке уголовного права обсуждался вопрос о возможности злоупотребления должностными полномочиями путем бездействия. Некоторые авторы писали о необходимости законодательной конкретизации возможности квалификации рассматриваемого преступления, предусматривая его совершение как путем действий, так и путем бездействия в
ч. 1 ст. 285 УК РФ [15, с. 41]. Однако это представляется излишним, поскольку соответствующее разъяснение дано Пленумом Верховного Суда России. Так, согласно п. 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" (далее - постановление Пленума Верховного Суда РФ №19) ответственность по статье 285 УК РФ наступает также за умышленное неисполнение должностным лицом своих обязанностей в том случае, если подобное бездействие было совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, объективно противоречило тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями, и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства [5]. Так, чтобы вменить бездействие как уголовно-наказуемое поведение, нужно выяснить, что из обязательных предписаний лицо должно было исполнить, а также входит ли выполнение несовершенного действия в компетенцию этого лица и была ли возложена обязанность его исполнения и была ли у этого лица фактически возможность для совершения действия, ожидаемого от него. Лишь если имеется совокупность данных условий тогда, может быть решен поставленный вопрос о бездействии должностного лица.
Например, приговором Можгинского районного суда установлено, что у должностного лица, обвиняемого в совершении преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 285 УК РФ и ч. 1 ст. 290 УК РФ, находящегося по месту работы в целях незаконного обогащения и личной наживы возник преступный умысел на злоупотребление должностными полномочиями и получение лично от Ч.Г.Я. денег в качестве взятки за совершение в пользу последнего незаконных действий, а именно за предоставление ему в нарушение
требований лесного законодательства Российской Федерации разрешения на рубку сухостойной древесины и за бездействие, то есть за сокрытие факта неправомерной рубки [8].
Характеризуя первый признак объективной стороны данного преступления - общественно опасное деяние, следуют также отметить следующее. Уголовный кодекс РФ не дает более подробного разъяснения, что следует понимать под использованием должностным лицом своих полномочий. Тем не менее общее разъяснение дается Верховным Судом России. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ №19 под использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы следует понимать совершение действий (либо бездействие), которые хотя и были непосредственно связаны с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями (п. 15). То есть Пленум Верховного Суда выделил следующие критерии данного общественно-опасного деяния.
Во-первых, действия, совершаемые лицом связаны с осуществлением его прав и обязанностей, закрепленных в соответствующем нормативном акте и должностной инструкции, утверждаемой соответствующим органом публичной власти. Данное положение является важным при разграничении с составом преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ (превышения должностных полномочий). Как отмечает В.В. Кунц, это является определяющим, чтобы понимать, в каких пределах дозволенного обвиняемый действовал законно, а в каких пределах дозволенного законом — проявил нарушение закона [12, с. 27].
Во-вторых, отсутствие служебной необходимости. То есть, отсутствовали фактические обстоятельства, в соответствии с которыми лицо было бы обязано предпринять предусмотренные законодательством меры реагирования.
В-третьих, противоречие общим требованиям и задачам, предъявляемому к соответствующему органу публичной власти. Как отмечает Давитадзе М.Д., совершение деяния вопреки интересам службы — это, прежде всего, его противоправность. Любое должностное преступление нарушает определенные правовые предписания. При этом само деяние формально может определяться в рамках служебных полномочий [11, с. 115]. Помимо «общеправовых» целей, связанных с обеспечением законности, верховенства права, реализация положений о демократическом, правовом государстве необходимо также устанавливать цели и задачи конкретного и соответствующего органа публичной власти. Какое бы ни было должностное преступление оно всегда нарушает конкретное правовое предписание, однако деяние формально и осуществляется в рамках должностного полномочия, но при этом нарушается закон или если есть противоречия при выполнении действия общим задачам или же требованиям, которые предъявляются к определённому государственному органу либо органу местного самоуправления, их назначениям, принципам или методам, за счет которых они функционируют, процедуре, при которой принимаются решения.
В-четвертых, противоречие целям, для которых лицо наделялось соответствующими полномочиями.
Также как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы следует рассматривать протекционизм, под которым понимается незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровительство по службе, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности. (п. 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ №19).
Например, приговором Октябрьского районного суда г. Улан-Удэ установлено, что Бабаринов Б.В., являясь должностным лицом, постоянно осуществляющим функции представителя власти и выполняющим организационно-распорядительные функции в государственном органе, стремясь избежать проведения служебной проверки отделом собственной безопасности МВД по Республике Бурятия в отношении подчиненного ему работника, из протекционизма по отношению к Ю., в ходе телефонного разговора, в нарушение вышеуказанных положений, законов и ведомственных актов, дал оперативному дежурному ОВД по Тункинскому району Ш. и ответственному от руководства ОВД Д. указание не регистрировать сообщение о происшествии с участием Ю. в КУСП. Оперативный дежурный ОВД по Тункинскому району Ш., исполняя указание начальника ОВД по Тункинскому району Бабаринова Б.В., не зарегистрировал в КУСП сообщение о ДТП с участием Ю [9].
Общественно-опасные последствия. Касательно общественно опасных последствий уголовным законом предусмотрено, что для квалификации деяния по ст. 285 УК РФ (за исключением ч. 3 ст. 285 УК РФ) необходимо наличие общественно опасных последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Данное положение является крайне важным, в связи с чем в постановлении Пленума Верховного Суда РФ №19 и предписывается необходимость и обязанность для судов по делам о злоупотреблении должностными полномочиями выяснять и указывать в приговоре, какие именно права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства были нарушены, и находится ли причиненный этим правам и интересам вред в причинной связи с допущенным должностным лицом нарушением своих служебных полномочий.
Кроме того, важно отметить, что законодателем используется оценочный критерий, а именно «существенность» причиненного вреда. В литературе сделан вывод, что обозначение преступного вреда с помощью оценочных понятий направлено на придание нормам права гибкости и способности регулировать динамично изменяющиеся общественные отношения, обеспечивая, с одной стороны, универсальность применения уголовно-правовых норм [13, с. 85]. Однако это, безусловно, делает неясными, лишенными определенности рамки преступных и непреступных форм поведения и дает настолько широкую свободу правоприменителям, что они вынуждены в своей практической деятельности подменять законодателя и самостоятельно решать вопрос о пределах криминализации деяний [10, с. 51].
Тем не менее общее разъяснение содержится в разъяснениях Пленума Верховного Суда РФ. Так, под существенным нарушением прав граждан или организаций в результате злоупотребления должностными полномочиями или превышения должностных полномочий следует понимать нарушение прав и свобод физических и юридических лиц, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией Российской Федерации. Например, права на уважение чести и достоинства личности, личной и семейной жизни граждан, права на неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также права на судебную защиту и доступ к правосудию, в том числе права на эффективное средство правовой защиты в государственном органе и компенсацию ущерба, причиненного преступлением, и др. Например, если в процессе злоупотребления должностными полномочиями должностными лицами жилищного комитета местной администрации отказано в предоставлении жилья взамен признанного непригодным для проживания необходимо указать, что таким образом нарушается его право на жилище.
Под нарушением законных интересов граждан или организаций в результате злоупотребления должностными полномочиями или превышения должностных полномочий следует понимать, в частности, создание препятствий в удовлетворении гражданами или организациями своих потребностей, не противоречащих нормам права и общественной нравственности (п. 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ №19). Существенное нарушение охраняемых законом интересов общества или государства может выражаться в подрыве авторитета органов власти, подрыве нормальной деятельности государственного (муниципального) органа, например, органов дознания и предварительного следствия по своевременному и полному раскрытию преступлений, создании значительных помех и сбоев в работе государственных и муниципальных структур, сокрытии тяжких преступлений и т. п.
При оценке существенности вреда необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного вреда и т.п.
Как отмечает ряд авторов анализ указанных положений показывает, что, несмотря на достаточную конкретность толкования указанного понятия (посредством приведения примерного перечня прав и законных интересов, которые могут быть нарушены, конкретизации признаков, по которым можно оценить их нарушение как существенное), в нем обобщены и перечислены лишь некоторые признаки, позволяющие оценивать причиненный вред как существенный. На практике следователи при нередко указывают на их наличие формально, в связи с чем у судов появляются основания для прекращения уголовного преследования, так как фактически общественно опасные последствия не установлены [14, с. 28]. Однако их изменение представляется
непростым и не столь необходимым. Для недопущения «формального исследования» общественно опасных последствий следует совершенствовать прежде всего правоприменительную практику посредством усиления надзора за органами предварительного расследования органами прокуратуры Российской Федерации, поскольку зачастую следователи в должной мере не анализируют реальность последствий, вызванных совершением уголовного наказуемого деяния предусмотренного ч. 1 ст. 285 УК РФ. Необходимо указывать конкретно какие конкретно права и законные интересы граждан, организаций, интересы общества и государства были нарушены.
Причинная связь. Третьим обязательным признаком объективной стороны злоупотребления должностных полномочий является причинная связь между деянием и наступившим общественно опасным последствием. В науке уголовного права применяется теория «необходимого причинения», автором которой является известный ученый-юрист А.А. Пионткоский.
Такова уголовно-правовая характеристика объективной стороны злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ). Можно сделать следующие выводы.
Во-первых, существуют определенные проблемы, которые складываются в правоприменительной практике. Как правило они связаны с формальным подходом следователей к исследованию общественно опасных последствий рассматриваемого уголовно наказуемого деяния. Это связано отчасти с большой загруженностью должностных лиц органов предварительного следствия и в некоторых случаях отсутствием должного контроля со стороны руководителя следственного органа и надзора, осуществляемого органами прокуратуры.
Во-вторых, на практике порой возникают проблемы квалификации со смежным составом, а именно превышением должностных полномочий (ст. 286 УК РФ). Главным критерием отличия в данном случае является анализ
полномочий конкретного должностного лица. Так в случае, если он действовал в пределах прав и обязанностей, регламентированных соответствующим актом, то имеет место злоупотребление. Если же лицо осуществило действие (бездействие), не входящие в круг его полномочий и явно выходящих за его пределы. Так, например, если сотрудник полиции при задержании подозреваемого применил «спецсредства» при отсутствии сопротивления последнего, вследствие чего последнему причинен вред здоровью, то данное действие надлежит квалифицировать по ст. 286 УК РФ.
В-третьих, злоупотребление должностными полномочиями, как правило, квалифицируют по совокупности с иными составами преступлений, поскольку в ходе их совершения совершаются иные уголовно наказуемые деяния.
Список литературы:
1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3 // Собрание законодательства РФ, 17.06.1996, № 25, ст. 2954.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822
3. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О полиции» // Российская газета, № 25, 08.02.2011.
4. Приказ МВД России № 1022, Минтранса России № 487 от 27.12.2013 «Об утверждении Инструкции по организации работы нарядов полиции линейных управлений (отделов) МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и работников локомотивных и поездных бригад по обеспечению правопорядка в поездах дальнего следования и пригородного сообщения» (Зарегистрировано в Минюсте России 31.01.2014 № 31192) // Российская газета, N 34, 14.02.2014.
5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями
и о превышении должностных полномочий» // Российская газета, № 207, 30.10.2009.
6. Приговор Пачелмского районного суда Пензенской области от 6 ноября 2020 г. по делу № 1-42/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
7. Приговор Варгашинского районного суда Курганской области от 25 ноября 2020 г. по делу № 1-86/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
8. Приговор Можгинского районного суда Удмуртской республики от 7 октября 2020 г. по делу № 1-358/2020 // «СПС КонсультантПлюс».
9. Приговор Октябрьского районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 9 июня 2018 г. по делу № 1-259/2018
10. Анисимова И.А. Уголовно-правовое значение преступного вреда: Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2008. С. 232.
11. Давитадзе М.Д. Злоупотребление должностными полномочиями // Вестник Московского университета МВД России. 2019. №5. С. 114-121
12. Кунц В.В. Злоупотребление должностными полномочиями // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. 2020. №2. С. 2730.
13. Скрипченко Н.Ю., Ситников А.В. Существенный вред как признак должностных преступлений // Уголовное право. 2017. № 1. С. 84-89.
14. Утина М.И. Объективные признаки злоупотребления должностными полномочиями // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2018. №4 (45). С. 78-84
15. Щербакова Н.С. Некоторые проблемы квалификации злоупотребления должностными полномочиями // Научные исследования. 2016. №2 (3). С. 40-43.
