CC BY
19ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА
УДК 349.6
ОБ УПРАВЛЕНИИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
Кадимова М.Ш., доцент кафедры гражданского процесса
Дагестанского государственного университета, к.ю.н.
E-mail: [email protected]
Статья посвящена вопросам управления в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, анализируется внесенные изменения в Закон об охране окружающей среды по осуществлению экологического надзора.
Ключевые слова: Охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, государственное управление, контроль, надзор.
ABOUT ADMINISTRATION IN THE SPHERE OF ENVIRONMENTAL PROTECTION AND EFFICIENT USE OF NATURAL RESOURCES
Kadimova М. Sh., the senior lecturer of chair of civil law and process
The article is devoted to the matters of administration in the sphere of environmental protection and making use of natural resources; changes brought in the Low on environmental protection to exercise ecological supervision is analyzed by the author.
Key words: Environmental protection, natural resource management, public administration, monitoring, supervision.
Государственное управление - сложный термин, неоднозначно трактуемый в юридической литературе. Управление рассматривается как в широком, так и в узком понимании.
В широком смысле «государственное управление» означает (деятельность органов государственной власти, причем не только исполнительной, но и других ветвей власти, поскольку каждая из них так или иначе вносит «лепту» в управление социально-экономическим развитием общества.
Экологическое управление является составной частью государственного управления социально-экономическим развитием страны. Как отмечает М.М. Бринчук, управление природопользованием и охраной окружающей
среды представляет собой совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства.
Субъектами государственного
экологического управления, т.е. органами, наделенными административно-властными
полномочиями, выступают органы исполнительной власти, а в некоторых случаях и органы местного самоуправления.
Задачами регионального и местного уровня государственного управления являются построение экологически обоснованной хозяйственной конструкции применительно к конкретным природным и социальноэкономическим условиям региона, а также
решение уже существующих конфликтов в системе «общество-природа».
Управление охраной окружающей среды осуществляется в рамках реализации экологических функций государства, в том числе для решения экологических задач, стоящих перед обществом, и зависит от эффективности реализации полномочий органов государственной власти.
Эффективность экологического
управления всегда была невысокой. Это объяснялось рядом причин:
- в частности, в управлении преобладал отраслевой принцип, т.к. большая часть рычагов воздействия на субъекты природопользования концентрировалась в различных министерствах и ведомствах;
- нормы экологического
законодательства в большой степени ориентированы на потребление природных ресурсов и в меньшей степени на охрану окружающей среды и отдельных ее объектов;
- в действующем экологическом законодательстве имеют место дублирование и противоречия;
- отсутствие четкого разграничения полномочий между органами субъектов РФ и Российской Федерацией и иные.
Законодательство, регулирующее
общественные отношения, связанные с использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды, в соответствии с
Конституцией Российской Федерации,
находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, что позволяет субъектам иметь свое законодательство.
Характеризируя региональное
экологическое законодательство, С.А.
Боголюбов выделяет три возможных направления:
- субъекты РФ не принимают
собственных законов, поскольку принятие законов их право, а не обязанность;
- они как бы «ратифицируют» своими актами действие на своей территории законов Российской Федерации;
- субъекты РФ принимают собственные
законы;
В настоящее время экологическое законодательство субъектов Российской Федерации различно. Если обратиться к законодательству Республики Дагестан, то можно найти в нем признаки всех
вышеуказанных направлений. К примеру, 29
июля 1992 года в республике был разработан и принят Закон РД «Об охране окружающей природной среды», который 28 марта 2002 года был признан утратившим силу. На протяжении последующих десяти лет по настоящее время в республике не был принят новый закон в данной сфере.
Непринятие нового республиканского закона «Об охране окружающей среды» в данной отрасли объясняется тем, что принятие данного нормативного правового акта является правом, а не обязанностью субъектов РФ. К тому же следует отметить, что республиканский законодатель должен ориентироваться на принятие лишь тех законодательных актов, необходимость принятия которых вызывается недостаточным регулированием определенной сферы общественных отношений в области охраны окружающей среды и
природопользования, а также региональными особенностями субъекта Российской Федерации.
Важным направлением деятельности органов государственного управления в области охраны окружающей среды и
природопользования является - государственный экологический надзор.
Контроль и надзор, являются важным направлением деятельности органов
государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования [1, с. 56].
В связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ» (далее - 242-ФЗ), были внесены изменения в ряд законодательных актов в сфере осуществления государственного контроля (надзора).
Данным федеральным законом были внесены существенные изменения в следующие нормативные правовые акты в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
В части замены термина «контроль» на «надзор», в частности в Земельном кодексе Российской Федерации, земельный контроль заменен на земельный надзор, в области осуществления охраны и рационального использования водных объектов,
регламентируемого Водным кодексом
Российской Федерации, контроль за рациональным использованием водных объектов «водный контроль» заменен на «водный надзор», применительно к охране и использованию лесов, в Лесном кодексе РФ «лесной контроль» заменен на «надзор», а понятие лесного контроля сохранено лишь на муниципальном уровне, применительно к полномочиям органов местного самоуправления в сфере лесных отношений, в области регулирования градостроительной деятельности, регламентируемого Градостроительным
кодексом Российской Федерации -«градостроительный контроль» заменен на «надзор в области градостроительной деятельности».
Касательно головного природоохранного акта в сфере охраны окружающей среды и природопользования Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды», «ранее
регламентированное им понятие «экологический контроль» заменено на «экологический надзор», а функция контроля сохраняется лишь на производственном и общественном уровнях.
В сфере осуществления охраны особо охраняемых природных территорий,
регулируемой Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», осуществление функции «контроля» в данной сфере также заменено «надзорной» составляющей. Применительно к охране объектов животного мира, в рамках Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», также полномочие по «контролю» заменено на «надзорное полномочие» в данной сфере.
В области обращения с отходами производства и потребления, регулируемого Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» контрольные функции также заменены на надзорные. Касательно сферы охраны атмосферного воздуха, в Федеральном законе от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», полномочие по «контролю за охраной атмосферного воздуха» изменено на «надзорное полномочие» в данной сфере.
Применительно к осуществлению охраны и сохранению водных биологических ресурсов, в рамках Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и
сохранении водных биологических ресурсов», категории «контроль» и «надзор», сохранены в тождественном правовом значении и не изменены.
В области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контрольно-надзорных функций, регламентируемого Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», вышеуказанные
правовые понятие также не изменены и используются в тексте закона в идентичном значении «контроль (надзор)».
Замена термина «контроль» на «надзор» в законодательстве, на наш взгляд, вызывает их неоднозначное понимание и трактовку, что создает, в свою очередь, определенные сложности в реализации норм природоохранного законодательства ввиду того, что именно контроль и надзор являются инструментами осуществления государственно-властных
полномочий, возложенных на органы
государственной власти в сфере охраны
окружающей среды и природопользования [2, 3.]
Ранее в российском законодательстве
существовала единая контрольно-надзорная функция и не имело место разделение функций «контроля» и «надзора». В настоящее время вносимые изменения в действующее законодательство свидетельствуют о
постепенном переходе от контрольно-надзорных полномочий к разрозненным полномочиям -функциям контроля и надзора. В контрольной деятельности присутствует надзор, а надзор содержит элементы контроля, будучи нередко его первоначальным этапом.
В действующем законодательстве Российской Федерации, отсутствуют
определение и четкие критерии разграничения терминов «контроль» и «надзор», следствием чего является использование в нормативных правовых актах этих терминов как тождественных или различных.
На сегодняшний день законодатель отказался от вышеуказанного правового термина, как было сказано выше, заменив его на законодательном уровне на термин «государственный экологический надзор».
Согласно статье 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» под
«государственным экологическим надзором» понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами,
индивидуальными предпринимателями, их
уполномоченными представителями.
В данном законодательном акте
используется термин «экологический надзор», который не находит отражения в иных
нормативных правовых актах федерального и регионального уровней, регулирующих
отношения в данной сфере. В частности, в Кодексе РФ «Об административных правонарушениях» применительно к
административно-правовой сфере в целом и к сфере охраны окружающей среды и природопользования используется термин «контроль», что, в свою очередь, является следствием несовершенства несоответствия одних правовых норм иным, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов.
При осуществлении контроля и надзора возможно использование одинаковых процедур (например проверок). Их единство обнаруживается в деятельности существующих на настоящий момент федеральных надзорных служб, которые фактически осуществляют контроль, являясь надзорными органами.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что надзор является особой специфической разновидностью контроля, направленной на обеспечение соблюдения законности, в связи с чем представляется необходимым дифференцировать контроль и надзор (и соответствующие полномочия органов, их осуществляющих) в рамках единой контрольно-надзорной функции.
Контрольно-надзорную деятельность необходимо охарактеризовать в качестве неотъемлемой функции государственного аппарата, фактически осуществляемой всеми органами государственной власти в различных формах, соответствующих их природе. Эта функция по общему правилу осуществляется исключительно в пределах компетенции и в процессуальном порядке, установленных
законом или иным нормативным правовым актом.
Правовые основы осуществления контрольно-надзорной функции
государственной власти в России представляют собой совокупность юридических норм, закрепленных в Конституции, конституционном и развивающем его отраслевом законодательстве, регулирующих контрольную и надзорную деятельность органов государственного аппарата всех ветвей власти, включая органы государства со специальной компетенцией.
В ходе надзора, как правило, не предусматривается вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа (должностного лица). Особенностью компетенции надзорных органов является наличие специальных правомочий, не связанных с подчиненностью контролируемых органов (субъектов управления), что, заметим, характерно и для органов, осуществляющих надведомственный (внешний) контроль.
Суть деятельности надзорных органов проявляется, как было отмечено выше, в выявлении нарушения законности действий, но не в привлечении к ответственности собственными силами, ибо привлечь к административно-правовой ответственности в сфере охраны окружающей среды и природопользования правомочны лишь те органы исполнительной власти, которые в соответствии с действующим законодательством являются контрольными и обладают функцией контроля в отношении поднадзорного субъекта управления.
Органами контроля фактически являются (и так они должны называться) все ныне действующие федеральные службы, а также все другие государственные органы, которые вправе при осуществлении проверок непосредственно вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных структур (ограничивать, приостанавливать либо прекращать их деятельность) и самостоятельно привлекать правонарушителей (юридических и физических лиц) к юридической ответственности. Надзорные полномочия в полном объеме следует признать только за прокуратурой, как единственным органом государственного надзора (причем высшего).
Поэтому целесообразно внести изменения в законодательство в части уточнения
(в дальнейшем - точного использования) таких понятий, как «контроль» и «надзор», и переименования контролирующих органов, например, Федеральная служба по контролю (но не по надзору) в той или иной сфере.
Перечисленные признаки надзора говорят о том, что надзор является самостоятельной функцией, элементом управления и отличается от понятия «контроль». Для контроля, в отличие от надзора, характерно то, что он не ограничивается только кругом вопросов, связанных с соблюдением
обязательных предписаний. Контрольные органы устанавливают не только то, было ли нарушено действующее законодательство, но и, как правило, то, насколько правильно, своевременно, целесообразно и эффективно были использованы подконтрольными органами предоставленные полномочия. Природа, место и роль субъекта, осуществляющего контрольные функции, являются главными критериями, при помощи которых определяются цели, задачи, объем, формы, методика (технология) контроля.
Исходя из вышеизложенного,
проанализировав правовую природу терминов «контроль» и «надзор», можно сказать, что правовая природа вышеуказанных терминов различна и сводить их к тождественным и синонимичным понятиям неправильно ввиду того, что внесение изменений в действующее природоохранное законодательство в части замены «контроля» на «надзор», которое является, якобы, терминологической заменой понятий и не влечет изменение функциональной нагрузки, является не совсем правильным. Так как процессуальным законодательством, в частности КоАП РФ, в зависимости от наличия либо отсутствия у государственных органов «контрольных» либо «надзорных» функций, закреплены различные правовые механизмы и порядок привлечения к административноправовой ответственности в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Замена вышеуказанных понятий без изменения функциональной нагрузки и содержания полномочий того или иного государственного органа не является правильным, что может, внеси путаницу в действующее экологическое законодательство, неверное разграничение и исполнение возложенных на те или иные государственные органы полномочий в области
охраны окружающей среды и рационального
природопользования.
Литература
1. Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная
функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Дис... канд. юрид. наук. -М., 2009.
2. Колбасов О.С. Экология: политика - право.
- М.: Наука, 1976.
3. Петров В.В. Экология и право; правовая охрана природы в СССР: Учебник. М.: Юрид. лит., 1984.
4. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
5. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.
6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 // "Собрание законодательства РФ", 29.10.2001, № 44, ст. 4147.
7. Кодекс РФ об административных
правонарушениях от 30.12.2001 г. //
Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
8. Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 г. // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
9. О рыболовстве и сохранении водных
биологических ресурсов: Федеральный
закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5270.
10. Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
11. О животном мире: Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
12. Об охране атмосферного воздуха: Федеральный закон от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
13. Об отходах производства и потребления: Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
14. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 года
№ 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
15. О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов: Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5270.
16. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26 декабря 2008 года
№ 294-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
17. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный
закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.
Поступила в редакцию 2 апреля 2012 г.
